全球化都市發展競爭下土地使用規劃最適化策略之研究以台灣高雄多功能經貿園區與德國柏林波茨坦廣場為例

全文

(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文. 全球化都市發展競爭下土地使用規劃最適化策略之研究以台灣高雄多功能經貿園區與德國柏林波茨坦廣場為例. The most suitable strategy of Land Use Planning under Global Urban Competition A Comparative Study between Kaohsiung Multi-function commerce district and Berlin Postdamerplatz. 研究生：蘇凌平撰指導教授：曾梓峰所長中華民國 93 年 7 月.

(2) 全球化都市發展競爭下土地使用規劃最適化策略之研究以台灣高雄多功能經貿園區與德國柏林波茨坦廣場為例 The most suitable strategy of Land-Use Planning under Globalizing Urban Competition A Comparative Study between Kaohsiung Multi-function commerce district and Berlin Postdamerplatz 摘要 Abstract. 21 世紀的社會發展，都市的競爭力是都市發展程度的重大指標。都市計畫與相關土地使用規劃的論述與實踐，成為指導當代都市發展的重要依據，呈顯著一個國家對自身都市治理的方式，以及在面對各種衝突性課題時斡旋和經理的能力。都市計畫與相關土地使用規劃的發展有其一定的理路與邏輯，往往與城市的社會條件，以及其生存與發展的需求與能力密切相扣。土地使用規劃在土地經理上的效率，也辯證地呈顯一個都市在其社會條件下，競爭力發展的程度與績效。一個都市計畫與相關土地使用規劃的特色與其制度脈絡，不僅決定了國家的發展方式、具體內容和空間結構，更對於環境品質所能達到的可能性有著無疑的決定權。當前都市發展的經驗與課題無疑受到全球城市競爭的影響，諸多的課題包含在於全球化都市與新的區域競爭下，如何針對都市空間結構與機能的修補、未來都市發展體質的改造、社會衝突與矛盾的斡旋等作更近一步的提升，並在永續發展的大前提下（包含自然與社會資源、環境生態、經濟發展、社會關係）創造都市的吸引力等，皆是 21 世紀都市發展面臨的重大任務與挑戰，而全球各都市也無不積極修正土地使用的策略性架構，以強化其競爭力。本研究核心關切土地使用規劃在土地經理上的效率與全球都市發展競爭之間的關連。研究主要的內容，因此嘗試在當前全球都市發展競爭的脈絡下，以德國柏林波茨坦廣場計畫發展的具體經驗為例，對照台灣高雄市多功能經貿園區的發展經驗，透過案例比較的方式，深入評析土地使用規劃變遷趨勢及土地使用規劃策略。本研究的重要結論，在於指出以品質的協商取代過去傳統的功能性土地使用分區管制，結合公、私部門共同操作，創造出全新的公私伙伴關係，.

(3) 發展全新的計畫工具，並以此建立出未來土地使用規劃最適化策略的初步構想。關鍵詞：全球化、都市競爭、土地使用規劃、土地經理、永續發展 The development of Urban Planning and its relevant land-use planning usually has its own certain texture as well as logic; it closely connects with the social conditions of a city and its existential, developing demands and capacities. The transformative direction and mode of land-use planning dialectically represents also the developing degree as well as its effects of a city’s competition capacity under its social conditions. The experiences and the tasks of contemporary urban development undoubtedly has been influenced by the so-called globalizing urban competition; a great deal of tasks, e.g. how people under this globalizing urban and new regional competition try to repair urban space structure and its function, to reconstruct future urban developing constitution, and to raise furthermore the negotiating capacity for social conflicts as well as social contradictions, also how people under the premise of sustainable development (included natural and social resource, environmental ecology, economical development, social relationship) recreate their city’s attraction etc., all are the significant and decisive missions and challenges, which the urban development will encounter in the twenty-first century. Corresponding to these challenges, none of the cities all over the world doesn’t actively modify their institutional framework of urban development to strength their competition abilities. This essay concerns primarily the relation between the transformation of land-use planning and the development of globalizing urban competition. Therefore, under the context of contemporary globalizing competition of urban development, taking the concrete experiences of Berlin City for example, this essay attempts to review the transformative tendency of urban planning and its relevant land-use planning, also its content and direction as well. This essay mainly concerns the challenges and tasks, which was brought through the reconstruction of urban space structure and the change of using mode while facing the great assault of globalization, traces the change of its relevant land-use planning as well as its discourse pattern, and furthermore,.

(4) evaluates its effects and values for the urban competition capacity. On the part of comparison between different experiences, it will be represented through the transformative experiences of Berlin Postdamerplatz project, in order to analyze the transformative mode of its land use planning and strategies in depth. Finally, it is purpose in the conclusion of this essay to present a primary suggestion for the contemporary social condition of Kaohsiung city as well as its encountering problems and tasks. Keywords: globalization, globalizing urban competition, land-use planning, land management, sustainable development.

(5) 全球化都市發展競爭下土地使用規劃最適化策略之研究以台灣高雄多功能經貿園區與德國柏林波茨坦廣場為例. 目錄第一章第一節第二節第三節第四節. 第二章第一節第二節第三節第四節. 第三章. 導論......................................................1 緣起與目的................................................1 研究內容與方法............................................5 研究限制與預期成果........................................7 名詞定義..................................................8. 問題、課題與理論回顧辯證...............................9 土地使用規劃的問題與課題..................................9 都市發展變遷中之土地使用規劃..............................9 土地使用與城市競爭.......................................23 永續發展與最適化土地使用規劃策略之關係探討...............29. 德國柏林波茨坦廣場計畫................................34. 第一節土地經理與城市競爭.......................................34 第二節波茨坦廣場計畫發展的歷史時勢.............................41 第三節永續發展前提下計畫實施因應的轉變.........................48 第四節波茨坦廣場計畫落實最適化土地使用規劃策略的檢討與分析..50. 第四章第一節第二節第三節第四節. 第五章. 台灣高雄多功能經貿園區特定區計畫....................54 土地經理與城市競爭.......................................54 多功能經貿園區計畫發展的歷史時勢.........................57 永續發展前提下計畫實施因應的轉變.........................61 多功能經貿園區計畫落實最適化土地使用規劃策略的檢討與分析.62. 台灣都市轉型下最適化土地使用規劃策略初擬－以高雄市多功能經貿園區為例....................................65. 第一節第二節第三節. 追求都市空間結構與都市經理的新內涵.......................65 營造 21 世紀土地經理的新制度性脈絡........................67 新計畫工具的發展.........................................70. 第六章結論與建議..............................................71 第一節結論.....................................................71 第二節建議.....................................................72.

