土地使用與城市競爭

每個城市都在不斷的變遷，更確切的說；每個城市都在不斷的因應世 界的潮流及社會發展的變動，如何確保都市發展的競爭力成為都市生存的 首要任務。20 世紀全球化衝擊所帶來的深層意義，城市因為區位生存條件 的競逐而必須面對區域競爭，其中城市功能、角色、治理機制、競爭模式 與能力均必須大幅度的調整。新產業趨勢基本上不再是依賴原料與低廉勞 動力。技術密集、資本密集與知識密集所形成的是一種以高科技為基礎的 服務性產業，服務產業對都市環境的品質通常有高度的要求。從這個角度 來看，都市發展策略的重新佈局，都市結構的發展轉型，便不僅止於經濟 產業發展，而是必須重新改造都市生活環境的品質，來支撐整體之發展。

當都市發展必須面對區域性的城市競爭，發展適合產業進駐的都市環境 時，土地使用的議題便變得必須要有更寬廣的視野與訴求。

當前 21 世紀，這一切將會比以往更真實。城市發展彼此間的競爭建 立在與日漸增的可流動性專門技術勞工及全球跨國公司。這是生活的現 實，為了維持經濟的發展，城市必須變的更適宜人居。服務性經濟的成長，

像是觀光便是依靠城市的適宜居住性。大多數國家的觀光依靠著外國的遊 客，藉由著從世界各國的外國遊客中賺取絕大部分的盈餘。在亞洲，環境 議題、交通擁擠和過度擁擠，已經對觀光構成相當大的危機；其他的城市 也大致上相同。因此，為了維持和提高觀光客市場的佔有率、企業公司、

專業的個人技術，城市必須更適宜人居住。（Peter Hall；Ulrich Pfeiffer，2000，）

針對這個原因，大多數已發展國家以及大多數的開發中國家，都已經 開始嘗試著計畫都市的未來發展，並且透過土地使用分區管制作為基礎的 發展模式，建立起土地使用計畫體制。土地使用計畫因此有了全新的目 標，在已發展城市中扮演著相當重要的角色，且有其相當明確的目標及方 針：包含增加都市經濟系統中工作的效率，提供具有優良品質的住宅環 境，維持都市社會的發展品質，滿足人類的基本需求，保護自然環境與地 景，以及一個最重要的目標，保護整體的環境的永續發展。長期以來，土 地使用計畫必須隨著世界的趨勢潮流做不一樣的課題因應，如同都市發展 史上眾多著名的規劃典範亦是針對當時的情況做出因應。然而重要的是，

我們必須注意到都市發展歷程中的過程細節，並從中學到教訓。土地使用 計畫在現行的 21 世紀中，仍需要配合世界的發展趨勢。

在許多已開發地區的經驗中顯示，土地使用的模式決定了都市整體環 境的生活品質，而關鍵在於創造出良善的都市環境品質的方法，促使人們 被吸引且於其中享受生活。（Jacobs and Appleyard，1987）建議，一個 適合人居的都市環境至少有五種基本的特徵是必須被呈顯出來的：

第一、有著足夠日照且適宜居住的街道和鄰里單元，清新的空氣，樹和當 地特有的植物構成的公園和開放空間。使人感到親近的尺度和建 築，沒有使人不愉快的噪音，而有著清潔與自然的舒適。他們強調 這些品質必須是適度且合理的，不是過度極端的：日照標準必須不 能致使可建築用地距離太過於分隔，或者交通的安全並不是過於寬 廣的街道尺度或寬廣的彎道。

第二、為了避免都市漫無目的的擴張，適當的密度控管是重要的。以市中 心為例，必須滿足的最小密度量，大約每英畝 15 住宅單位（每公 頃 37 單位），每英畝 30-60 人（每公頃 74-148 人）。

第三、另一個必須考量的重要因素，是各種活動的整合。包含居住、工作、

消費、公共和娛樂活動的各種行為，應該盡量使其合理地互相的鄰 近，當然也不是到處都必須在一起。

第四、建築（和人們寄託於環境中的其他物體）應該被一種獨特的方式被 詮釋，甚至是被人們刻意圍住的公共開放空間，更確切的說是代理 空間，這些空間也必須是主要的人行空間而且必須在公眾的管制 下。

