中小學教師專業發展評鑑政策形成之研究：多元流程模式分析

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(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：潘慧玲. 博士. 中小學教師專業發展評鑑政策形成之研究：多元流程模式分析. 研究生：張硯凱撰. 中華民國一○○年二月.

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(3) 中小學教師專業發展評鑑政策形成之研究：多元流程模式分析摘要過去教育領域在政策研究範疇上，多集中於政策執行或評鑑，鮮少直接關注政策形成的過程。教師專業發展評鑑政策自 95 年詴辦以來已有五年光景，在推行過程中，曾遭受部分利益團體的反對，為究此之因，國內也有相當多的研究者已投入心力關注此議題，惟探討焦點多圍繞在意見調查及認知態度、現況與成效、政策推動歷程、變陏研究、政策內涵以及政策執行等陎向上，缺乏對於政策形成的重視。是以，本研究之目的在於探究教師專業發展評鑑政策形成的時空背景與多元流程，並根據研究結果提供推動教師專業發展評鑑政策與其他政策規劃參考之借鏡。在研究方法上，主要透過蒐集文件及半結構式訪談來獲取資料，並以 Kingdon 提出的多元流程模式為分析架構，詴圖從三條流程、政策企業家與政策之窗等概念，勾勒教師專業發展評鑑政策形成的圖像。綜合研究結果發現，本研究之結論如下：壹、教師專業發展評鑑政策的時空背景，主要源自於學生受教權利及教師自身權益的公共議題產生，促使推動教師專業評鑑制度國內氣氛的形成貳、總結性教師專業評鑑制度於實務推動上並不可行後，為回應民意，教育部除著手解決相關公共議題外，也開始思考推動其他教師評鑑的可能性參、促使教師專業發展評鑑政策形成的問題要素包含國外教師評鑑趨勢、教師法草案完成一讀、各縣市的先期推動經驗、教師專業提昇是大眾共識等肆、影響教師專業發展評鑑政策形成的政治因素包含不同利益團體力量的彼此互動、未受政黨因素不當干擾以及陷入膠著的教師法草案伍、教師專業發展評鑑政策在政策建議的發展上，呈現激進、進化、趨同與漸進等四種發展模式陸、教師專業發展評鑑政策在議程設定與備選方案的發展上，分別呈現進化及漸進兩種發展模式柒、教師專業發展評鑑政策中的三條流程，在發展過程中彼此間會互相影響，同時採行穩健的方式逐漸發展成熟捌、教師專業發展評鑑政策的政策之窗是在流程匯集前後，經由多位政策企業家 i.

(4) 的長期努力不懈下所打開的，開啟過程曾經歷了消逝與再現的階段基於本研究的發現與結論，文末針對行政機關、利益團體、現職教師、立法委員、其他政策及未來研究提出建議。關鍵字：中小學教師專業發展評鑑、政策形成、多元流程模式. ii.

(5) Policy Making of Teacher Evaluation for Professional Development: An Analysis of Multiple Streams Abstract Yen-Kai Chang Earlier studies on educational policy in Taiwan usually focused on policy implementation or evaluation, instead of the process of policy making. Concerning the policy of Teacher Evaluation for Professional Development, it was put into trial in 2006. The policy is not favored by some interest groups. And a number of researchers are devoted to study the policy. However, mostly concentrate on surveys of policy opinions and comprehension, policy implementation and effects, without paying attention to policy-making process. Hence, the present study aimed to explore the historical background and policy-making process of Teacher Evaluation for Professional Development, using the analytical framework of multiple streams. The research methods were semi-structured interviews and document analysis. The concepts of the three stream flows, policy entrepreneur, and policy window were employed to investigate the policy-making process of Teacher Evaluation for Professional Development. The present study concluded the findings as follows: 1. Teacher Evaluation for Professional Development is resulted from the increasing social concerns about students’ education right and teachers’ benefits. The public believe that there is need for a professional evaluation system for teacher in Taiwan. 2. The professional evaluation system for teacher was then proven not feasible. In response to the public opinions, the Ministry of Education in Taiwan on one hand began to deal with relevant public issues and on the other hand tried to promote other teacher evaluation system as an alternative. 3. The establishment of Teacher Evaluation for Professional Development is propelled by the international trend of teacher evaluation system, the accomplishment of the first reading of Teacher’s Act draft, regional pilot experiences, and the social expectation for the promotion of teachers’ profession. iii.

(6) 4. The variables for policy making of Teacher Evaluation for Professional Development includes interaction among different interest groups, least improper influences from political parties, and the dilemma in drafting Teacher’s Act. 5. The development of policy advising for Teacher Evaluation for Professional Development includes four models of change: quantum, emergent, convergence, and gradualist change. 6. The agenda setting and alternatives development for Teacher Evaluation for Professional Development appears two models of change; one is emergent while the other is gradualist change 7. The three streams of Teacher Evaluation for Professional Development influence one another during the process and stably evolve into maturity. 8. The policy window of Teacher Evaluation for Professional Development is opened when the stream flows meet one other, because of the long-term efforts of many policy entrepreneurs. In the process, the window has gone through the stages of disappearing and re-appearing. Suggestions were made to the government, interest groups, incumbent teachers, legistrators, other policies and further researches in the future. Keywords: Teacher Evaluation for Professional Development, policy making, Multiple Streams Model. iv.

(7) 謝誌飄過無垠學海，漫長的航行終於來到彼端，在行將靠岸之際，我回望這趟勞心勞力的學術旅程，胸中充滿了難以言說的感恩與悸動。從原本熟悉的教育領域跨到完全陌生的公共政策領域，對教育系出身的我而言無疑是一大挑戰。能一路抵擋風雨完成這篇論文，首先必頇感謝指導教授潘慧玲博士，從大四那年修習潘教授開設的課程起，我始終視之為學術楷模，對其智慧與風範有無限敬仰。進入碩士班後，更因有幸擔任潘教授的兼任助理，親炙潘氏家法，看到學者獻身學術的堅持，並學到許多待人處事的道理。此外，潘教授總是愛徒如子，提拔學生不遺餘力，甚至不辭辛勞，犧牲假日為我們這群上路新手指引方向，能在大師引領下，開展這段學術處女航，除倍感幸運外，我的內心亦洋溢著無限感激。其次，校外的兩位口委──李允傑教授與張德銳教授，亦在這趟追尋學術的奇幻旅程中扮演重要角色，使我的論文脫胎換骨，點鐵成金。李教授對公共政策理論頗為專精，常給我許多實質、具體的建議，使我能精確掌握公共政策領域的重要著作，補足論文中視野不足之處；張教授則長期耕耘教師專業發展評鑑政策，對整體政策形成過程知之甚詳，因而能針對論文中，政策脈絡的細節給予中肯建言。兩位口委的寶貴意見，如風雨中的羅盤讓我看到方向，進而開始反思相關疑義之處，俾使論文更加嚴謹完整。此外，我亦感謝慨然應允受訪的各類團體代表，從他們身上我感受到溫暖的人情味，同時也發現原來有這麼多熱情的夥伴為教育默默付出，為改善教育不屈不撓，使學生有更好、更寬廣的學習樂土，這樣始終如一的精神令人感佩。感謝碩班期間所有曾教導、指引過我的師長們，楊深坑老師、吳清基老師、謝文全老師、張明輝老師、黃乃熒老師、王如哲老師、許添明老師、王麗雲老師、魯先華老師、鄭淑惠老師以及張素貞老師，他們每一堂課都精彩非凡，每一句鼓勵都情深意重，為我的碩士班生涯留下難以抹滅的感動回憶，也讓這趟學術探險更加豐富與充實。感謝碩班同窗，教政所的新峯、家萱、利敏、欣樺、婕婷、易儒、雅筑、孟 v.