(6) 第一章. 導論. 第一節. 緣起與目的. 一、緣起與目的當前 21 世紀的社會發展，都市的競爭力是都市發展程度的重大指標。都市計畫與相關都市土地使用規劃的論述與實踐，成為指導當代都市發展的重要依據，呈顯著一個國家對自身都市治理的方式，以及在面對各種衝突性課題時斡旋和經理的能力。都市計畫與相關都市土地使用規劃的發展有其一定的理路與邏輯，往往與城市的社會條件，以及其生存與發展的需求與能力密切相扣。土地使用規劃在土地經理上的效率，也辯證地呈顯一個都市在其社會條件下，競爭力發展的程度與績效。一個都市計畫與相關都市土地使用規劃的特色與其制度脈絡，不僅決定了國家的發展方式、具體內容和空間結構，更對於環境品質所能達到的可能性有著無疑的決定權。台灣的都市發展與都市計畫的經驗，在理論論述基礎上，是被現代建築所主張的功能都市論述所主導；在都市發展的實務上，由於台灣特殊的政治經濟社會環境，都市發展的形式與內容，長期以來被土地與房地產邏輯所支配，追逐的是想像性的價值以及社會的社會利益實踐與交換。在這種特殊的都市發展經驗脈絡中，都市土地使用規劃的意義與結構，不僅無法在都市發展的論述上扮演起積極的角色，有關土地經理策略與內容的計較與講究，更是完全脫落於都市發展政策與環境發展管制脈絡之外。從世界性發展趨勢的角度來觀察，「土地經理」與「永續發展」無論如何都是一個具有國際性知名度城市，推動都市治理與發展政策最重要的課題與任務。然而當前都市發展的經驗與課題無疑受到全球都市競爭的影響，諸多的課題包含在於全球化都市與新的區域競爭下，如何針對都市空間結構與機能的修補、未來都市發展體質的改造、社會衝突與矛盾的斡旋等作更近一步的提升，並在永續發展的大前提下（包含自然與社會資源、環境生態、經濟發展、社會關係）創造都市的吸引力等，皆是 21 世紀城市發展面臨的重大任務與挑戰，而全球各城市也無不積極修正土地使用的策略性架構，以強化其競爭力。 1.

(7) 台灣自從進入 21 世紀以來，逐漸認知到一連串社會變動所帶來的課題因應，長期以來的課題積累，舊有的方法及工具，已無法解決當前所面對的問題，如何在這一連串的變動中找到調節的模式，國家政策的介入亦積極的仲介全新的視野，希望透過全新的規劃方法達到協調。以高雄市為例，全球化衝擊所帶來的經濟發展結構轉型，帶給了高雄市都市發展與全球競爭的全新格局，這種格局是建構在都市發展的危機因應上。高雄市傳統以工業城市佈局的土地使用規劃與發展邏輯，不僅在新的時代中無法承載起經濟轉型所需的都市發展，本身更成為新發展典範建構的阻礙。新的都市發展邏輯與行動，指涉了都市發展典範的變動，成為推動轉型與建構城市競爭力無可抗拒的挑戰，高雄市一連串的都市治理課題與內容的改變，可以看得出這種趨勢。從海洋城市的主張，到南方經濟核心、區域運籌中心、多功能經貿園區的建構，以致於國際智慧自由港、國際觀光港旅遊、三 T 城市、花園城市等未來城市發展想像的推動等，均可看出高雄市城市改造的企圖與方向。這些主張與訴求基本上嘗試揭櫫出高雄作為國際競爭城市中的都市新功能，幾年來政府雖然投下了鉅額的資源與能量，然而這種改造的行動有其階段性的社會條件與視野，其目標也不是一蹴可及：都市計畫長期以來被土地與房地產邏輯所支配，所提出的土地使用規劃，追逐的是想像性的價值以及社會的社會利益實踐與交換，成功的經驗卻是寥寥可數。高雄市的發展經驗並非單獨的事，反觀德國當前發展的成果卻是令人矚目的。在面臨了兩次大戰的洗禮後，德國人不僅重建整體都市環境百分之八十以上的毀滅，更重新再度有系統的恢復了他們都市發展的脈動，更將都市環境的品質與形式和內容，帶到了一個具有高度競爭力的程度。瞭解這種成果有各種不同的方式與面向，而透過柏林過去十年城市治理的變遷經驗，針對波茨坦廣場計畫，深入分析探討其面臨全球化衝擊下土地經理策略的變遷與其因應永續發展下計畫實施的轉變，是一個重要且不應該被忽略的領域範疇。本研究因此嘗試在當前全球都市發展競爭的脈絡下，以德國柏林波茨坦廣場計畫發展的具體經驗為例，對照台灣高雄多功能經貿園區計畫的發展經驗，深入比較兩者在土地經理上的策略性架構與操作方式，進而揭櫫出最適化土地經理策略未來發展的新內涵、新制度性脈絡與新計畫工具。因此，如何在台灣特定的社會條件及背景下，重建構構起 21 世紀台灣都市轉型下最適化土地經理策略，有其特定的歷史時勢和社會發展階段性的. 2.

(8) 條件，在這個大前提下本研究有著極為清楚的目的：（一）探討 21 世紀台灣都市轉型下最適化土地經理策略的新內涵由歷史發展的歷程來看，高雄市現階段所呈顯的問題，是面臨著由工業化城市轉型到後工業化城市的階段性變遷。高雄市早期的都市發展憑藉著重化工業扣連國際的生產脈絡，所提供的是相對廉價的勞動力與土地。對於土地使用的制度性內容，便是在以支撐工業發展為優先的大前提下，以功能性土地使用分區發展為主的策略性架構，建構其土地使用的內容與形式。然而追求經濟發展的虛榮下，忽略了都市實質空間的品質營造，兌換的是相對的環境污染、低落的生活環境品質與髒、亂、醜的都市風貌。以世界先進國家的發展經驗來看，當前 21 世紀都市發展對都市空間與生活要求了全新的形式與品質，特別是在都市土地的永續使用，資源與設施的最佳化使用方式，人性化的公共設施介面的創新與研發，整體都市景觀風貌與生活經驗的設計，綠色自然和諧的開放空間的開闢，多元包容人文生活活動的營造等等，成為都市轉型改造的主要內容。這些訴求背後的基本邏輯，以永續發展為依歸，都市生活與空間意義及價值的營造，更成為都市競爭的主要指標。這些面向也共同形成了都市發展的體質，成為決定都市發展經驗各項行動的社會根源。（二）探索永續發展與都市競爭力之間的關連. 從 1992 年世界環境高峰會宣示永續發展 21 世紀議程以來，都市發展如何追求永續發展，並創造新的都市經驗，成為世界各國都市發展最重要的議程。這種議程主導了最近這 15 年世界各國都市發展相關論述的主題。由於永續發展對人類是一個因應危機的挑戰，也是一種全新的經驗，因此聯合國也透過一種所謂 Local Agenda 21 的模式，鼓勵與要求各個會員國，以一種開放性的詮釋模式，提供必要的資源，鼓勵社會中的各種力量，以自己的經驗和條件，來學習以宜詮釋永續發展的價值與目標。這種行動在過去十幾年導致了大量都市創新與實踐經驗的發展，各種不同層次，但均已永續發展為訴求的都市改造經驗，成為世界都市論壇上最重要的議題。這些永續發展有關的運動到了 21 世紀已經有了一些初步的成果。2001 年的在柏林主辦的世界都市論壇Urban 21，2002 年也在柏林主辦的 21 屆世界建築會議，不但進一步清楚的揭櫫都市追求永續發展必須要有的主題，更清楚的揭示，追求永續發展是城市重要的競爭力指標。這樣的訴求更進一步的在德國「未來城市」（Cities of the future）「住宅與都市建設 3.

