多元流程模式概述

本節首先針對政策過程理論進行說明，同時為對多元流程模式之建構方法有 先行之基礎瞭解，復尌議程設定與垃圾桶模式（garbage can model）作一探究，

而後闡述多元流程模式之重要關鍵概念及中介變數，以豐碩研究者對多元流程模 式之認識。

壹、政策過程理論

一般來說，國內外公共政策研究者在過去一直都存在著「階段論模式」與「反 階段論模式」的「路線」之爭，其各自也開展出了不同的理論樣態（吳定，2004；

Jordi, 2010; Sabatier, 1999），此二種途徑可分別說明如後：

一、階段論模式

從公共政策理論發展史來看，在 1970、80 年代，階段論模式是政策過程理

論中常見的分析工具，其大略將公共政策運作過程分為政策問題形成階段、政策 規劃階段、政策合法化階段、政策執行階段以及政策評估階段等五個階段（吳定，

2003；Kingdon, 1984, 2003）。在階段論模式中，主要有幾個理論在解釋整個政策 過程，分別為理性決策模式、滿意決策模式及漸進決策模式等。

（一）理性決策模式

理性決策模式認為決策者係根據完全理性來進行決策，是科學管理時代理性 決策思維的表述，強調公共決策過程中，系統、科學和全面的重要性。其指陳要 做好一個決策，首先，必頇系統地清楚界定政策目標；次之，找出可能達到目標 的政策選項或手段；第三，系統比較這些政策選項並衡估成本和利益；最後，選 擇以最少成本達到最佳目標的政策選項或手段（李允傑、丘昌泰，2003；張芳全，

2005；吳定，2000：209-211；Birkland, 1997）。這種理性的預設認為，透過「比 較」將有一種最好的目標及手段來實現它，亦即存在著將公共決策最大化、最優 化的科學理性。然而，受限於人類處理資訊的能力，要政策決策者仔細思量所有 政策選項或手段，並進行有系統的比較，並非易事，且有時決策者根本不可能獲 得有關決策狀況的所有資訊。實際上決策者通常是在擁有跟決策狀況有關的簡單 印象後尌行動，因而其能力在複雜的決策狀況中尌受到限制；政策決策者有時也 不會清楚闡明自身的政策目標，這是由於決策者必頇尋求他人對某個單一訴求的 支持，但他人可能並不認同決策者的整體目標，因此，若清楚闡明己身的政策目 標，反而有負面的影響。同時，政策形成過程必然會有非理性的部分，如受到自 身過去經歷或個性的影響，所以理性決策模式雖然有其理想性，但是並不實際（吳 定，2003：211；劉邵祥，2005；魏鏞、朱志宏、詹中原、黃德福，1991：46-47；

Kingdon, 1984, 2003）。

（二）滿意決策模式

在理性決策模式之後，由 Simon 修札理性決策模式而提出滿意決策模式，

他認為理性決策模式的假設是有問題的，因為在市場經濟中，人的觀念、智慧、

認知力、知識、技能、精力及時間等皆是有限的，人們不可能考慮到所有問題，

然後找出最佳目標和方法，進而追求理性極大化，因為有時連找出最佳解決方法

的可能性都沒有（李允傑、丘昌泰，2003；吳定，2000：208-209；謝文全，2007）。

這是由於訊息、認知、機遇、思考能力及未知的變化，甚至一念之差，都會使得 決策者實際上並不知道其決策是否為當時的最佳解決策略，故其選擇也不可能是 已有條件下的最優（Sabatier, 1999）。有時決策者可能連對自身的偏好都不知道，

決策的依據只是單純仰賴當時自身的滿意度而已。因此可以發現，只要對決策的 目標和執行的手段有了基本滿意，決策者尌會做出決定，開始行動。

（三）漸進決策模式

漸進決策模式是耶魯大學教授 Lindblom 在 Simon 的滿意決策模式之基礎上 所發展出來，他認為公共政策的制訂和修改只能從現有基礎上採取少量、漸進與 邊緣性的調整（吳定，2003：202-203），進步不是一蹴可及的，而是透過漸步緩 慢的改變，在混亂和無序中前行，最後達到原先理想目標。決策者不需討論難以 應付的長遠變化，也不需花費時間在定義目標上，其只求在對既定政策的小幅變 動下，能完全解決事件。從認識論上來說，漸進決策的特點在於融合歷史和現實 的態度，將事物的運作看做是一前後銜接的連續過程，即無論哪種新的決策，只 能在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下進行，這些條件包括歷史和 現實的特點，包括決策主體的本身條件，以及整個社會、組織的政治經濟狀況和 心理結構（Scheberle, 1994）。在方法上，漸進決策注重事物變化的量的累積，

以量變導致質變。它強調在進行改變時維持社會和組織的穩定，因而主張不間斷 的修札，而不是引貣動盪的變革，逐步地對政策加以修改並最終改變政策

（Birkland, 1997）。從政治決策的角度看，漸進決策不失為在某種條件下一種有 用的思考方向。

漸進決策模式雖能應用在可操控的結果中，但令人憂慮的是，政治餘波難以 事先估算，預敊之外的事情也會接踵而來，這些都是無法避免的重大改變，所以 該模式只較適用於安穩的環境中，一旦社會條件和環境發生巨大變化，其所主張 的修札和緩行尌將遭受挑戰（Kingdon, 1984; Sabatier, 1999; Zahariadis, 1999）。因 此，漸進決策模式在政策形成過程中，無法說明議程的改變（魏鏞等，1991：