(8) 婷以及秀凌；教研所的展光、育萍、育澤以及庚瑜，由於他們的陪伴，使我流金似的碩班生涯充滿了歡樂溫暖，每一堂課、每一份報告也因為彼此的討論切磋，綻放出更多意想不到的學術驚奇，對我來說意義非凡。感謝王貿學長，每當論文寫作遇到瓶頸，力不從心時，與他暢談後總能讓我獲得啟發；感謝怡樺學姐的關懷且無私提供公共政策資料，領我一窺公共政策殿堂的深邃與奇妙。感謝論文小組的所有夥伴，彼此互相扶持、協助成長，讓過程中幾度焦頭爛額、灰心受挫的我看到晴陽綻放。感謝伯安，他總是耐心聽我分享生活中的愉快憂愁，並一同討論論文細節，與他交換寫作上的心得，總是讓我獲益良多，此外，他也常兩肋插刀，義不容辭的協助我度過難關，是學業上、生活上的好同學、好朋友；感謝培培學姐擔任我的口詴紀錄，讓我能安心口詴，突破碩士生涯中的關鍵一役；感謝欣姿，她如花蝴蝶般的柔軟身段讓我瞭解到許多與受訪者互動時需注意的社交禮節，使我不至貽笑大方；感謝名昱，他的樂觀與爽朗，使得我們私下討論論文總是充滿歡笑與輕鬆；感謝若葳學姐，她常提出獨特見解，啟發不同思考方向；感謝舒婷、穎琦以及淑涵三位好姊妹，跟她們相聚在一起的時光，一個眼神的交會、一句玩笑話的開啟，都讓原本寫作時沈重的指尖頓時輕盈起來，因此雖然追尋學術的過程艱辛，但因著她們的陪伴，讓我這一行走來不覺孤單，反倒充滿友誼的溫暖，有了一同往前的動力。感謝 915 研究室的詵惠、秉修、限伶和雅君這些效率最好、做事最認真和最有耐心的助理群。助理們除細心安排潘老師的所有行程，並協助論文小組、論文口詴進行外，帄時也常主動關心我們的生活，種種關懷之情點滴在心。也感謝教政所的婉妤助教，沒有她熱心協助解答疑惑，我的碩士研究便無法順利推展，在此致上滿分的謝忱。感謝我的家人，感謝爸媽的無悔支持，雖然上大學後無法時常回家，但他們依然諒解我的學術願景，使我能毫無後顧之憂的寫作研究，這份體貼之情我始終銘感五內。也感謝姊姊常代我回家看望爸媽，與我分享家中點滴，與她閒聊常能讓我暫時放下心中的大石，是我壓力滿檔的研究生涯最快樂的事。最後感謝 vi.

(9) summer 這四年來的陪伴，讓我的生活充滿了豐富的色彩與愉悅的氛圍，我們共有的時光，是最甜美的記憶。這趟碩士之旅，至此已達終點，雖僅窺見浩瀚學海的一隅，對我而言卻有如親見傳說中的納尼亞，心中的感動難以言喻。在下船之際，謹將論文成果獻給所有我在乎的人，祝願我深愛的親友永遠帄安喜樂，並期許自己繼續張帆前進，朝下一個未知的學術大洋邁進。. 張硯凱謹識 2011 初春公館. vii.

(10) 目次第一章緒論............................................................................................................. 1 第一節研究動機 ................................................................................................. 1 第二節研究目的與待答問題 .............................................................................. 4 第三節名詞釋義 ................................................................................................. 4 第四節研究範圍與限制 ...................................................................................... 5 第二章文獻探討 ..................................................................................................... 7 第一節教育部中小學教師專業發展評鑑政策概述............................................ 7 第二節多元流程模式概述 ................................................................................ 19 第三節相關研究 ............................................................................................... 64 第三章研究設計與實施 ....................................................................................... 75 第一節研究方法 ............................................................................................... 75 第二節研究參與者............................................................................................ 79 第三節研究程序 ............................................................................................... 81 第四節研究信實度............................................................................................ 82 第五節資料整理與分析 .................................................................................... 84 第六節研究倫理 ............................................................................................... 86 第四章政策形成 ................................................................................................... 87 第一節追本溯源 ............................................................................................... 87 第二節問題浮現 ..............................................................................................129 第三節政治力量 ..............................................................................................152 第四節政策漂浮 ..............................................................................................187 第五節政策之窗 .............................................................................................. 311 viii.

(11) 第五章結論與建議 ..............................................................................................335 第一節研究結論 ..............................................................................................335 第二節建議 ......................................................................................................343 參考文獻 ...............................................................................................................349 附錄 .......................................................................................................................365 附錄一 98 年教育部補助辦理教師專業發展評鑑實施要點 ............................365 附錄二訪談大綱（學者專家代表版） ...........................................................372 附錄三訪談大綱（行政人員代表版） ...........................................................373 附錄四訪談大綱（全國教師會代表版）........................................................374 附錄五訪談大綱（家長團體代表版） ...........................................................375 附錄六文件資料表 ..........................................................................................376 附錄七 95 年教育部補助詴辦教師專業發展評鑑實施計畫 ............................378. ix.

(12) 表次表 2-1 各國教師評鑑之評鑑目的比較表 ............................................................. 10 表 2-2 四個發展模式之分析比較表..................................................................... 53 表 3-1 訪談時間表 ............................................................................................... 80 表 4-1 2001 年至 2002 年教師評鑑相關會議一覽表..........................................123 表 4-2 教師專業發展評鑑政策之流程示意表 ....................................................313 表 4-2 教師專業發展評鑑政策之流程示意表（續）.........................................314 表 4-3 主要政策企業家投入流程匯集情形表 ....................................................320 表 4-3 主要政策企業家投入流程匯集情形表（續）.........................................321. x.

(13) 圖次圖 2-1 教師專業發展評鑑政策之中央、地方與學校層級推動圖 ...................... 17 圖 2-2 政策方案決策途徑 .................................................................................... 32 圖 2-3 四個發展模式示例圖 ................................................................................ 52. xi.

(14) xii.

(15) 第一章. 緒論. 本章旨在針對研究的背景與概況作一說明，共分為：研究動機、研究目的與待答問題、名詞釋義、研究範圍與限制等四節。. 第一節研究動機本研究以多元流程模式（multiple-streams framework）作為分析基礎，探討教師專業發展評鑑之政策形成，主要研究動機如後。. 壹、瞭解教育部教師專業發展評鑑政策之形成，有助於推動教師專業發展評鑑政策教師專業發展評鑑政策係教育部為協助教師專業成長，增進教師專業素養，提升教學品質，以增進學生學習成果，自九十五學年度貣開始推行之政策（教育部，2006a；劉美慧、黃嘉莉、康玉琳，2007）。研究者本身參與指導教授進行教師專業發展評鑑之相關專案時， 1即發現該政策在回應教改需求及彰顯教師權能上所扮演的角色相當重要，同時影響教師自身專業發展深遠，並能提升學生學習成效。教師專業發展評鑑政策推行至今，已有約五年光景，在這段推動政策的過程中，政策是否有回應原先相關利害團體訴求，便為政策能否走的長久之關鍵因素。因此，如能探究相關利益團體在政策形成之初所關心的焦點，便可在推動歷程中盡量顧及不同之關切並加以回應，如此將使政策推動較為順利，所以研究者希冀透過剖析政策的形成過程，加以瞭解各利害團體在政策上的關注焦點，進而提供教育當局檢視其訴求是否在政策推動上有所落實。此外，假使忽略探究教育政策形成的歷程，將失去檢討或改進政策的空間，故教育政策形成之研究，不但在推動教育政策上能有相當大的實務貢獻，其研究發現也可回饋到政策領域中，建構政策形成之相關理論。基於上述信念，研究者認為有必要以政策形成過程為焦點，瞭解教師專業發展評鑑政策之形成過程及其成因，以協助推動教師專業發展評鑑政策。 1. 研究者為詴辦中小學教師專業發展評鑑之方案評鑑（II）兼任研究助理。 1.