(9) 實驗計畫方案」（ExWoSt）1中落實（曾梓峰，2000）；社會民眾直接於生活中. 的涉入為基礎，透過新標準（生活方式、品質要求等）的設定，以及新價值與新行動指標的引導，透過各種具創新的概念、經驗以及行動模式，進行都市發展體質改造的實驗，以期帶動都市的活化，提升都市競爭力，進而改造社會發展的體質，永續發展的議題在當前都市發展的競爭中，也成為都市競爭力展現的重要指標。（三）嘗試發掘國家大型公共建設投資的新取向台灣傳統的公共建設投資忽略過程中的動態成長過程，追求的是透過實質建設帶動地方經濟發展的想像性價值，在於一種資源有效被分配及運用的角度上來說，傳統的藍圖式計畫的規劃體系不僅忽略民眾直接參與規劃的重要性，更被其冗長而複雜的程序所詬病。從當前世界各國的發展經驗來看，永續社會發展經驗的創造，是在社會民眾的全方位動員與培力的經驗上被締造出來。從這個角度上來看，公共建設投資的意義與價值就不只是資源的投入與行政上的配合，多功能經貿園區的設立以及相關資源的投入，必須結合地方承載落實地方需求，避免資源投入與地方發展的不協調，也唯有透過全方位的動員過程，重新創造新的地方連結與行動內容，計畫的意義與價值才能獲得彰顯。多功能經貿園區自民國八十八年擬訂計畫開始至今已歷經五年的時間，政府投下了鉅額的資源與能量，但卻不見其成效。然而反觀同樣以土地使用分區管制為主要都市計畫工具的德國，柏林波茨坦廣場計畫的發展，卻有辦法在五年時間之內完成多項大型的建築企畫開發案，且成為歐洲當前仍炙手可熱的當紅炸子雞，吸引諸多企業總部爭相進駐的中心商業區。如何轉換國家建設投資落實地方的真實發展，特別是在於土地經理策略的變遷與其操作手法上的比較，便成為本研究嘗試發掘的重要取向。. 1. ExWoSt乃Experimenteller Wohnungs- und Staedtebau之縮寫，是德國聯邦交通、建設與住宅發展部委託營建與國土署所進行的新行動型的研究方案計畫。這組研究方案計畫設定了全新的研究方法與過程。異於傳統的靜態的資料處理與探討，完全以動態的實踐經驗為基礎，進行研究工作的開展。在方法論上，本計畫有幾個主要的訴求：1.）以應用導向的研究作為政治諮商的工具。2.）從實踐中學習。3.）個案研究取向的研究方法；其中強調都市建設實務是為學習工作坊；實驗性的意涵強調在任務設定方式的創新以及要求具有真實實踐能力的問題解決模式；示範的功能主要是透過可實現以及可模仿的案例計畫；各種不同行動者的合作與經驗交換乃透過學術與實踐；透過學術方式進行過程的評鑑；提供研究所需要的額外開支。4.）過程的創新的要求，強調成果與過程價值等價。5.）從過程的研究來導引最後的成果。6.）從實踐所得的經驗來支撐後續的實踐。7.）過程伴隨研究設定不同的工作階段。（曾梓峰，2000）. 4.

(10) 第二節. 研究內容與方法. 一、主要研究內容（一）回顧與分析都市發展變遷中土地使用規劃的演變（二）探討土地使用、永續發展與城市競爭之間的重要性關連（三）發掘台灣當前土地使用規劃策略與國家公共建設投資面臨的問題與課題（四）研究與回顧當前都市土地使用規劃與土地經理議題發展的趨勢與經驗---以德國柏林波茨坦廣場計畫與台灣高雄多功能經貿園區為例，回顧與探討土地使用規劃與經理的經驗與課題. 波茨坦廣場計畫圖 1：波茨坦廣場計畫位置圖. 圖 2：多功能經貿園區位置圖. 5.

(11) 二、研究方法（一）個案比較研究本研究以當前都市發展變動經驗的主題為基礎，針對德國柏林波茨坦廣場發展經驗及台灣高雄多功能經貿園區的發展進行各種議題與案例經驗的比較和分析，以藉此提出相關土地使用規劃最適化策略。（二）文獻回顧國外對於如何在建構永續的土地使用規劃上近年來已累積相關文獻，國內亦有少數專家逐步進行相關研究中，對於國內外文獻的蒐集與回顧，有助於瞭解國外目前發展趨勢以及實際操作之經驗、論述與課題分析，除此之外，亦可將當前世界性都市土地使用規劃發展經驗、都市規劃理論之歷史變遷等作一完整之回顧與分析。（三）實地調查透過實地調查的輔助，增加對德國柏林波茨坦廣場、台灣高雄多功能經貿園區兩個案例更深入的了解，使本研究能夠得到更宏觀的視野，並藉此跳脫以往文獻回顧時既定的框架與思維。. 6.

(12) 第三節. 研究限制與預期成果. 一、研究限制土地使用規劃最適化策略的建構仍屬於新的訴求與主張，研究的掲櫫，具有高度的實驗性質，研究內容與性質之掌握並不困難，困難主要出現在下列幾點：（一）許多實驗性的計畫仍在進行中，但其成果與成效，經常需要時間加以評估，其潛藏效果很難單從文獻資料中來加以評定。（二）此外，由於地理空間實際距離的差異，會使得第一手計畫資料的掌握和比對較為困難。（三）在案例蒐集與分析時，文化背景的差異，會形成認知的落差。. 二、預期成果（一）論文的結論，在於指出土地使用規劃策略未來發展的內容架構與目標，以及其變動的特色與趨勢，並非某種特定空間理論及環境理念的呈顯或模型演繹，而是社會發展階段特定任務具體困難與課題的積極因應。. 7.

(13) 第四節. 名詞定義. 本研究具有幾個關鍵名詞，說明如下：一、土地使用規劃最適化策略本研究所稱之土地使用規劃最適化策略，並不是一個理論或模型的建構，也不是放諸四海皆通用的準則擬定，所謂的土地使用規劃策略，指的是尚未落實到都市計畫範疇中土地使用計畫的操作與執行前，針對都市未來發展的目標與都市土地使用的預期構想等，所預先擬定的願景規劃。所謂的最適化，指的是回歸到地方真實性的社會發展為背景，在面對全球化衝擊與永續發展訴求、都市發展轉型的壓力下，政府政策及規劃策略所做出的調節因應。二、全球化都市競爭全球化是 1970 年代末期以來，有關政治、經濟、社會、文化與空間之跨國連結（transnational interconnectedness）發展的過程與影響（周志龍，2000）。就經濟發展上來說，之所以稱之為全球，乃是因為生產、消費與流通，以及它們的組成元素（資本、勞動、原料、管理、資訊、技術、市場），是在全球的尺度上組織起來，並且不是直接地進行，就是透過經濟作用者之間連結的網絡來達成。在這種新的歷史條件下，生產力的增進與競爭的持續，都是在全球互動的網絡中進行（夏鑄九，1998）。20 世紀全球化衝擊所帶來的深層意義，城市因為區位生存條件的競逐而必須面對區域競爭，其中城市功能、角色、治理機制、競爭模式與能力均必須大幅度的調整。三、工業化到工業化轉型導源於全球化衝擊下產業結構與邏輯的變動。原本直接影響城市發展的產業脈絡，有了新的轉變。傳統產業因為競爭成本的壓力，開始在全球性的地理空間上尋找能夠追求利潤的新區位，結果是傳統產業的外移。產業外移帶來一連串的都市衝擊，在「工業化轉型」的城市變遷過程，原工業都市的角色開始模糊，有污染性的工業移往郊區，傳統產業的出走，舊市區的沒落，失業率的升高，房地產的衰頹、城市商機與生活的衰退。種種的劇變下，城市的競爭力受阻，原有的潛力無法發揮。產業的重新引入與創造，是全球化衝擊下城市治理所必須面對的課題。. 8.