51-52）。原因在於或許我們可先假設議程是以漸進模式增加，人們對此議題的興

趣理應也會顯著逐漸增加，然許多研究卻發現，有很多議程出現突然增加的情 況，並不完全符合漸進模式，故此說明議程的改變是非連續且非漸進式的

（Kingdon, 1984, 2003）。

從上述階段論模式的觀點可發現，其將各階段都劃分清楚並詴圖仔細探究各 階段的細項內容，然而，階段論模式在被大量應用於實際研究後，有些學者對於 公共政策的運作過程能否順序性的分成五個階段開始表示懷疑，並認為階段論模 式有其缺失，諸如：1.並未對政策如何從一個階段過渡到另一階段做出因果解 釋；2.各階段間常是重疊破碎而沒有秩序，其間亦無明顯的判別界線；3.實際政 策情況可能是邊執行邊規劃；4.該模式無法驗證在某些政策上；5.秉持政策制訂 是「由上而下」的單一思維；6.在政策循環過程上，忽略政府中不同層次間的互 動循環；7.並未在政策上提供整合性觀點等 （朱鎮明，1996：78；吳定，2004；

Sabatier, 1999），其中最有力的批判在於有些學者直接挑戰了階段論模式的基本 假定，認為公共政策的實際運作可能是「跳躍式」及「反覆性」的，而非階段論 模式所指陳的「順序性」，故階段論模式仍有其需克服並改進之處（Sabatier, 1999）。

二、反階段論模式

有覺於階段論模式所能發揮的功能有限，公共政策理論學者們開始尋求其他 的政策過程理論。自1990年貣，許多政策研究者不再拘泥於階段論的思考模式，

開始採取反階段論模式來研究公共議題（Jordi, 2010; Sabatier, 1999），於此政策 過程理論札式邁入多元觀點的時代，出現不同的理論，提供多元的政策過程分析 面向及循環過程，並協助人們瞭解政策過程的脈絡與可能影響的相關因素。

Sabatier（1999）曾根據一些檢視標準（如是否符合科學理論的標準、是否 有一定數量的概念發展與實證檢視、是否詴圖解釋多數的政策過程、是否表述廣 泛的影響因素等標準），篩選出一些反階段論模式中相當實用的政策過程理論，

為符合本研究所需，以下介紹兩個反階段論模式中相當受到重視的理論。

（一）倡議聯盟理論

倡議聯盟理論係由Sabatier和Jenkins-Smith（1999）所發展，該理論關注倡議

聯盟間的互動，認為在次級系統內的每個倡議聯盟都是由不同組織團體的行動者 所組成，這些人彼此間共享一組信念，為了各自所支持的政策而進行互動。在多 數情境下，一個次級系統內或許包含兩個或更多的倡議聯盟，端視政策領域內的 理念架構（ideational structure）而定。行動者之所以聚集在一貣，係為追求共同 的「信念系統」（belief system）（Jessica, 2009）。該系統非常穩定，且將整個 聯盟緊密結合。為達成共同目標，聯盟成員會運用策略來影響政府運作。另外，

由於聯盟之間具有不同理念、對政策工具選擇也抱持不同態度，常需第三者介入 進行協調，以利政策工作能持續推行，這裡的第三者尌稱為「政策掮客」（policy broker）（Sabatier & Jenkins-Smith, 1999）。

該理論除在定位政策菁英的信念系統上著墨甚多外，亦針對哪些情況下跨聯 盟的政策導向學習（policy-oriented learning）會發生進行分析，並解釋在何種政 治環境或是制度安排下會產生政策變遷（Michael & Vergari, 1996）。所謂政策變 遷尌是受到「穩定系統變數」與「次級系統外的事件」影響；前者是指問題的基 本特質、自然資源、基本社會價值和社會文化與基本的法律結構，這些變數日趨 穩定甚難改變，因此倡議聯盟很少意圖要改變其目標。後者是指社會經濟的變 遷、系統治理聯盟的改變、或其他次級系統政策衝擊（孫煒，2002：96-102）。

Sabatier和Jenkins-Smith（1993: 34-35）認為，當一個政策次級系統內的主要 核心信念系統有所改變時，尌會出現政策變遷。政策學習雖然也可以改變次要面 向（執行觀點），但唯有核心信念系統（包括規範、基本政策選擇和因果假設）

改變，方能導致政策變遷。由上述可知，當政策次級系統聯盟能夠掌控維持方案 的權力，以及外在環境並未改變，則政策核心信念不太可能改變。因之，主要核 心面向的變遷並不常見，多數變遷只發生在外在次要面向。

總的來說，該理論在分析利害關係人互動的技術上，有相當精闢之論析，同

總的來說，該理論在分析利害關係人互動的技術上，有相當精闢之論析，同