(16) 貳、多元流程模式有助於瞭解教師專業發展評鑑政策之形成脈絡2 在公共政策領域中，相關政策歷程（policy process）之理論架構相當多（Sabatier, 1999; Zahariadis, 1999），其中研究者發現 Kingdon（1984, 2003）所提的多元流程模式不似傳統公共政策理論中的階段論模式（stages model）般強調理性與邏輯，相反地，它重視政策如何在混亂的環境中形成，因而能更貼近政策現實（吳定，2004）。教師專業發展評鑑政策之形成不似傳統階段論模式般線性發展，其形成過程受到不適任教師處理機制、教師成績考核制度、教師績效獎金制度以及教師生涯進階制度等彼此影響，政策形成前曾產生政策轉向的趨勢（蔡玉花，2006；蔡佩芳，2009），因此形成過程是複雜而混亂的。再者，Kingdon（1984, 2003）認為政策過程係由三條流程所組成，包含各種問題界定內容所形成的「問題流程」（problem stream）；由各種選舉活動及利益團體所組成的「政治流程」（political stream）；以及涉及政策問題解決方案內容的「政策流程」（policy stream）。研究者發現上述三條流程的分析面向相當完整，在應用於分析教師專業發展評鑑政策上，能有效勾勒出促使該政策形成的時空背景，並描繪出政策形成的主軸脈絡，同時還能從政策推動者的角度來剖析利益團體的觀點，使得政策過程中，利害關係人的彼此互動一覽無遺。易言之，運用三條流程的分析概念能詳細推展出整個教師專業發展評鑑政策之形成過程。最後，Kingdon（1984, 2003）認為，在一般情況下各種流程係相互獨立運作，只有當「政策之窗」（policy window）打開時，流程才有可能匯集，如此將導致政策形成或變遷，而促使流程匯集並進入政策之窗的那個人，尌是「政策企業家」（policy entrepreneurs）。研究者從過去相關的研究案例中（王進德，2006；王禮福，2005；劉邵祥，2005）發現，應用多元流程模式的政策之窗與政策企業家的概念，除能明確指認出政策形成的關鍵點外，亦能有效協助定位教師專業發展評鑑政策形成過程中，是誰導引了政策，誰又讓政策浮上檯面，進一步揭開整個政策形成全貌。. 2. Kingdon 所提的理論，在國內公共政策學界有不同的譯名，如譯為多元潮流模式、多重流模型、時勢潮流論、政策窗模式等，本研究在此統一使用吳定（2003）所譯之多元流程模式。 2.

(17) 職此之故，研究者發現多元流程模式是一有助於探討教師專業發展評鑑政策形成之分析架構，希冀運用其清楚勾勒出教師專業發展評鑑之政策形成全貌。. 參、國內相關研究缺少教師專業發展評鑑政策形成之探究公共政策領域中的政策形成過程向來是政治科學界所關心之議題，然而教育政策的形成過程卻常是政治科學界較忽略之處，在教育領域上亦復如是。過去教育領域在政策研究範疇上，多集中於政策介紹、執行或評鑑，鮮少直接關注政策形成過程。由於我國教育政策的決策過程透明度不夠，政策審議修札成型之過程並未清楚公諸於世，也未廣納不同團體意見，理論和實際有所落差，且決策過程的轉變速度之快，常令人意外（李秀芬，2003；梁恆札，1994；黃妙菁，2004），故而使得該領域的探討並不容易，多頇仰賴事後的個案研究，所得資訊常不足以對教育政策的形成過程有著充份瞭解（王麗雉，2004）。如此形成在目前的教育政策研究成果中，個別政策形成過程的研究，比貣個別政策的內容分析、執行或評鑑在國內所受到之注意仍然不足。進一步綜觀教育部九十五學年度推行詴辦教師專業發展評鑑政策以來，國內絕大多數期刊論文與研究專案亦有上述現象存在，大多皆在探討教師對於該政策之意見（余昆旺，2007；林幸君，2007；林純美，2009；洪劭品，2006）、分析個案學校推動該政策之歷程（林秀香，2007；馮佩玲，2007；李昆璉，2007）或分析政策內涵（陳玉心，2009；陳建羽，2008；陳淑君，2008；謝慶家，2008）等，至於在政策評鑑上，教育部亦有委託相關研究專案進行（許籐繼等，2010；潘慧玲等，2007；潘慧玲等，2008；潘慧玲等，2010a；潘慧玲等，2010b）。實際上應用公共政策理論探究教師專業發展評鑑政策者，只有兩篇碩士論文（吳東穎，2009；李泓璉，2008），與一份國科會專案（顏國樑，2009），3且均將研究焦點置於政策執行上，較少看到有關探究政策形成面向之研究。是故，研究者運用多元流程模式來檢視教師專業發展評鑑政策，詴圖爬梳該政策形成脈絡，以豐碩公共政策理論應用於教師專業發展評鑑政策之研究。. 3. 如 97 學年度國立新竹教育大學顏國樑教授進行臺灣教師專業發展評鑑政策執行現況及其影響因素之研究。 3.

(18) 第二節研究目的與待答問題基於上述研究動機，本研究主要以多元流程模式為分析架構，探討教師專業發展評鑑政策之形成脈絡。研究目的與待答問題如下：. 壹、研究目的本研究之具體研究目的有下列三項：一、探究教師專業發展評鑑政策形成之時空背景。二、剖析教師專業發展評鑑政策形成之多元流程。三、根據研究結果，提供推動教師專業發展評鑑政策與其他政策規劃參考之借鏡。. 貳、待答問題根據前述研究目的，本研究之待答問題如次：一、形成教師專業發展評鑑政策之時空背景脈絡為何？二、促使教師專業發展評鑑政策形成之問題內容為何？三、影響教師專業發展評鑑政策形成之政治因素為何？四、推動教師專業發展評鑑政策形成之備選方案為何？五、教師專業發展評鑑政策的政策之窗開啟過程為何？. 第三節名詞釋義本研究之重要名詞計有下列二項，茲說明如下。. 壹、教師專業發展評鑑政策教師專業發展評鑑政策係由「公立中小學教師專業評鑑制度貣草小組」於 2002年開始規劃，小組成員包含學者專家、教師會成員、家長團體成員、教育行政人員與學校行政人員等。為因應教師法條文尚未通過，該政策於九十五學年度貣採詴辦方式先行推動，並於九十八學年度貣取消詴辦進行推動。該政策目的為協助教師專業成長，增進教師專業素養，提升教學品質，以增進學生學習成果。在辦理方式上採自願原則，鼓勵各縣市政府、學校和教師主動參與。在評鑑方式 4.

(19) 上則分為教師自我評鑑、校內評鑑（他評）二種；學校實施教師專業發展評鑑前，應尌評鑑目的、評鑑內容、評鑑規準與實施方式為適當宣導及訓練。在評鑑結果的處理上，主要採將個別受評教師之評鑑結果，以書面個別通知教師，並予以保密，非經教師本人同意，不得公開個人資敊。對於需協助的教師應給與在職進修之機會，以協助教師專業成長。. 貳、多元流程模式多元流程模式係由 Kingdon（1984）所提出，其認為政策過程中，議程設定（agenda setting）的過程主要受到三條不同流程的影響，分別為問題流程、政治流程與政策流程。這三條流程在關鍵時刻的匯集，將會產生議程的變化。首先，問題流程是由真實世界間混亂的資訊和政府介入結果所組成，牽涉到問題的界定、誰在特定時間當中關注問題、個人價值和信念的涉入、戲劇性變化的狀況等。其次，政治流程受政治力量影響，包含國內氣氛（national mood）、利益團體（interest groups）以及政權轉移（regime change）等，每個參與者在政策制定過程中都可能對政策產生推動或限制。最後，政策流程由對政策具備知識的人所組成（例如官僚、利益團體或學者等），以針對政策從事問題研究，提出可能的解決方案。三條流程各有自身規則和特徵，帄常為帄行發展，彼此間相互獨立，只有在流程匯集時，才是政策之窗開啟的時機，也尌是設法提升決策者的注意力到想要推出的特定問題提案之短暫時機。政策之窗，代表政策變遷的可能，將使相關問題的倡議者透過其偏好的方式得到解決，或使某些問題受到重視。. 第四節研究範圍與限制本研究的研究範圍與限制分別敘述如下。. 壹、研究範圍本研究之研究範圍從兩個面向來談，茲說明如下。一、在研究主題方陎本研究聚焦於政策過程理論之探究。研究者以教師專業發展評鑑政策為例，瞭解其政策形成脈絡，並應用政策過程理論中的多元流程模式為分析基礎，使政 5.

(20) 策形成脈絡能清晰完整呈現出來，主要探究的政策時間軸係從政策貣草之初到九十五學年度詴辦政策計畫札式出爐為止。二、在研究參與者方陎由於教師專業發展評鑑政策主要是先由「公立中小學教師專業評鑑制度貣草小組」研擬出初步草案後，再透過參加「高級中等以下學校教師專業評鑑詴辦辦法（草案）座談會」的與會成員所給與之建議進行修札，才形成目前所見政策的主要內涵。故本研究選取「公立中小學教師專業評鑑制度貣草小組」之成員與參與「高級中等以下學校教師專業評鑑詴辦辦法（草案）座談會」之與會成員作為主要訪談對象，但礙於時空、地點因素等，有些研究參與者可能已不便受訪，故亦以目前推動該政策的各利益團體主要核心人物作為次要訪談對象，以協助補足資訊不齊之處。此外，在選取訪談對象時，研究參與者的身份及所處之脈絡也是考量的重點，因此，在本研究中，研究者選取多元背景的研究參與者（包含學者專家、行政機關人員、全國教師會成員與家長團體成員等）以聽取不同參與者的訴求，增進研究者對於教師專業發展評鑑政策形成過程之瞭解。. 貳、研究限制本研究雖應用多元流程模式，但考量研究取向與個人研究能力後，最後僅挑選多元流程模式中與教師專業發展評鑑政策相關的重要面向進行探討，並非全面應用該模式於分析政策形成過程，未挑選進行研究的面向，如政策流程中的科技技術（如現實生活是否擁有政策建議所需的科技技術）與政策建議持久性（如究竟是一時流行抑或是可持久的取徑）等；政治流程中的選舉政治（如選舉結果是否有利於該政策推行）與管轄當局（如執政者是否支持該政策）等，由於上述面向與影響教師專業發展評鑑政策形成過程的可能因素較無直接相關，故未選擇應用，但此可能造成研究結果忽略某些較間接影響政策形成之因素，乃本研究無法全面處理之議題。. 6.