(14) 第二章. 問題、課題與理論回顧. 第一節. 土地使用規劃的問題與課題. 都市計畫與相關土地使用規劃的發展有其一定的理路與邏輯，往往與城市的社會條件，以及其生存與發展的需求與能力密切相扣。土地使用規劃在土地經理上的效率，也辯證地呈顯一個都市在其社會條件下，競爭力發展的程度與績效。一個都市計畫與相關土地使用規劃的特色與其制度脈絡，不僅決定了國家的發展方式、具體內容和空間結構，更對於環境品質所能達到的可能性有著無疑的決定權。20 世紀全球化衝擊所帶來的深層意義，城市因為區位生存條件的競逐而必須面對區域競爭，其中城市功能、角色、治理機制、競爭模式與能力均必須大幅度的調整。因此，本研究的問題與課題意識將扣著土地經理與城市競爭之間的關係，深入探討其因應全球化衝擊與永續發展議題下，都市發展因應競爭力需求而對土地經理所做的調整。. 第二節. 都市發展變遷中之土地使用規劃. 由都市發展的歷史脈絡中觀之，都市發展並非平順的，或依循某種特定的線性模式而進行，都市空間結構往往被政治社會中的權力關係、經濟結構下的衝突與妥協、以及社會抗爭下不斷變遷的各種條件，所共同建構起來。都市計畫與相關都市土地使用規劃作為一種斡旋的方法，不僅是空間實質環境的管理，也辯證的呈顯社會發展在階段歷程上的困境，同時也是這個環境下，社會關係中衝突與矛盾的調節。這種斡旋的模式，在都市發展的歷程中不斷的改變，改變的動力根植於都市發展上重大危機的發生，直至 21 世紀的今日，導因於全球化所帶來的衝擊影響，都市土地使用規劃的績效更成為城市發展競爭力的重要指標。因此，對於都市規劃理論的論述變遷、其背後的變遷動力及整個歷史脈絡的認識，成為不可或缺的論述基礎。. 一、十九世紀資本主義發展下的都市化-都市規劃的起源（一）城市的起源工業革命的產生無疑是影響十九世紀人類文明最重大的一件事，其包含的不只是生產技術和經濟的轉變，更是人類生活方式與整體社會形構之變遷。然而當瞭解工業革命所帶來人類文明社會轉型的衝擊之前，有必要先掌握早期城市發展的一些基本概念，作為辯證呈顯整個都市規劃起源的. 9.

(15) 歷史進程。由人類文明發展的歷史觀之，一般認為城市的誕生及其早期的發展有許多的起源，而其中之一就是市場；亦即生產者聚集交換商品的場所。一開始出現的是農業生產者，為了生活的必須而從事交易的行為，而後有手工藝業的產生，而這時的轉變是其所出售的不再是從土地上直接生產的食物，而是原料加工產品的出現，最後由於需要，市場出現了純粹從事交易行為的商人（沈玉麟，1989）。如此亦產生了第一個勞動分工的社會結構，出現了三種主要經濟產業結構分析中經常運用的雛形： 1、一級產業－直接從事食物和礦產資源的生產：是指農業部門，包括農業、林業、漁業、牧業等。 2、二及產業－泛指對原料加工處理而生產出的物資：是指工業部門，包括礦業、製造業、水電、煤氣和營造業等。 3、三級產業－是指服務業部門，包括金融、保險、不動產、運輸、倉儲、通訊、工商服務、公共行政、社會服務及個人服務、其他等。城市形成的另一個起源則是城堡和神廟，也就是政治和宗教權力的所在地，通常這兩者亦會結合伴隨在一起。而在這個時期，城市的形成與社會勞動分工有著密不可分的關係，階級制度的社會網絡關係允許了職業分工的出現，進而促進文明的發展。透過考古我們可以發現，許多城市文明在很早以前就已經開始運用正方形秩序原則，這樣的案例可以由希臘及羅馬的正方形街道、神廟、城鎮廣場及古代中國城市看到。（二）工業革命產生的影響然而工業革命的產生，給了城市發展一種全新向度的展現方式，其歷史時間點正值 18、19 世紀之交，資本主義社會科學技術發展的重要時期。其對人類所帶來的影響不僅只是技術和經濟改變，更重要的是都市化的產生；起因於生產技術、生產工具以及生產過程變遷的作用及影響，致使中古世紀城市的衰落，更造就了現代城市的興起。地理空間上人口的快速聚集以及都市的蔓延成長，起因於都市化工業化的影響，由於工業化所需要的大量勞動力，人口大量的向城市集中，所造成的不僅是產業結構中人口的轉換，更是整個空間結構模式的重新組構，而另一方面由於產業結構的變遷（家庭經濟到手工業經濟到工廠經濟），更意味著勞動力集中、工廠的產生以及工業環境的建立（曾梓峰，1993）。這個時期資本主義的發展，工廠的區位選擇盡可能的接近原料的產地；盡可能的降低運輸費用以及成品銷售到市場的距離。這樣的成長模式非比尋常，以當前的標準來看，就 10.

(16) 如同開發中國家般的快速成長，而城市的產生幾乎是憑空竄起的工業城市，例如英國蘭開郡的羅渠戴爾（Rochdale），杜罕的西哈布爾(West Hartlepool)（張麗堂，1996；沈玉麟，1989）。（三）烏托邦社會主義的規劃構想這個時期的規劃理論是烏托邦社會主義發展的階段，烏托邦的概念起源於 16 世紀前期，摩爾（Thomas Moore）首先提出烏托邦（Utopia）的規劃概念。其規劃概念烏托邦由 54 個城市所組成，城市的規模不大，城與城之間最遠一天之內可以到達，到了後期最著名的則是 19 世紀初的歐文（Robert Owen）與傅立葉(Charles Fourier)。歐文提出以「合作公社」（Community）的概念，解決私人控制生產與消費的社會性矛盾。他認為在以獲得全人類幸福的前提下，必須建立起全新的社會組織，結合農業、工業、手工業與工廠的制度，並且利用科學的進步與技術改良創造新的財富。依據歐文的概念，合作公社是財產共有的合作生產單位和消費單位，屆時個人家庭、私有財產及特權利益將隨著社會制度而消失，每個合作公社人數大約是 500～2,000 人（以 800～1,200 最好），佔地約 1,000～1,500 英畝，土地規劃為國有並平均分配給各個合作公社。歐文把城市視為一個完整的經濟範疇和生活環境進行研究，並在 1817 年根據他的社會理想，提出一個「和諧與合作之村」（a village of harmony and cooperation）的建設方案。建議居民人數為 300～2,000 人（以 800 ～1,200 人最好），每人耕地面積為 0.4 公頃或略多，公社的主要建築物集中在中心地區，設有公共食堂、幼稚園、小學、圖書館等，周圍是住宅環繞，鄰近有機器生產的工廠與手工藝工作坊，最外圍有農場、牧場與花園，全部的產品集中於公共倉庫，實施統一分配，財產為公有制。他極力呼籲政府採用他的構想，但都遭到拒絕。到了 1825 年歐文為了實現自己的理想，毅然決然用自己 4/5 的財產，帶了 900 個人到美國印第安那州購買了三萬英畝的土地，成立了「新和睦里」（New Harmony）示範性的合作公社，企圖透過實際的實驗引起社會的廣泛注意，但在資本主義社會的包圍下，不到四年的時間就宣告失敗了（張景森，1991；沈玉麟，1989）。約在相同的時間，法國的傅立葉(Charles Fourier)也發展著相同的社會思想。他在 1829 年發表了「工業與社會的新世界」一書，主張以. 11.