第五、最後；一個良善的土地使用模式，必須包含許多不同的且複雜排列 的建築和空間。

透過這些主要的特徵，本研究主張對設計一個完美的都市環境必須提 供一個完美的指導，並且透過土地使用計畫及其相關配套措施達到協調，

重點是都市的土地使用模式不但是適宜人居住的，而且必須符合永續發展 的訴求。因此，在永續發展的大前提下（包含自然與社會資源、環境生態、

經濟發展、社會關係），創造適宜人居的都市生活環境，是當前 21 世紀都 市發展重要的目標，計畫本身亦有了完全不同的任務，我們可以列出六個 根本的目標：

第一、計畫應該促使都市資源的生產力創造，並且對人民產生工作需求，

包含全球化和技術變動中，提供人們的工作機會。

第二、計畫必須達到高標準的都市生活環境品質，並且滿足人們居住的需 求。

第三、計畫必須追求足夠的環境永續程度，包含維持水質與空氣的品質，

綠覆率的要求、排水下水道的建設和噪音的管控，不論是居住環境 或工作環境亦或都市的一般環境。

第四、計畫應該追求土地有條理、有效率的使用，以便降低人民不必要的 活動，降低非再生能源的需求。

第五、計畫應該保護自然環境，不論是市區或郊區，提供適當的綠色空間 藉由保護農業的土地使用，並為都市未來發展預留適當的空間。

第六、計畫應該同樣地追求歷史文化資產的保存與再利用，維持城市的發 展量和變動，並且避免其落於過易的交換。

因此，一個良善的土地使用計畫是重要的。長久以來，尋求土地使用 的合理規劃一直都是都市計畫的核心關切的課題與任務，一個完善的土地 使用計畫必須預計到未來土地使用的變遷方向，並且為其做管理的準備。

然而，社會的變遷趨勢與其潛藏的高度動盪性，卻是往往無法被涵蓋與預 計的，而這也是一般理性規劃與模型演繹所無法涵蓋到的社會真實面。但 是這並不代表著計畫本身的目標與方針出現了問題，而是當構思設計土地 使用分區計畫時，缺乏空間性的分析，導致土地的分區管理上，和市場趨 勢及主要計畫的目標方針有了衝突與矛盾。計畫將無法致使都市空間性的 緩和與協調，儘管計畫有其本身的目標及方針。假設在其不被干擾的情況 下，空間性系統組織的影響將比市場支配引起的影響還小。（Bertaud，

1997，P.27）

土地使用計畫並無法靠著其獨自運作而控管整個都市發展。土地使用 計畫有三個主要的工具及手法：金融秩序（稅收、津貼、報酬金）、公共 建設的供應、土地使用分區的管制。（Peter Hall.,Ulrich Pfeiffer，

2000，P291）

（一）金融秩序（稅收、津貼、報酬金）

房地產稅和稅收的制度在發展模式上有廣泛的影響，假設它們是建立 在利益原則的基礎上：投資者應該為公眾的公共設施付費，或是直接地擔 負使用街道系統或其他公眾的網絡設施的責任。房地產稅對公共設施的供 應，其中包含安全的保障，應該被視為一種有效的且長期的補償。跨越給 予住宅供給和商業投資之間的補助金，有時候被視為重要的元素，但是就 促進都市發展的革新策略上來說，應該被避免。

它達成經濟效用在於許多體制徵收營業稅及土地稅。世界上大多數部分的

地方政府主要依靠稅收積累市政的公共事業設施，刺激、鼓勵土地使用的 發展，產生國家稅收的盈餘。（製造工業、大型零售店、政府機關、零售 場所、高價值的住宅）和防止土地使用引起赤字、不足額（低價值住宅，

特別是窮人的高稠密住宅）。地方政府為了從商業資產上得到額外的稅 金，贊同低價稅率在住宅資產，強烈支持商業發展。大部分地方政府增加 社會福利至最大的限度，對地方人口、居民協調至和諧的範疇，相關不同 的發展範型是被寫在計畫法中。

晚近諸多的研究中指出，城市需要房地產稅來為重要的任務籌措資 金，設計良善的房地產稅可以改善市場的功能運作。用土地的市場價值當 作稅收的基礎，可以增加土地的供給，特別是對於定量的計畫土地在建築 用途上，迅速地增加土地價值，並且提供一個誘因對於空地的投資再利 用。房地產稅可以妨礙投機的土地炒作，從影響土地所有權人使用者付 費。當市場價值代表最理想的使用時，開發者在特別的地方稅的支付，可 以有價值而且有影響效果的促進負擔重的、未充分利用的土地，轉成為最 理想的使用。

土地增值稅已經造成了相當於一種租賃的系統，承租人必須為使用土 地而付費。稅金的支付建立在土地的市場價值基礎上，或是在每年一次使 用的市場價值，增加土地市場行情的競爭並且讓土地行情更有彈性、可變 通。土地增值稅的雙重功能在於同樣是國家稅收的來源，以及一個仲介引 起發展所需的土地供應，使其有用地成為都市有益的稅收。它將同時地增 加土地的供給並且節約、有益地利用。

計畫創造公共利益。公共利益應該被用來當作公共建設的財源及資金

計畫創造公共利益。公共利益應該被用來當作公共建設的財源及資金