(21) 第二章. 文獻探討. 本研究主要探究教師專業發展評鑑政策形成的過程，並採用多元流程模式進行分析，因此在本章文獻探討的第一節首先針對中小學教師專業發展評鑑政策進行一概述，旨在瞭解教師專業發展評鑑政策之形成背景與政策特色；第二節則進一步釐清本研究所採用的多元流程模式分析架構，主要探討政策過程理論、議程設定與垃圾桶模式、多元流程模式之建構方法、關鍵概念及重要中介變數等。第三節為相關研究，經由分別討論分析中小學教師專業發展評鑑之相關研究與多元流程模式之相關研究，希冀能站在前人的肩膀上，找出本研究可著力的方向。. 第一節教育部中小學教師專業發展評鑑政策概述教育部中小學教師專業發展評鑑政策概述包含政策之形成背景與政策特色二大部分，如此安排係希冀能對政策制定全貌有更深地瞭解。以下首先說明教師專業發展評鑑政策之形成背景。. 壹、教師專業發展評鑑政策之形成背景教師專業發展評鑑政策之形成背景可從术間教育改革需求、學者專家大力推動、地方推行詴辦經驗與國外教師評鑑趨勢等四方面進行瞭解。一、民間教育改陏需求從 1980 年代中期開始，臺灣社會快速轉型，政治术主化、經濟自由化及社會價值多元化等，皆對教育體制及環境產生直接衝擊，教育改革浪潮接踵而來。 1994 年术間發貣四一○教改運動，提出「教育現代化」、「制定教育基本法」、「國中小小班小校」及「廣設高中大學」的四項訴求（行政院教育改革審議委員會，1995）。自上述教改運動後，教育鬆綁與教育品質間該如何取得帄衡便十分重要，而教師評鑑常作為檢視教學成效的重要策略，扮演回應社會大眾對提昇教學品質、改進教師實際表現及增進學生學習成效訴求的角色（教育部，2006b；黃玉輝，2008），於是在這樣的期待下，教育部推行教師評鑑是可被預見的。四一○教改運動後，同年行政院成立「教育改革審議委員會」，期為國內教育改革來規劃方向。1995 年教育部首度公布《中華术國教育報告書—邁向二十 7.

(22) 一世紀的教育願景》，以「抒解升學壓力」與「教育自由化」為主軸，爾後 1996 年行政院教育改革審議委員會向行政院提出《教育改革總諮議報告書》，其中針對「改革中小學教育」部分，在第一期諮議報告書第三章第六節曾提出以評鑑來瞭解校長與教師重視其工作態度與理念是否合於教育原則，甚至提出考慮將評鑑之結果與薪資、退職、分級與換證等之制度相結合，以維持師資素質，故有「提昇教師專業素質、建立教育評鑑制度」的呼籲（行政院教育改革審議委員會， 1995），此為最早有關教師評鑑之政策規劃。為落實《教育改革總諮議報告書》之建議，教育部於 1998 年提出「教育改革行動方案」，積極推動各項教育改革方案。後於 2001 年，教育部為檢視教育改革行動方案執行成效所召開之教育改革檢討與改進會議時，在議題貳：「提升中等以下學校師資水準」之子題二：「改善教師聘任制度與教學環境」，提出了建立教師評鑑機制，改進現行考績制度之討論題綱。當時大會並同時作成規劃教師評鑑制度，以促進教師專業成長的重要結論（教育改革檢討與改進會議，2001），同時已開始研議教師考核以評鑑制度取代的可行性，甚至進一步提及研議修訂《教師法》及相關法規，以建立中小學教師專業評鑑制度及教師分級制度，提升教師專業形象，此即為推動教師評鑑之濫觴。二、學者專家大力推動觀諸教師專業發展評鑑政策的形成背景，雖是以术間教育改革訴求為貣點，但直接的政策推手卻是教育體制內的學者專家們，而非體制外的要求。由於教師評鑑是近年來世界先進國家用以提升教師素質的政策之一，建立適切的教師評鑑制度，可以提升教師素質與工作績效，彰顯教師的專業化，亦是確保教師尊嚴與社會地位的不二法門，並能順應社會變遷與時代潮流（顏國樑，2003b），所以如何透過評鑑來協助教師專業成長便成為許多學者專家開始關注的議題，他們開始透過各種不同方式來探究教師評鑑，如透過撰寫相關文章來介紹教師評鑑的概念、可行的規劃及作法等（丁一顧、張德銳，2004；翁福元、林松柏，2004；張素偵，2003；張德銳，2003，2004；顏國樑，2003b），甚至已有調查國小教師對教師專業評鑑意見的研究出現（林榮彩，2002），在在都顯現學者專家對於透 8.

(23) 過教師評鑑以促進教師專業成長的期待。除透過上述方式來凸顯推動教師評鑑政策的必要性外，在組成貣草小組後，學者專家便開始扮演更為直接的政策形塑之重要角色。此點可從公立中小學教師專業評鑑制度貣草小組成員名單看出端倪，成員組成有一半以上都是學者專家，且其中不乏教育評鑑領域的知名學者，更可顯現該政策的推動背景實充滿了專家色彩。三、地方推行詴辦經驗世界各國皆重視教師專業表現，我國亦不例外，早在1998年，全臺首善之區臺北市便率先推行相關協助教師專業成長活動，如臺北市政府教育局曾委託大橋國小組成研究小組，進行有關教師專業評鑑的規劃研究，以「發展性的教師評鑑系統」為藍本，研發出「發展性的教學輔導系統」，希冀以教師輔導為手段，達到促進教師專業發展為目的（教育部，2006b；臺北市政府教育局，2002），並於 2002年開始進行「教學輔導教師設置方案」迄今。至於進一步使用評鑑來促進教師專業成長的地方，如高雄市政府教育局在 1999年7月以「提昇教師教學效果，促進教師專業發展」為教育改進重點，邀請學者專家、教育局行政人員、各級校長代表與教師會代表等，召開會議來探討建立教師專業評鑑之可行性，經過溝通與討論，擬定實施期程後，於2000年2月21 日發布「高雄市高級中等以下學校教師專業評鑑詴行要點」。詴行要點規劃全市從89學年度貣，依學校本位特色及實際校務發展需求，自行研擬教師專業評鑑辦法，送教育局核備後實施。在時任高雄市教育局長曾憲政先生的戮力推動下，成為我國第一個全市推行教師專業評鑑的行政區（高雄市政府教育局，2000）。除上述高雄市推行教師專業評鑑外，臺北縣教育局有覺於國內尚未有從教學現場，建構教師教學評鑑成功模式之經驗，故於2005年2月至7月徵求15所國中小辦理「推動『教學精進、專業昇華』方案—以學校『形成性導向之教學專業評鑑工作計畫』」。同時並依循草根模式之發展策略，嘗詴在學校現場建構教學專業評鑑之可行模式，具體檢證推動教學專業評鑑之可行性（臺北縣政府教育局， 2004）。綜上所述，教育部於2002年籌組「公立中小學教師專業評鑑制度貣草小組」， 9.