(17) 「法郎吉」2（Phalanx）為單位，由 1,500～2000 人（最理想人數是 1,620 人）組織成生產消費合作社，廢除家庭小生產，用社會大生產作為替代。他設想法郎吉的全體成員都居住在「法倫斯泰爾」（Phalanstere）的宮殿式公共大廈，大廈的中心部分作為公共場所，設有公共食堂、商場、圖書館等。傅立葉的構想在 1830～1850 年間吸引了 50 個想將他實現的實驗，地域範圍遍及法國、俄國、阿爾及利亞及美國。到了 1871 年戈定（Jean Baptiste Godin）力圖把傅立葉的構想變成現實，積極的在蓋斯（Guise）進行建設，儘管聲名一時大噪，但仍無法順應 19 世紀技術和社會發展的需要（張景森，1991；沈玉麟，1989）。烏托邦社會主義的理論與實踐，在當時並未產生實際的影響。理論主張城市作為一個社會經濟的實體，結合城市建設及社會改造，嘗試解決勞工的生活、居住及工作問題，雖在當時沒有獲得實現，但確實的打開了城市規劃的全新視野，且在城市規劃史上占有一定的地位。這些規劃理論後來甚至影響霍華德（Ebenezer Howard）、Arturo Sosia Y Mata 及 Tony Garnier 甚至柯比意（Le Corbusier）等規劃先驅，即使他們的社會思想不同於前者，但把都市計畫視為社會改造的一種實踐形式卻是不謀而合的。（四）花園城市的規劃構想直至 19 世紀末期，開始出現了以城市改革、解決居住問題為名的新市鎮運動。然而，在諸多先驅思想家中最具影響力的，無疑是霍華德（Ebenezer Howard）於 1902 年出版的「明日的花園城市」（Garden Cities of Tomorrow）。此書是都市計畫史上最重要的一本著作，直至今日對諸多都市問題仍深具意義，因此產生了「花園城市運動」（現代通稱新市鎮運動），且對英國近代的都市計畫理論與實際作法，有著深遠的影響（Peter Hall，1989；張麗堂，1996）。霍華德受到當時英國社會改革思潮的影響，對社會發展上面臨的諸多困境，包含土地所有制、都市稅收的問題、貧富差距的問題以及大量貧民湧入城市，造成城市過度膨脹和生活條件惡化等問題進行研究，然後提出他對建設一個花園城市的論證。首先，他以三個磁鐵的示意圖來說明城市與鄉村的優缺點，並藉此簡. 2. 張景森，1991，P15；法郎吉（Phalanx）一詞源自希臘文「團隊」一詞，傅立葉用其表示和諧制度中有組織的生產消費合作社。 12.

(18) 略的揭示出關於規劃目標的闡述，亦即城市和鄉村彼此之間都具有相互交織著的優勢與劣勢。城市的優勢在於居住者可以有較高的機率獲得工作機會，以及使用各種市政服務設施的機會，劣勢則是自然環境的惡化與居住環境品質的低落。反觀鄉村的發展經驗，鄉村擁有極好的自然環境，但是缺乏城市中的市政服務設施與就業機會。因此，他提出「鄉村式城市」（Town-Country Magnet）的概念，認為建設理想的城市，應該要具備城市與鄉村兩者的優勢，並且要讓城市生活與鄉村生活像磁鐵一樣相互吸引、共同結合。這種城市結合鄉村的土地使用模式稱為花園城市，是一種新的城市發展型態，結合高效能與高度活動的城市生活與兼具環境生態的鄉村景色，並認為能產生人類新的生活方式與文化。如何有效控制城市規模，避免其過度擴張，成為花園城市理想實現的首要任務。霍華德主張任何城市到達一定的規模時，便應該阻止其繼續擴張，而其過量的部分應由另一城市來接納。他主張城市的規模是由一個容納 58,000 人的中心城，及環繞在四周可各容納 32,000 人之六個花園城市構成，總人口為 25 萬。每一單元的花園城市佔地 6,000 英畝，其中 1,000 英畝為都市建設用地，5,000 英畝為農地及綠地；城市街道為同心圓及輻射狀，市中心為 5 英畝的花園大會堂、市公所、圖書館、戲院、音樂台、醫院等公共建築圍繞花園分別建立。在公共建築物的外圍為佔地 145 英畝之中央公園，有六條分別寬約 36 公尺的輻射狀大道從市中心的圓心放射出去，將城市區分為 6 個等分的面積，另設五條圈狀道路，各種型式的住宅座落於其中，工業區設於最邊緣之地帶，並有環狀鐵路繞行外圍，以方便貨物之運輸，鐵路外圍為農地，另設農業學校、工業學校、醫院等分佈其中。全市分為六個區（Ward），每區人口約為 5,000 人，每區自成一個單元，有自己的公共設施、學校（陳明竺，1992；沈玉麟，1989）。霍華德針對現代工業社會出現的城市問題，結合城市與鄉村的優勢，作為一個整體的規劃研究，率先提出全新的都市土地使用模型，具有一種比較完整的都市規劃理論，並且對後來現代都市規劃理論起了相當重要的啟蒙作用。綜觀霍華德的花園城市構想，可將其基本觀念歸納為以下數點（陳明竺，1992）： 1、都市的無止盡蔓延與擴張，將會對未來都市發展造成長期性的課題，可透過劃設長期性綠帶的規劃方式帶來限制。 2、一個理想的都市土地使用模式應兼具城市與鄉村的優勢，彌補之間的不足。 13.

