多功能經貿園區計畫發展的歷史時勢

一、計畫的歷史時勢

高雄市都市發展最核心的經驗主軸，是城市工業化的課題。工業化是 人類文明最重要的一種經驗，影響所及不僅人類生活的方式、內容與形式 被決定，人類社會組構的方式，都市空間結構的基本構成，也與工業化所 帶來產業結構的型態、社會生產與再生產的模式相互驗證彼此的發展邏 輯。21 世紀高雄市發展變動最大的衝擊來自工業化模式的變遷，全球經濟 網絡的形成，產業結構在全球地理空間上重新佈局，生產區位的變動使得 傳統性生產部門移往生產成本更為低廉的地區。對高雄市這種以傳統工業 為基礎的城市而言，原本被「工業化」經驗所結構的城市發展經驗，逐漸 開始面對「工業化轉型」所帶來的城市發展需求。都市生活經驗與空間結 構的調整，因此在「工業化」轉為「工業化轉型」的趨勢與發展課題中，

辯證地建構起改造行動的基準。

多功能經貿園區計畫有其特定的歷史時勢，牽涉到高雄都市結構、都 市產業與都市意象轉型的重大契機。本計畫所指定的計畫範圍涵蓋了高雄 市都市再發展與轉化最重要的一塊關鍵土地─近百年來的臨港工業區。這 塊工業區從日據時期就被規劃設定，在高雄市近百年的發展歷程中，被規 劃鄰近高雄港區，並配置相關工業區運輸的基礎建設，以方便工業財貨的 進出口。碼頭、工廠、貨車、大小貨輪、運輸道路與鐵路、高聳的起重架，

成為這個地區最重要的地景。從歷史上來看，這塊土地不僅成功的建立了 高雄市工業發展的基礎，帶來了繁榮的都市發展，也孕育了諸多公私營的 大小型企業，對台灣經濟發展的奇蹟帶來深遠的影響。然而，從另外一個 角度來看，這個工業區所佔據的臨港地帶，以及其管制特區的經營方式，

卻切斷了高雄市都市生活接近水域的機會，使得高雄市空有海洋城市之 名，卻無海洋都市生活之實。

二十世紀 90 年代以來全球化經濟結構的變遷，產業外移逐漸帶來了 工業區及廠房的閒置，原本活絡的城區，逐漸成為鮮少人煙的空地。為了 解決工業區閒置土地的再利用，以及引進新類型的都市產業與生活，1999 年高雄市政府頒佈了大魄力的「多功能經貿園區」藍圖計畫，企圖以全新 的都市發展視野與城區架構，一方面重新利用這塊近 500 公頃閒置的工業 區土地，同時也希望在海洋首都的願景下，轉化高雄的都市生活想像與意 象，讓水岸生活的經驗真正成為高雄作為一個海洋城市的重要地景與城市

意象。

然而「多功能經貿園區」計畫似乎並沒有立即給這塊大型工業閒置土 地與空間帶來新的契機，訴諸於空中閣樓的藍圖計畫也因此並沒有為高雄 市都市轉型帶來實質的動力。一方面雖然多功能經貿園區計畫有清晰的發 展願景，但國家上位計畫以及相關都市發展政策並未有配套且一致性的導 引措施，所規劃的經貿產業與活動並未在高雄在地找到產業區位上的必要 想像，擁有土地之傳統產業地主（公營製造業為主），也無能在轉型的產 業趨勢中（經貿導向的服務業）建立起自己的位置和可能性。地方政府主 導這個城區的發展，卻無主要的土地所有權，面對諸多的國營事業的地 主，也無力整合土地的使用權，或發展適當的經營權。因此一個特區的開 發，地方政府缺乏主導的能力，具體的誘因除了一般性的容積獎勵措施以 外，也未見更有效的政策與財稅工具，來落實原本都市政策的理想與願 景。此外園區的規劃遷就原本土地所有權的結構與現實（工業生產用地的 邏輯），往往產生大型街廓的都市發展型態，其間所產生的土地分配區位、

規模與公共設施的規劃，因此難以符合未來產業使用土地之趨勢，以及掌 握民間市場的承載能力與體質。地方與民間資源在這個地方所建立起來的 想像，因此往往與多功能經貿園區原本的構想不相符合，原本所建立的相 關管制剛領與規範，也無力面對私部門在這塊土地上伸張的力量。有待建 立起新的都市經理機制，來引導這個新興城區的發展。

2000 年政府更替後為了帶動整體國家經濟的發展，一連串新的政策計 畫與方案，不斷在擴大內需、強化公共建設與投資、挑戰 2008 行動等概 念被提出，每一個計畫與方案也編列了大量由中央分配之資源。高雄市政 府為了爭取這些突然其來的資源，開始以多功能經貿園區原有的土地與資 源為基礎，進行一連串爭取與吸引中央資源的新計畫，包括國際觀光港旅 遊線計畫、美麗島大道興建計畫、新光渡輪站及 85 米水岸風貌計畫、海 洋之星國家門戶計畫、軟體科技園區計畫、台鋁舊廠房計畫、海中樓空間 再利用計畫、輕軌捷運計畫、空中纜車計畫、世貿與國際會議中心計畫、