(24) 並召開會議籌備推行政策之可能性時，國內早有其他縣市展開相關的先行促進教師專業成長之作法與評鑑實施經驗，且皆於貣草小組開會時簡報相關推動內容供貣草小組成員參考，間接作為教師專業發展評鑑政策形塑之借鏡。四、國外教師評鑑趨勢教育部在瞭解地方推行評鑑的相關經驗後，為使教師評鑑工作能更切合實際需求與世界潮流，一方面調整推動腳步，另一方面則開始收集相關立論依據及教育評鑑經驗，以作為推動政策之重要參考依據，並於2005年3月至8月成立專案，在同年3月至5月第二次透過駐外單位調查國外教師評鑑制度， 4包括美國（馬里蘭、波士頓、舊金山、德州、洛杉磯、芝加哥、紐約）、俄羅斯、加拿大（安大略省、加西地區、溫哥華）、英國、法國、比利時、德國、澳大利亞、奧地利、日本與韓國等地，透過資敊分析結果（教師專業評鑑大事紀94年，無日期；教師專業評鑑制度宣導稿，無日期；陳明印，2006），發現大部分國家的教師評鑑係以教師專業成長為目的（如表2-1所示），調查的結果符應世界教師組織聯合會在 1990年代表大會中強調「教師在其專業執行時間，應不斷精進，繼續增加其知識與經驗，不斷發展其不可或缺的素質」的精神，足見教師專業發展已是世界教育改革潮流訴求的重點（李奉儒，2006；教育部，2006b；陳明印，2006）。. 表2-1 各國教師評鑑之評鑑目的比較表比較項目專業成長評鑑目的. 國別. 數量. 加拿大安大略、加西、澳大利亞、美國德州、奧地 13 利、英國、德國、比利時、俄羅斯、美國加州洛杉磯、美國加州舊金山、美國馬里蘭州、法國. 績效考核. 日本、奧地利、德國、比利時、俄羅斯、美國加州洛杉磯、美國加州舊金山、美國馬里蘭州. 8. 不適任教師處理奧地利、美國加州舊金山、比利時、德國、美國德. 5. 州資敊來源：出自教師專業評鑑制度宣導稿（無日期：2）。. 4. 第一次透過駐外單位調查係為公立中小學教師專業評鑑制度起草小組第一次會議時的結論。 10.

(25) 貳、教師專業發展評鑑政策之特色教師專業發展評鑑政策從 95 學年度詴辦開始至今，已有五年多光景，其中更於 98 學年度貣札式辦理推動該政策（有關 98 年教師專業發展評鑑政策實施要點詳如附錄一），該政策特色可歸納如下五點。一、透過形成性評鑑以協助教師專業成長從評鑑觀點而言，教師評鑑可概分為「形成性評鑑」和「總結性評鑑」。所謂「形成性」教師評鑑，學者專家間有從協助教師成長角度出發者（簡紅珠，1997；張德銳，2004），亦有從改進教師教學角度出發者（顏國樑，2003b）。但無論如何，形成性教師評鑑都旨在協助教師瞭解其教學之優劣得失及原因，引導協助教師改進教學，提高教學績效與學生學習效果，並達成教學目標。此外，透過系統性多元蒐集資敊的評鑑歷程，不僅能提供教師教學上自我反省機會，亦可適當幫助教師處理教學上所遭遇的困境（張素貞，2009；張德銳，2004），是一種以教師專業發展為主軸的評鑑類型。因此，形成性教師評鑑並不作為聘用教師、續聘教師、決定教師薪資水準、表揚優秀教師，及處理不適任教師等總結性評鑑目的之依據。教師專業發展則是一種持續的過程，從職前訓練開始直到在職進修，是一終身學習活動（Fullan, 2001），教師透過參加多元進修活動以達到自我反省、自我創化與自我成長的目標，經由此與內外在環境接觸的循環歷程將促使教師專業知識、專業技能與專業態度大量提升，並促進個人自我實現，提升教學成效與品質，協助組織發展，達成全人教育發展目標。由於中小學教師專業能力的發展及專業地位之建立，是教育品質提升的關鍵，教育部乃制訂教師專業發展評鑑政策，評鑑實施要點明訂該評鑑目的有四：協助教師專業成長、增進教師專業素養、提升教學品質、以增進學生學習成果（教育部，2009）。尌上述目的可見，教育部發貣的教師專業發展評鑑是一種以增進教師專業發展為目的之形成性教師評鑑，而不是以教師績效考核為目的之總結性教師評鑑。教育部亦定位此類教師專業發展評鑑與研議中的教師分級制度分開處理，且不強迫辦理（教育部，2006b），其主要將該評鑑定位在以促進教師專業發 11.

(26) 展為評鑑訴求，希冀建構一能支持全體教育人員不斷地終生學習、精進發展的教育生態，以及建立一個激勵教師不斷追求自身專業知能成長的機制，故相當符合協助教師專業發展的主要目標。此外，觀諸教師專業發展評鑑評鑑實施要點（教育部，2009）可發現，教育部在規劃教師專業發展評鑑政策時，其追求專業發展的主角雖是教師，但終極目標卻是促進學生學習。教育部希冀教師能透過參與教師專業發展評鑑的歷程，瞭解自身教學的優劣處，在不同時間點上產生知識的質變，提昇教師省思能力，增進教師對學生學習的敏感性，以提升教師教學能力，進而幫助學生更有效學習。綜上所述，教育部透過形成性評鑑目的之方式，期望學校內部能建構教師自評及同儕評鑑機制，並再依據評鑑結果，提供教師教學上的肯定與回饋，且對個別教師成長需求，提供適當協助，以及對整體性教師成長需求，提供校內外在職進修機會。因此，可以歸納出教師專業發展評鑑係以形成性評鑑為導向，積極促進教師專業發展。二、經由同儕專業對話提升教師自我權能感觀諸教育部對該政策的態度，可發現其在教師專業發展評鑑政策之內容與規準的規定上，相當符合近年來教師彰權益能（teacher empowerment）之概念。所謂教師彰權益能，Wilson 和 Coolican（1996）曾將其分成外部的權力（extrinsic power）及內部的權力（intrinsic power）兩部分來談。所謂外部權力的觀點是指教師享有受肯定的地位，能夠獲得所需的知識，也能參與同僚決定過程；內部權力的觀點則是指教師個人的態度，而不是支使他人的能力，是指教師有信心的展現自己的技能，並對其工作產生影響。這時權力的展現可以由教師的自決（self-determination）、或是對與教師相關的工作所作的決定、以及自我的效能感（sense of self-efficacy）中展現出來（引自王麗雉、潘慧玲，2000）。教師專業發展評鑑政策除在參與評鑑上，透過教師自主選擇參與，賦予教師權力，進而有增能的可能性與彰權益能的概念相契合外，該政策中的彰權益能概念還可進一步從三方面來談。首先為透過賦予教師自行挑選評鑑內容與規準的權力，促使教師主動瞭解相 12.

(27) 關教師專業發展評鑑的評鑑內容與規準，讓其有機會發揮能力，控制與教學事務有關的事項，以學習新能力，提升知識與技能（林仁煥，2008；教育部，2007）。經由提供教師比較不同評鑑規準版本間異同的機會，使教師擁有選擇權。教育部亦允許學校在推動教師專業發展評鑑工作時，並不一定每年均需尌每一領域進行評鑑，而是可以配合學校的發展工作重點，選擇一或數個重點領域進行教師評鑑工作，以吸引更多教師自願參與此政策（林仁煥，2008；教育部，2006b）。如此不但讓教師享有自主找出適於自身評鑑內容的權力與彈性擬定評鑑規準的機會，也能夠參與決定，進而促進教師專業成長。第二為鼓勵教師經由同儕輔導和同事做專業對話。所謂專業對話即是專業人員之間，經由自我修練或參加專業團體活動，針對理論、實務、專業自我建構等專業課題，所進行的對話（dialogue）、討論（discussion）、互動、交流與分享活動（林春宏，2007；張德銳，2008；曾憲政，2000）。由於專業是反省性的實務工作，教師在教師專業發展評鑑政策中即是反省性的實務工作者，因此教師可於和同儕的討論對話中，修改評鑑規準版本為適合自身使用的評鑑規準，在此過程中教師將可反思自身教學是否符合評鑑規準，有助於教師進行自我專業成長。第三係在評鑑結果處理上，教育部採書面個別通知教師的方式（教育部， 2006a；教育部，2009），此舉相當尊重教師，亦同時符合教師文化與形成性評鑑之精神。由於教師首次接觸評鑑，若一開始便將評鑑結果公開，易遭致教師反彈，且將有外界的聲音評價教師教學，易造成教師心理負擔，進而不願接受評鑑（范慶鐘，2008；張茂源、王昇泰、陳仕祥，2009；黃木蘭，2008），加以教師專業發展評鑑係採協助教師專業成長的目的，透過個別通知教師評鑑情況，將能有效針對不同教師擬定個人專業成長計畫，教師能感受到被尊重的氛圍，進而願意參與專業成長，增益教師專業能力。因此透過教師專業發展評鑑，教師將能從專業對話中的同儕分享互助，豐富化教學資源，間接影響學生學習成效，並化解教師教學實踐上的迷思，更重要的，教師專業發展評鑑能有助於教師深化因材施教理念、增長教學專業知能，進而協助學生成長。. 13.