(19) 3、一個理想的都市應兼具農業生產與工業發展，如此方可達到自給自足的程度。另外，霍華德對如何實現花園城市的構想，從土地問題、資金來源、城市的收支、經營管理以及以區（Ward）為單位之鄰里單元的概念等都做了具體的建議。並且在 1903 年時根據他提出的規劃理論，著手建立第一座花園城市－在距離倫敦 56 公里的蘭屈瓦滋（Letch Worth），之後另一個花園城市惠靈（Welwyn）亦於 1920 年建設完成。（五）工業城市與帶狀城市的規劃構想然而與霍華德－花園城市同時期的都市規劃理論，還有 Tony Garnier －工業城市及 Arturo Sosia Y Mata－帶狀城市。有別於霍華德－花園城市以城市改革、解決居住問題為名的出發點，起因於 19 世紀初蒸氣機、鐵路的發明，工業革命邁向了一個全新的里程。大型機器生產的出現，導致勞動場所逐漸擴大，工廠的重要性亦日趨增加，勞動與居住的場所分離，亦導致城市中的各種活動分佈日趨複雜，破壞了封建社會原本以家庭經濟為中心的城市結構，19 世紀末乃出現「工業城市」的規劃理論。Tony Garnier－工業城市從工業發展的需求角度出發，對工業城市的規劃結構進行了研究。他假設的工業城市人口為 35,000 人，整體規劃方案於 1901 年展出，並對工業發展所導致的功能性分區，都市空間結構等都作了詳盡的分析。他針對工業城市各種功能要素進行了功能性區分。城市的中央劃為市中心，設有集會場所、博物館、展覽會館、圖書館、戲院等。城市的住宅區是長條形的分佈，療養及醫療設施設於城市北邊上坡向陽面，工業區位於住宅區的東南方，各分區間有綠帶隔離，火車站設於工業區的鄰近，鐵路幹線通過一段地下鐵道深入城市內部。他並預測城市交通的未來發展，預先留設快速幹道和供飛機發動起飛的場地。住宅街廓長 150 公尺、寬 30 公尺，且多由高比率的公寓方塊所組成，主要以廣場和大眾公園作為開放空間，組成設有學校和多項服務設施的鄰里單元。 Tony Garnier 特別重視規劃的靈活性，為城市未來發展需要的功能性活動預留發展用地。他更運用 1900 年世界上最先進的鋼筋混凝土結構來完成市政和交通工程等公共建設的設計，如火車站、療養院、學校和住宅等，形式相當的整齊與新穎（張麗堂，1996；沈玉麟，1989）。 1882 年西班牙工程師 Arturo Sosia Y Mata 在馬德里發表其帶狀城市（Linear City）的構想，使城市沿著高速度、高運量的交通幹線向前發 14.

(20) 展。他認為傳統由核心向外擴展的同心圓規劃型態，已經無法承載起城市發展的新需要，同心圓的規劃型態容易致使城市發展越趨擁擠，在新的集約運輸形式的影響下，城市未來的發展將以帶狀形狀為主。其帶狀城市的核心理論強調，城市發展的模式應該以一條寬廣的道路作為主軸，發展的長度可以無限，但寬度應該被限制，道路主軸可配置一條或多條鐵路運輸線，並鋪設供應水、電等各種地下工程管線，最理想的方案是沿道路兩邊進行建設，城市的寬度約 500 公尺，但長度無限。Arturo Sosia Y Mata 於 1892 年在西班牙馬德里外圍建設了一條結合鐵路運輸系統的交通幹線，連結兩個城鎮，構成一個長約 58 公里的馬蹄形帶狀城市，至 1912 年居民總共有 2,000 人。帶狀城市的規劃理論對後來的城市分散主義有一定的影響。帶狀城市的優點在於符合經濟效益上透過建造交通便捷的運輸系統，牟取利潤的需求，此外它最便於通往鄰近的鄉村，另外也可以反映出城市未來進一步成長的需求，所用的方法是將道路的終端延長，使居民能更方便的到達鄉村，而不用像霍華德的花園城市那樣，要經由綠帶的限制。在後來區域計畫上，經常出現這種規劃形式，以作為霍華德的發展模式的另一種替代。缺點在於如果有私人想在都市成長的軸線或分支路線之間自行興建，要維持帶狀發展將非常困難。20 世紀 40 年代的 Hilberseimer 提出的帶狀工業城市理論，便是依據這個理論的發展。由許多建築師所擬定之著名的倫敦 MARS 計畫（1943）亦採用這種形式。戰後的哥本哈根（1948）、華盛頓（1961）、巴黎（1965）及斯德哥爾摩（1966）等城市的建設，亦採用此種形式並加以變化（張麗堂，1996；沈玉麟，1989）。這個時期的規劃理論論述無疑受到烏托邦社會主義的影響，在這樣的歷史脈絡下，都市化工業化的現象為人類文明使寫下了光輝燦爛的一頁，卻同時帶來了城市治理上的新課題，起因於大量的人口集中的影響，首當其衝的便是都市衛生、住宅、公共設施的問題。因此，在十九世紀中期開始，開始出現了一連串的住宅重整運動、都市衛生運動，以及都市計畫的起源。這段在德國都市規劃史上被稱為所謂的「適應型規劃」（參考表一），都市計畫開始被視為一種調節機制的發展，計畫的性質著重在排除都市中已發生的錯誤以及都市危險的防衛，使用分區的觀念便是在此脈絡下發展出來的，早期單純區分公共（街道）與私人使用的方式以不再有效，取而代之的是拆解與隔離使用分區（居住與工作的區分）藉以區分不相容的使用方式，以及工廠遷往郊區的觀念，公共公園與休閒區的設置，成了都市. 15.

(21) 計畫分區規劃的主要依據（曾梓峰，1997）。表 1、德國有關規畫理念關係變遷示意圖規劃範型. 適應型的規畫. 防衛型的規畫. 發展型的規畫. 展望型的規畫. 時間分際. 1860到1900. 1900到1960. 1960到1980. 1980起. 既無法預測也. 可以預測但無. 可以控制，因此. 有條件的可控. 無法控制. 法控制. 可有條件預測. 制，因此沙盤推. 社會與經濟發展角度的看法. 演取代預測規畫的任務. 對某個部門之. 發展力統合架. 精準的目標體. 一般社會目標. 市場修正、錯誤. 構的設置. 系，乃一種行動. 確保下各種機. 替選方案的選. 會的掌握. 狀況的排除. 擇管理上的角色. 手術式管理. 績效式管理. 規畫式管理. 以及規畫主要目標. 都市經理（針對日常政. 危險的防衛. 生存預防. 社會政策. 治課題挑戰）. 基本形式. 公共的及法律. 供給型的計. 整合在施政方. 重點的設置，非. 及. 上的建築指定. 畫、空間的整體. 案中的發展計. 正式的規畫，公. 線規畫. 規畫，土地及使. 畫，公共性及法. 私部門的伙伴. 用規範. 律性的實踐工. 關係. 使用工具. 具由規畫者所認為. 與各種不同任. 乃對規畫空間. 理性思維及考. 各種政治和經. 之. 務有關的技術. 整體視野的創. 量過程的結果. 濟機會合理的. 與藝術. 造性成果. 規畫者的. 都市美化及技. 生病都市的醫. 專業人士以及社會參與的政治顧. 自我認知. 術性改善的專. 生，整體富裕感. 問；逐漸與黨派結合以在政治決策. 家. 的宣教士. 過程上獲得更多的影響力. 發育不全的. 規畫的正確與. 決策功能. 決策功能. 協助問題認識. 協助規畫決策. 協助規畫決策. 健康、有機的秩. 都市地、動態的. 人性、溫柔、生. 序. 掌握未來. 態、永續生存. 規畫的本質. 與政治的關係. 移轉與利用. 否由政治證實與學術的關係. 個別接觸（例如衛生）. 當時的關鍵概念. 進步. 資料來源：Albers, G. 1993, S.102；曾梓峰，1997. 16.