青少年流行音樂中心計畫…等等，有近 20 個各自不同名目的計畫。這些 以具體行動為核心的計畫都有其願景，但效果與具體可行的條件卻缺乏整 體的考量，有些有加成的效果，有些卻彼此相互衝突，最嚴重的問題是：

這些計畫與原本多功能經貿園區的願景、發展綱領與管制準則似乎存在著 不相容的趨勢。此外，政府公部門的投資行動雖然可以帶來一些具體的建 設，但是這些行動又如何成為引導私部門力量的標竿與介面，共同成為形

塑城市轉型動力的邏輯，卻經常未加言明；這些計畫如何帶給高雄市新世 紀的競爭力，也缺乏系統性的檢視和評估。另外，如果發展構想的更替勢 在必行，則現有多功能經貿園區的城區結構、發展構想，以及管制措施又 如何轉化，進一步來支援新的發展機會和條件，也欠缺系統性的討論。簡 而言之，當前高雄這塊邁向未來城市發展最重要的關鍵土地，處在一種近 乎失序的狀態，有待進一步積極來處理和調整。

二、計畫的實質內容

基於亞太營運中心計畫的上位指導與高雄市政府致力於都市更新政 策的推動，高雄市政府於民國八十八年十二月公告「擬定高雄多功能經貿 園區特定區計畫」，並於民國八十九年四月公告「高雄多功能經貿園區特 定區分期分區開發計畫」及「高雄多功能經貿園區特定區開發許可審議規 範」。

多功能經貿園區面積為 587.85 公頃，約以鼓山一路、濱海東路以東，

五福路、公園路以南，沿高雄港第二船渠、第三、第四船渠至前鎮河、凱 旋路以北，一心路以東之區域，涵蓋的範圍包括：高雄鐵路機廠、鹽埕港 埠商業區及蓬萊商港碼頭至苓雅商港碼頭一帶，中島加工出口區與現有前 鎮工業區一帶。

多功能經貿園區在高雄市都市土地使用的構想中，有著清楚的定位：

（一）提供倉儲轉運產業的中下游關聯產業發展腹地。

（二）多功能經貿園區在都市體系上可定位為高雄國際商辦的副都心角 色。

（三）提供港岸的休憩商業、文化活動、娛樂休閒型的大型購物設施作為 強化本區的發展特色，發展策略上需與既有的市區型商業服務機能 有所區隔。

計畫未來發展將結合海運、轉運、倉儲、軟體、通訊、金融、貿易、

商務、文化休閒等綜合性產業發展，目前經貿園區在土地使用分區上劃分 為特定專用區，分為三種主要功能分區：特定文化休閒專用區、特定倉儲 轉運專用區、特定經貿核心專用區。

計畫發展的整體特色在於考量港務局、加工出口區管理處、全園區土

地利用的整體效益，以獎勵先期開發的行銷概念，來落實開發許可與計畫 單元（PUD）等原則。並經由水岸、陸域開放空間、文化性活動、國際性 資訊交流活動的串連，創造多功能經貿園區的獨特意象，並提供滿足高級 就業人力對於高品質居住之環境需求。計畫整體發展構想如下：

（一）特定文化休閒專用區

文化休閒專用區利用港埠及河系等開放空間的穿透性與景觀價值，以 達成港埠地區土地再利用、鄰近地區都市更新的目標，在土地使用的性質 上偏向於休閒、遊憩、一般商業與餐飲消費、文化設施、文藝創作工作室 等相關商品販售。

（二）特定倉儲轉運專用區

本分區所屬的土地使用次系統即以加工出口區為主導的倉儲轉運專 區(中島加工出口區、成功專區)為主。本分區之土地使用次系統可再細 分，一區係以加工出口區管理處主導的倉諸轉運專區，其以保稅專區、保 稅倉庫為主的土地使用，基本上具有封閉的性質，難藉由開放空間與其他 土地使用相銜接。配置構想則維持大型展示中心集結於苓雅寮靠港岸一 帶，並藉由廣場與新光路園道高強度商業活動結合。屬於經濟部倉儲轉運 專區與成功路左側之範圍則以科技加工與工商服務活動為主，以形成同質 土地使用型態，並符合園區自治與降低過度高層式倉棧複合廠房對環境空 間的壓迫衝擊。

（三）特定經貿核心專用區

本分區所屬的土地使用次系統即屬於前鎮工業區、聯勤兵工廠、國 宅、西南隅的凱旋市場所圍地區，其北通民權路的園道，西鄰光華住宅區、

西南鄰瑞豐地區(籬仔內)的住宅群地帶。本分區的土地使用機能應係著眼 於滿足倉儲轉運專區的衍生商務服務機能、全市型的大型休閒購物及部份

西南鄰瑞豐地區(籬仔內)的住宅群地帶。本分區的土地使用機能應係著眼 於滿足倉儲轉運專區的衍生商務服務機能、全市型的大型休閒購物及部份