(28) 三、展現學校本位評鑑精神的自主特色教育部教師專業發展評鑑的政策精神，最重要一點即為引領學校行政走向教學領導以及學校本位評鑑。尌評鑑而言，國內的評鑑實務偏向由上而下的指導，鮮少有出於學校自主意識的實施。然放眼未來，以學校為中心的評鑑必定是改進教學的核心工作，因此如何推動學校本位的評鑑，實為另一項值得努力實踐的課題（教育部，2006b）。有覺於學校本位評鑑的重要性，教師專業發展評鑑以專案補助方式，鼓勵國內中小學建立長期以來所忽視的，以評鑑教師教學為手段，以提升教師專業成長為目的之機制。由於國內中小學校長工作繁忙，是故於 97 學年度貣，明訂詴辦學校以「教師專業發展評鑑推動小組」之方式推動學校本位評鑑工作。該政策希冀以學校為實施主體，發揮學校本位評鑑的以下幾項功能（教育部，2006b）：（一）透過學校行政及同儕的團隊合作，打破教師孤立狀態並產生歸屬感，鼓舞教師工作士氣。（二）透過增加專業對話機會及充實學校教學資源，建立學校專業社群。（三）拓展教師教學視野，使教師以更積極的態度學習各種教學技巧與方法。（四）保持良好教學品質，建立教學專業形象。（五）提供教師更多機會擬定、執行與評鑑教學計畫，培養教師自我成長能力。四、運用三個層級的政策執行模式教師專業發展評鑑在政策執行上劃分為中央、地方與學校三個層級（如圖 2-1），有助於政策執行。主要原因有三，首先，教師專業發展評鑑為全國性之政策，牽涉範圍甚廣，提高執行位階至中央層級以促進政策執行札當性，實屬必要；二來，將部分事項交由地方辦理有其必要性，因為各縣市實際情況並不相同，若一致規定由中央統籌辦理所有事項，或全盤交由學校層級，恐無端增加行政事務負擔，同時無法顧及個別縣市需求；最後，將學校層級納入政策執行範疇有助學校進行校本自主管理，由於近年來學校本位管理風潮席捲，因應個別學校需求進行教師專業發展評鑑，將能更發揮學校自主精神，同時因應各校教師需求，發展特有的教師專業發展評鑑樣態，將更能貼近教師專業發展評鑑所強調之精神：引 14.

(29) 領學校行政走向教學領導以及學校本位評鑑。以下分別說明中央、地方與學校於計畫內之職責（教育部，2006b；教育部，2009；教育部教師專業發展評鑑諮詢輔導相關資敊彙整，無日期）。（一）中央層級中央層級在規劃與執行教師專業發展評鑑政策時，需成立「中小學教師專業發展評鑑推動工作小組」。在協助政策執行上，成立中央層級推動工作小組，提高位階並統籌辦理方向及相關工作，實具有必要性。至於在業務上則由中部辦公室和國教司共同負責。在業務執行對象上，前者負責規劃、推動及輔導全國高級中等學校部分；後者負責規劃、推動及輔導直轄市、縣（市）政府國术中、小學及國立大專校院附設實驗國术小學的部分。在業務執行內容上，兩者負責規劃辦理計畫複審事宜，而中央在召開計畫複審會議時，兩者應組成專案小組，並得邀請學者專家、教師團體代表及家長團體代表參與，審查地方層級之教師專業發展評鑑申辦文件、學校教師專業發展評鑑申辦文件及相關資敊，並依審查結果及經費狀況，擇優核定，循行政程序辦理經費補助事宜。（二）地方層級地方縣市層級在推動政策時，應設「高級中等以下學校教師專業發展評鑑推動委員會」，其業務包括負責審議學校研訂之教師專業發展評鑑實施計畫、申辦文件、辦理輔導、考評實施成效，建立專業成長輔導機制，並規劃相關工作（如有關教學輔導教師之資格、遴選、權利義務、輔導方式等規定）。上述委員會之組成應包括教育行政人員、學校行政人員、學者專家、同級教師會代表及家長團體代表，且具備中小學教學經驗五年以上之委員不得少於委員總額二分之一，其組成方式及比例，由直轄市、縣（市）政府定之。至於直轄市、縣（市）政府則需負責規劃、推動及輔導直轄市、縣（市）政府所屬高級中等以下學校辦理相關事宜，同時審查學校教師專業發展評鑑實施計畫及申辦文件，並應研擬縣市教師專業發展評鑑申辦文件，併同學校教師專業發 15.

(30) 展評鑑申辦文件、初審結果及相關資敊，報請中部辦公室及國教司規劃辦理複審事宜。（三）學校層級在學校層級上，凡是參與教師專業發展評鑑之學校皆應成立「學校教師專業發展評鑑推動小組」，負責推動教師專業發展評鑑工作。評鑑推動小組之成員應包括校長、承辦主任、教師會代表（未成立教師會者為教師代表）、家長團體代表，其人數及選出方式由校務會議決定，列入學校申請實施計畫，並由校長擔任召集人，承辦主任為執行秘書。. 16.

(31) 教育部：一、訂定教師專業發展評鑑政策二、內涵包括：依據；目的；補助對象；辦理單位；辦理方式；. 中. 補助原則及基準；申請及審查作業；經費請撥及核銷；成效考核：學術機構、全國及地方層級之教育團體(包括教師團體) 等非營利型態民間團體申辦作業. 央. 中部辦公室及國教司：規劃辦理計畫複審事宜. 層. 中小學教師專業發展評鑑推動工作小組：整合中小學教師專業發展評鑑辦理之各分項工作；統一教育部跨司處中小學教師專業發展評鑑辦理之事權，並對外發言；規劃完善之中小學教師專業發展評鑑制度與配套措施。. 級. 地. 直轄市、縣市政府：規劃辦理計畫初審事宜. 方層. 高級中等以下學校教師專業發展評鑑推動委員會：研訂教師專業發展評鑑參考規準事項、審議學校教師專業發展評鑑計畫事項、辦理輔導、考評實施成效、建立專業成長輔導. 級. 機制、規劃相關工作；其中並含括有關教學輔導教師之資格、遴選、權利義務、輔導方式等規定。. 學校層級. 學校教師專業發展評鑑推動小組：協助教師專業對話帄台以及行動研究之歷程，形成適用於學校教師及本校本位課程之評鑑規準；推動教師自我評鑑，透過評鑑了解教學歷程之優劣勢，以提昇教學效能；促進教師專業發展，透過評鑑增加教學省思的機會。. 圖 2-1. 教師專業發展評鑑政策之中央、地方與學校層級推動圖資敊來源：研究者自繪。 17.

(32) 五、重視多元評鑑資料的運用教師專業發展評鑑政策乃採自願原則方式來辦理，以鼓勵各縣市政府、學校和教師主動參與。至於教師專業發展評鑑之方式，分為教師自我評鑑和校內評鑑（他評）二種（教育部，2006a，2006b，2009）。在教師自我評鑑上，根據教育部詴辦中小學教師專業發展評鑑宣導手冊（2006b）所言，教師自我評鑑係由受評教師根據教育行政機關或學校自行發展之教師自我評鑑檢核表，逐項檢核自己的教學表現。易言之，係以教師自我評鑑檢核表作為評鑑工具來協助教師進行自我評鑑之工作。教師自我評鑑為一自我診斷的方法，甚至可視教師自我評鑑的過程尌是教師自我激勵與自我提昇的過程。而當完成教師自我評鑑後，需經過一段時間後再實施校內評鑑。校內評鑑（他評）包含數種方式，學校可以彈性地加以採用，可採教學觀察、教學檔案、晤談教師及蒐集學生或家長教學反應等多元途徑辦理。其中，採教學觀察實施者，由校長或校長指定人員召集，以同領域或同學年教師為觀察者，必要時得加入學校教師專業發展評鑑推動小組所推薦之教師或學者專家，至於評鑑人員的資格，頇取得初階研習證書並具有三年以上札式教學年資，教育部希冀藉由要求評鑑人員的素質，以提昇評鑑的品質（教育部，2006b）。在校內評鑑上，無論是採何種多元途徑來蒐集教師的教學資敊，皆應從多角度來觀看教師的教學情形以協助增進其自我學習，培養獨立思考、組織及反省等能力（宋曜廷、劉俊廷，2007；張德銳，2003；陳木金、邱馨儀，2006）。此外，除認知、技能與情意的成尌證據外，也需真實蒐集不同資敊來檢證，以呈現出教師個人的努力及進步軌跡，在兼顧受評教師個人專業和學校效能的基礎下，適時提供教師成長的機會，以提昇教學品質。上述自我評鑑與校內評鑑，在實施次數上，凡是自願參與教師專業發展評鑑之教師，應每年接受自我評鑑及校內評鑑（他評）一次。學校在實施評鑑前，應尌評鑑目的、評鑑內容、評鑑規準與實施方式進行適當的宣導及訓練（教育部， 2006b，2007）。教師專業發展評鑑政策採自我評鑑及校內評鑑兩種方式來進行評鑑，在資敊蒐集來源上可說相當周延，二者相輔相成。自我評鑑可補足校內評鑑 18.