(22) 二、20 世紀初都市計畫的興起－現代建築運動與雅典憲章 19 世紀的最後十年，到 20 世紀 30 年代才出現了廣泛研究都市規劃的明顯徵兆。這個時期的都市發展，延續著原有的基礎，進行著更快速的的發展與擴張，即便有諸多的改革性方案積極扮演著轉化的角色，都市的混亂與社會的衝突仍在各種不同的場域上演。另一方面，資本主義的發展則有了根本性的變動；以泰勒主義為基礎的新生產方式，在生產部門逐漸開展起來。這種型態的改變帶來了諸多的衝擊，其大幅度的提昇了生產力，且需要高度集中的資本，同時也壟斷了整個生產的機制。生產線的工作方式，由於無需專業技能，勞動階層因此大幅的擴大，也因此造成工人大量的集中。都市發展在這個脈絡下，開展出一種相對有組織的集中與擴散。在經濟發展的需求上，對資源的使用、區位選擇的競爭也相對的提高（曾梓峰，1993）。（一）明日城市的規劃構想 20 世紀初新技術的問世，對都市發展與規劃起了一定的變革影響，特別是電及交通工具的進步。由於電的發現，使得城市可以在任何地方建造，汽車、飛機及鐵路的普及更是影響了空間結構的變遷。現代建築運動及其所鼓吹的現代化意識，逐漸在這個時期透過不同的取向嶄露頭角，並且成為一種具有支配性的思想。以德國格羅比斯（Walter Gropius）、密斯凡德羅（Mies Van der Rohe）、萊特（Frank Lloyd Wright）及柯比意（Le Corbusier）等為代表，都是現代建築運動的始祖。他們有比較完整的論述觀點，帶來了許多創造實例，且以包浩斯（Bauhaus）學院為教育實踐，到了 20 年代後期，成為歐洲現代建築的主流思潮，且對整個世界性的都市發展都產生了影響。而其中最具代表性的是柯比意（Le Corbusier）的明日城市（The City of Tomorrow）與輻射城市（The Radiant City），他的城市規劃理論大概可以歸納為以下幾點（張麗堂，1996；沈玉麟，1989）： 1、他認為傳統的城市，由於人口的快速增加導致城市規模的擴張與市中心擁擠程度的加劇，已出現功能性的退化。隨著城市的進一步發展，核心地區的交通負荷越來越大，尤其是中心商業區（交通易達性最高，同時也是各行業都想要設立據點的地方），需要透過新技術的仲介以完善其功能。 2、關於擁擠的問題可以用增加密度來解決。透過大量的高層建築的形式 17.

(23) 設置，能取得很高的密度，但同時在這些高層建築的周圍亦可取得相對高比例的空地，他認為高層建築是解決人口集中、避免都市土地過於擴張及提高市中心土地使用效率的解決方法。如同過去高聳的教堂象徵對上帝及教會權力的信仰一般；摩天大樓朝氣蓬勃、堅固雄偉的反映著時代精神，他認為以鋼、混凝土和玻璃構成的摩天大樓，是宣告對工業社會的信仰。 3、主張調整市中心的密度分配。降低市中心的建築密度，以減弱中心商業區的壓力，使人口合理的分佈於整個城市。這個建議與市中心的密度有關，傳統上，市中心的居住人口密度遠高於邊緣地區，但自從 1860 年大眾運輸發展起來以後，郊區化的現象普遍在歐洲的城市中出現，邊緣地區的居住人口、就業人口比市中心更為密集；柯比意認為要消除這種現象，可以透過全市各地區的密度均相等這個方式來取代，這樣不但可以解決中心商業區的壓力，最後更可使中心商業區不復存在，而人口分佈將更為平均。 4、最後，柯比意認為這種全新都市型態可以採用一種新而高效率的都市運輸系統，包括鐵路及完全分隔的高架公路（高於地面但低於一般住宅的水平）。（二）雅典憲章到了 20 年代末期，新建築運動更是走向高峰。在 1933 年的雅典會議上，與會的研究學者針對當時現代城市規劃與發展課題，分析了 33 個城市的調查研究報告，指出現代城市應滿足居住、工作、休閒、交通等四大功能，並且透過科學技術的輔助，制訂起城市發展的總體規劃準則，會議更提出了一個城市規劃的大綱，即著名的「雅典憲章」。大綱指出，城市發展的種種矛盾其來有自，是由工業革命後帶來生產方式的變遷及土地私有制所引起。城市發展應該建立以居住、工作、休閒為主的分區，並且透過交通網絡的建立，連繫三著之間的平衡。大綱列舉出居住、工作、休閒、交通四大活動存在的問題後，指出居住為城市最主要的要素，應該以人的需求為出發點，住宅區應該設置在城市中最良好的地區，並規劃為安全、舒適、方便且寧靜的住宅鄰里單元。工業區的劃設則應該著重在與住宅區之間距離的考量，盡量減少上下班人潮的顛峰。關於休閒，則是透過增加城市綠地的面積，維護良好的都市景觀。大綱最後提出，城市發展的過程中應該保存歷史建築與古蹟，並且強調城市規劃是一個三度空間的科學， 18.

(24) 而實現的方法則是透過國家法律形式給予保證（沈玉麟，1989）。這個時期的規劃理論依循早期土地使用分區概念的發展，引進更多功能性的概念，都市土地使用模式被功能性的區分為工作、居住、交通以及休閒，並透過汽車、高速公路及鐵路運輸系統結合各種不同的功能分區，功能性分區的觀念不僅將都市計畫帶上一個更高的層次，更影響了後來都市土地使用的模式以及都市發展的規模與型態。都市計畫的調節功能亦被帶上一個全新的層次，先前只停留在理想與實驗概念的方案，現在則成為政府介入的施政方針，取而代之的是直接由實質規劃或建設接手（曾梓峰，1993）。三、20 世紀二次大戰後的都市規劃－區域計畫的興起與郊區化的過程二次世界大戰後，世界各國工業化與商業經濟迅速發展，都市化速度也相對應的日益加快。人口大量的往市中心湧進的情形相當嚴重，已經到達失控的情形，導致城市已經瀕臨爆炸的危險。這時候一系列緊迫的城市問題，包含都市中住宅短缺、交通擁擠、環境惡化、失業人口增長等，而政府政策亦積極介入，希望透過法律形式給予有效的控管：例如英國在 1946 年頒佈的「新市鎮法」、1952 年的「市鎮開發法」，便是企圖控制人口向倫敦聚集；而日本為了克服東京、大阪、名古屋等大都市圈人口的過度聚集，分別通過「國家首都發展法」、「近畿區域發展法」，更於 1957 年制訂「首都區域發展規則」，特別規劃一個郊區帶（綠帶），企圖控制城市的過度膨脹，但是都未能達到效果（沈玉麟，1989）。到 1950 年為止，擁有百萬人口以上的都市已經達到 51 個，而其中特別需要注意的是，隨著三級產業（服務部門）比重的逐年增加，更是加快了都市化的進程。雖然二級產業的遷出（工業部門，特別是製造業），但新興發展的三級產業（服務部門）卻仍是在市中心及中心城市聚集。人口不斷的向城市中湧進，導致城市規模不斷的擴大，特別是在第三世界的國家，城市中的人口佔總人口數相當大的比例。這些由鄉村或外地湧向城市的移民大多在市郊定居，而這些人大多數要到市區工作，如此一來更加遽了市中心交通擁擠、環境惡化的現象。這種都市外圍化（Periurbanization）的情形，造成市區規模層層擴大，伴隨而來的便是都市實質環境的惡化；同時，亦對經濟基礎薄弱的地區造成相當大的壓力。（一）郊區化的過程而另一個值得注意的是，自從二次世界大戰後到 50 年代的這段時間， 19.