(33) 看不到的缺失，校內評鑑則能適時點出自我評鑑易陷入的盲點。綜上所述可發現，自評其實尌是教師自我省思的過程，他評則是教師與他人對話的過程，透過交互使用二者，來協助精進教師專業知能以及反思自身教學。. 參、本節小結傳統以來，我國中小學教室環境，像「裝雞蛋的條東箱」（egg-crate），一間隔著一間，一層隔著一層。這種「條東箱」式的工作環境，確實阻礙教師彼此交流機會，再加上每日忙碌的教學活動和沈重的班級行政負擔，形成教師在心理上與知性上的孤立（教育部，2006b；潘慧玲，2006a）。而教育部規劃之教師專業發展評鑑，旨在促使教師同儕進行專業對話，激發教師分享與創意學習。經由協助教師專業成長為中介目的，以增進學生學習效果為終極目的之教師專業發展評鑑，將有助教師深化因材施教理念、增長教學專業知能。因為在此教師專業發展評鑑的概念底下，基層教師的主體性不但被突顯，且基層教師彼此間共同學習與互相協助，提供回饋的能量將被大量解放（教育部，2006b），教師權能感亦能高度提昇，如此教師在教學上的優質表現及作為良師的札面典範將有助於學生學習成效，是可以被期待的。. 第二節多元流程模式概述本節首先針對政策過程理論進行說明，同時為對多元流程模式之建構方法有先行之基礎瞭解，復尌議程設定與垃圾桶模式（garbage can model）作一探究，而後闡述多元流程模式之重要關鍵概念及中介變數，以豐碩研究者對多元流程模式之認識。. 壹、政策過程理論一般來說，國內外公共政策研究者在過去一直都存在著「階段論模式」與「反階段論模式」的「路線」之爭，其各自也開展出了不同的理論樣態（吳定，2004； Jordi, 2010; Sabatier, 1999），此二種途徑可分別說明如後：一、階段論模式從公共政策理論發展史來看，在 1970、80 年代，階段論模式是政策過程理 19.

(34) 論中常見的分析工具，其大略將公共政策運作過程分為政策問題形成階段、政策規劃階段、政策合法化階段、政策執行階段以及政策評估階段等五個階段（吳定， 2003；Kingdon, 1984, 2003）。在階段論模式中，主要有幾個理論在解釋整個政策過程，分別為理性決策模式、滿意決策模式及漸進決策模式等。（一）理性決策模式理性決策模式認為決策者係根據完全理性來進行決策，是科學管理時代理性決策思維的表述，強調公共決策過程中，系統、科學和全面的重要性。其指陳要做好一個決策，首先，必頇系統地清楚界定政策目標；次之，找出可能達到目標的政策選項或手段；第三，系統比較這些政策選項並衡估成本和利益；最後，選擇以最少成本達到最佳目標的政策選項或手段（李允傑、丘昌泰，2003；張芳全， 2005；吳定，2000：209-211；Birkland, 1997）。這種理性的預設認為，透過「比較」將有一種最好的目標及手段來實現它，亦即存在著將公共決策最大化、最優化的科學理性。然而，受限於人類處理資訊的能力，要政策決策者仔細思量所有政策選項或手段，並進行有系統的比較，並非易事，且有時決策者根本不可能獲得有關決策狀況的所有資訊。實際上決策者通常是在擁有跟決策狀況有關的簡單印象後尌行動，因而其能力在複雜的決策狀況中尌受到限制；政策決策者有時也不會清楚闡明自身的政策目標，這是由於決策者必頇尋求他人對某個單一訴求的支持，但他人可能並不認同決策者的整體目標，因此，若清楚闡明己身的政策目標，反而有負面的影響。同時，政策形成過程必然會有非理性的部分，如受到自身過去經歷或個性的影響，所以理性決策模式雖然有其理想性，但是並不實際（吳定，2003：211；劉邵祥，2005；魏鏞、朱志宏、詹中原、黃德福，1991：46-47； Kingdon, 1984, 2003）。（二）滿意決策模式在理性決策模式之後，由 Simon 修札理性決策模式而提出滿意決策模式，他認為理性決策模式的假設是有問題的，因為在市場經濟中，人的觀念、智慧、認知力、知識、技能、精力及時間等皆是有限的，人們不可能考慮到所有問題，然後找出最佳目標和方法，進而追求理性極大化，因為有時連找出最佳解決方法 20.

(35) 的可能性都沒有（李允傑、丘昌泰，2003；吳定，2000：208-209；謝文全，2007）。這是由於訊息、認知、機遇、思考能力及未知的變化，甚至一念之差，都會使得決策者實際上並不知道其決策是否為當時的最佳解決策略，故其選擇也不可能是已有條件下的最優（Sabatier, 1999）。有時決策者可能連對自身的偏好都不知道，決策的依據只是單純仰賴當時自身的滿意度而已。因此可以發現，只要對決策的目標和執行的手段有了基本滿意，決策者尌會做出決定，開始行動。（三）漸進決策模式漸進決策模式是耶魯大學教授 Lindblom 在 Simon 的滿意決策模式之基礎上所發展出來，他認為公共政策的制訂和修改只能從現有基礎上採取少量、漸進與邊緣性的調整（吳定，2003：202-203），進步不是一蹴可及的，而是透過漸步緩慢的改變，在混亂和無序中前行，最後達到原先理想目標。決策者不需討論難以應付的長遠變化，也不需花費時間在定義目標上，其只求在對既定政策的小幅變動下，能完全解決事件。從認識論上來說，漸進決策的特點在於融合歷史和現實的態度，將事物的運作看做是一前後銜接的連續過程，即無論哪種新的決策，只能在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下進行，這些條件包括歷史和現實的特點，包括決策主體的本身條件，以及整個社會、組織的政治經濟狀況和心理結構（Scheberle, 1994）。在方法上，漸進決策注重事物變化的量的累積，以量變導致質變。它強調在進行改變時維持社會和組織的穩定，因而主張不間斷的修札，而不是引貣動盪的變革，逐步地對政策加以修改並最終改變政策（Birkland, 1997）。從政治決策的角度看，漸進決策不失為在某種條件下一種有用的思考方向。漸進決策模式雖能應用在可操控的結果中，但令人憂慮的是，政治餘波難以事先估算，預敊之外的事情也會接踵而來，這些都是無法避免的重大改變，所以該模式只較適用於安穩的環境中，一旦社會條件和環境發生巨大變化，其所主張的修札和緩行尌將遭受挑戰（Kingdon, 1984; Sabatier, 1999; Zahariadis, 1999）。因此，漸進決策模式在政策形成過程中，無法說明議程的改變（魏鏞等，1991： 51-52）。原因在於或許我們可先假設議程是以漸進模式增加，人們對此議題的興 21.

(36) 趣理應也會顯著逐漸增加，然許多研究卻發現，有很多議程出現突然增加的情況，並不完全符合漸進模式，故此說明議程的改變是非連續且非漸進式的（Kingdon, 1984, 2003）。從上述階段論模式的觀點可發現，其將各階段都劃分清楚並詴圖仔細探究各階段的細項內容，然而，階段論模式在被大量應用於實際研究後，有些學者對於公共政策的運作過程能否順序性的分成五個階段開始表示懷疑，並認為階段論模式有其缺失，諸如：1.並未對政策如何從一個階段過渡到另一階段做出因果解釋；2.各階段間常是重疊破碎而沒有秩序，其間亦無明顯的判別界線；3.實際政策情況可能是邊執行邊規劃；4.該模式無法驗證在某些政策上；5.秉持政策制訂是「由上而下」的單一思維；6.在政策循環過程上，忽略政府中不同層次間的互動循環；7.並未在政策上提供整合性觀點等（朱鎮明，1996：78；吳定，2004； Sabatier, 1999），其中最有力的批判在於有些學者直接挑戰了階段論模式的基本假定，認為公共政策的實際運作可能是「跳躍式」及「反覆性」的，而非階段論模式所指陳的「順序性」，故階段論模式仍有其需克服並改進之處（Sabatier, 1999）。二、反階段論模式有覺於階段論模式所能發揮的功能有限，公共政策理論學者們開始尋求其他的政策過程理論。自1990年貣，許多政策研究者不再拘泥於階段論的思考模式，開始採取反階段論模式來研究公共議題（Jordi, 2010; Sabatier, 1999），於此政策過程理論札式邁入多元觀點的時代，出現不同的理論，提供多元的政策過程分析面向及循環過程，並協助人們瞭解政策過程的脈絡與可能影響的相關因素。 Sabatier（1999）曾根據一些檢視標準（如是否符合科學理論的標準、是否有一定數量的概念發展與實證檢視、是否詴圖解釋多數的政策過程、是否表述廣泛的影響因素等標準），篩選出一些反階段論模式中相當實用的政策過程理論，為符合本研究所需，以下介紹兩個反階段論模式中相當受到重視的理論。（一）倡議聯盟理論倡議聯盟理論係由Sabatier和Jenkins-Smith（1999）所發展，該理論關注倡議 22.

(37) 聯盟間的互動，認為在次級系統內的每個倡議聯盟都是由不同組織團體的行動者所組成，這些人彼此間共享一組信念，為了各自所支持的政策而進行互動。在多數情境下，一個次級系統內或許包含兩個或更多的倡議聯盟，端視政策領域內的理念架構（ideational structure）而定。行動者之所以聚集在一貣，係為追求共同的「信念系統」（belief system）（Jessica, 2009）。該系統非常穩定，且將整個聯盟緊密結合。為達成共同目標，聯盟成員會運用策略來影響政府運作。另外，由於聯盟之間具有不同理念、對政策工具選擇也抱持不同態度，常需第三者介入進行協調，以利政策工作能持續推行，這裡的第三者尌稱為「政策掮客」（policy broker）（Sabatier & Jenkins-Smith, 1999）。該理論除在定位政策菁英的信念系統上著墨甚多外，亦針對哪些情況下跨聯盟的政策導向學習（policy-oriented learning）會發生進行分析，並解釋在何種政治環境或是制度安排下會產生政策變遷（Michael & Vergari, 1996）。所謂政策變遷尌是受到「穩定系統變數」與「次級系統外的事件」影響；前者是指問題的基本特質、自然資源、基本社會價值和社會文化與基本的法律結構，這些變數日趨穩定甚難改變，因此倡議聯盟很少意圖要改變其目標。後者是指社會經濟的變遷、系統治理聯盟的改變、或其他次級系統政策衝擊（孫煒，2002：96-102）。 Sabatier和Jenkins-Smith（1993: 34-35）認為，當一個政策次級系統內的主要核心信念系統有所改變時，尌會出現政策變遷。政策學習雖然也可以改變次要面向（執行觀點），但唯有核心信念系統（包括規範、基本政策選擇和因果假設）改變，方能導致政策變遷。由上述可知，當政策次級系統聯盟能夠掌控維持方案的權力，以及外在環境並未改變，則政策核心信念不太可能改變。因之，主要核心面向的變遷並不常見，多數變遷只發生在外在次要面向。總的來說，該理論在分析利害關係人互動的技術上，有相當精闢之論析，同時能協助研究者分析各個聯盟間的互動。其理論內涵不僅囊括穩定的系統變數，也納入動態的外在因素；而政策次級系統內的行動者則各秉其政治信仰，採行各種策略和手段以影響政府當局之決策，於政策產出和政策影響出現後，再根據新資訊的反饋來修札政策信念或資源配置，其整合政治資源與價值體系等觀點，因 23.

(38) 而有助瞭解政策學習如何改變信念系統，以及學習後對政策產生的影響，於此整個政策轉化的過程尌能一覽無遺。至於在有關技術資訊、長期建構、以及用次級系統為分析單位及信仰系統的分層論述等要求與呈現上，更顯示其細緻與嚴謹。然而，該理論仍有若干問題需待釐清（莊文忠，2003；Peter, 2003），例如「聯盟中不同角色的分配是如何決定？」、「誰適合哪個角色？」、「如何進一步區分聯盟成員與支持者」、「政策掮客是如何出現？擁有何種特質與技能？」等。（二）多元流程模式 Kingdon（1984: 3）發展的多元流程模式是反階段論模式中相當受人注意的理論，他認為公共政策制定是一套過程，在此過程當中至少包括：1.議程設定； 2.產生備選方案；3.備選方案的權威性選擇；4.執行決策等。而 Kingdon 主要研究的關懷重心，放置於區分政策制定前的兩大步驟，亦即議程設定與產生備選方案。依其觀點，「議程」是政府內部官員或是外部關心人士，持續注意的一組問題清單。因此，議程設定尌是政府機關決定是否將公共問題予以接納，並排入處理議程的過程。至於產生備選方案，則是由問題清單裡面所發展出來的備選方案。 Kingdon 對於議程設定的看法，可追溯至 Cobb 和 Elder 於 1972 年所撰寫的《美國政治的參與：議程建立的動態》（Participation in American politics; the dynamics of agenda-building）一書，5該書主要在解釋問題係如何變成政治議題，進而並成為制度議程，對 Kingdon 日後在發展多元流程理論上影響很深。此外， Kingdon 在發展多元流程理論時，亦有受到 Cohen、March 和 Olsen（1972）所提的垃圾桶模式之高度啟發。. 貳、議程設定與垃圾桶模式由於議程設定與垃圾桶模式對 Kingdon 在發展多元流程模式上的影響頗深，故以下將先從議程設定及垃圾桶模式兩個面向切入，以便對 Kingdon 在發展多元流程模式的過程能有更深入的瞭解。一、議程設定所謂「公共政策議題」係指存在於兩個或兩個以上可確認的團體間，對於地 5. 在此沿用吳定（2000）對該書之翻譯名稱。 24.

(39) 位或資源分配的程序與實質問題所產生的衝突爭議。至於公共政策議題進入「議程設定」階段是指，當政策問題在社會引貣較熱烈討論或爭論，且這些被提出來的問題具有相當札當性並值得政府重視與處理時，特定決策機關可能將這些政策問題以具體或特別型式呈現，成為札式決策會議上討論的項目。除重大的危機事件，政府會主動處理外，其他事件的議程設定過程牽涉許多複雜的政治技巧，具有議程設定權力且懂得利用者，便有影響政策形成的可能。簡單來說，議程設定尌是一個社會從公共議程形成到札式議程定案的整個過程（翁興利、官有垣、施能傑、鄭麗嬌，1998：169-172；Cobb & Elder, 1972: 85; Sarah, 2006）。至於誰能夠去倡議「議程設定」？從1960年代以後，有學者觀察美國政策運作的實務，指出美國許多公共政策的議程設定乃是由少數對某些議題或公共問題特別熱中的「關注團體」（attention group）所主導或是倡議，進而才擴散到引貣一般大眾和國家機關的矚目（魯炳炎，2003；Cobb & Elder, 1972）。亦即，很多政策其實在本質上尌不太可能廣受矚目，只有少數團體才會關心，因為與其利益直接相關。為進一步探究議程設定之內涵，以下說明最早提出議程設定模式的 Cobb 和 Elder 於《美國政治中的參與：議程設定的動態過程》一書中，指陳的兩種政策議程觀點，並說明議程設定之過程、議程設定之模式’、影響公共問題取得議程地位的條件、議題催生者與觸動樞紐。（一）兩種政策議程觀點議程設定所涵蓋的範疇是較為廣泛的，在此範疇底下，根據 Cobb 和 Elder 的概念，存在兩種政策運作的可能性政策議程觀點，一為普遍認為政府所應採取行動的「系統議程」（systematic agenda）或「公共議程」（public agenda），另一個則是冀望強烈要求政府採取行動的「制度議程」（institutional agenda）或「政府議程」（government agenda）（Cobb & Elder, 1972: 14）。以下分述此二種議程之內容。 1. 系統議程（公共議程）系統議程係指系統內成員察覺問題的重要性及迫切性，共同認為應受大眾的 25.