(25) 歐美出現了大規模的市郊化過程。起因於交通、通訊現代化的進步，這時的人口與經濟活動的分佈開始突破了城市之間的界限，向周圍的郊區發展，出現了以中心城市為核心，連同其他毗鄰的腹地，形成大範圍的城市區域（Metropolitan Region），亦即人口集中在各個城市的「點的形式」發展到城市的群體，即都市集聚區（Urban Agglomeration）的形成，這是都市化發展新階段的表現。在都市化與郊區化的相互作用下，許多歐美國家的城市產生了空間結構上的變化，改變了土地使用的模式。自 50 年代以來，歷史上早期發展的城市面臨了衰敗的課題，市中心的人口在逐步的減少，人口、工業、商業發展等向郊區和周圍地區擴散，造成郊區都市化的現象，然而市中心卻處在衰退之中。50 年代的都市更新便是在此一歷史脈絡下開始，面對都市內產業結構的變遷，都市空間的再結構與擴張，透過國家政策的中介，以技術理性和經濟主義為基礎的規劃概念來進行。同時以大片剷除後新建的方式來改善惡劣的都市環境。（曾梓峰，1993 沈玉麟，1989）（二）區域計畫的興起區域計畫的興起，便是在此一脈絡下以經濟理性為導向，針對空間向度的一種調節嘗試。自從 20 年代以來，許多國家便意識到都市化的發展與其伴隨而來的都市問題，一些的先驅思想家提出，為了滿足都市發展的需求與改變傳統都市發展封閉式佈局的空間結構形式，必須將都市與其相互影響作用的區域統合起來一併規劃。例如英國在 1927 年成立的大倫敦區域規劃委員會，美國於 1929 年開始了紐約區域與周圍地區的規劃（Regional Planning of New York and its Environs），且都對都市發展起了調節的作用，而其中以 30 年代德國區域計畫具有最顯著的成就。（三）中地理論的規劃構想德國地理學家克里斯多勒（Walter Christaller）在 1933 年提出的中地理論（Centre Place Theory），理論的中心內容強調的是一定區域內都市的功能、大小與空間結構分佈的學說，即都市的等級規模或都市的區位理論。其理論要點是從行政管理、市場經濟、交通運輸等三個面向，對都市的分佈、等級與規模進行研究，進而提出理想的六邊形都市空間結構模型。克里斯多勒認為，都市的理想分佈型態是平均的分佈在整個國家領土範圍中，也就是位於六邊形的角上，而位於六邊形中心的都市，必須負責起管控六個從屬都市的任務。其理論在二次大戰前並未受到重視，二次大戰後，中地理論先後在美國、荷蘭及瑞典等國家得到承認。50-60 年代 20.

(26) 間，荷蘭在須德海周圍地區大面積的填海造地，在幾千平方公里的範圍，按照克里斯多勒的模型規劃了海埔新生地。1960 年中地理論被國際學者所推崇，譽為「克里斯多勒模型」。都市計畫的任務及其所涉及的領域，在此時也有了根本性的變動。為了解決大量失業人口及城鄉移民所帶來都市實質環境惡化的問題，都市發展中的實質規劃與建設，被納入通盤的經濟發展計畫中，作為一種調節的機制，來支持特定的經濟積累。由二次大戰後到 70 年代，歐美的都市計畫便是在此一脈絡下進行，都市實質環境的惡化，一方面反映出傳統功能性都市計畫的缺失，另一方面則反映出由於工業部門外移，服務部門進駐後在空間上出現的失調與不一致（曾梓峰，1993）。四、21 世紀都市規劃面臨的新挑戰－全球化城市競爭與永續發展的興起全球化是 1970 年代末期以來，有關政治、經濟、社會、文化與空間之跨國連結（transnational interconnectedness）發展的過程與影響（周志龍，2000）。就經濟發展上來說，之所以稱之為全球，乃是因為生產、消費與流通，以及它們的組成元素（資本、勞動、原料、管理、資訊、技術、市場），是在全球的尺度上組織起來，並且不是直接地進行，就是透過經濟作用者之間連結的網絡來達成。在這種新的歷史條件下，生產力的增進與競爭的持續，都是在全球互動的網絡中進行（夏鑄九，1998）。這種全球經濟再結構的影響，由於產業部門與生產過程在地理空間上的重組，生產與資本創利的國際化，及其附帶而來的競爭模式（包含國際分工位置的競爭、關鍵性產業的競爭、金融指揮中心的競爭等），皆開啟了 21 世紀都市發展競爭的新視野。全球化經濟發展的新趨勢，給區域發展和都市發展帶來了至今仍無法測度的影響，全球性的區域整合正如火如荼的進行著，一些新興的高科技都會區，更以極快的速度起落；一種由於據有國際生產及資本創利的指揮中心之地位，而發展成的「全球都市」（global cities），快速興起。新的區域不均衡的問題發生在新舊產業的崛起與衰頹之間，傳統工業城市與工業區的日漸衰頹，新興高科技都會以及金融都會區則吸引了資金和資源，也造就了人口流動的新模式。由於這些變動所帶來的空間結構的重組，以及其所伴隨的社會形構的再結構，一種新的都市層級關係也在重新被組構著（曾梓峰，1993）。然而，另一個主導 21 世紀都市發展的關鍵因素，則是永續發展（包含自然與社會資源、環境生態、經濟發展、社會關係）的落實。從 1992 年世界環境高峰會宣示永續發展 21 世紀議程以來，都市發展如何追求永 21.

(27) 續發展，並創造新的都市經驗，成為世界各國都市發展最重要的議程。這種議程主導了最近這 15 年世界各國都市發展相關論述的主題。由於永續發展對人類是一個因應危機的挑戰，也是一種全新的經驗，因此聯合國也透過一種所謂 Local Agenda 21 的模式，鼓勵與要求各個會員國，以一種開放性的詮釋模式，提供必要的資源，鼓勵社會中的各種力量，以自己的經驗和條件，來學習以宜詮釋永續發展的價值與目標。這種行動在過去十幾年導致了大量都市創新與實踐經驗的發展，各種不同層次，但均已永續發展為訴求的都市改造經驗，成為世界都市論壇上最重要的議題。而這些課題，同時也給都市規劃帶來了全新的挑戰。. 22.

(28) 第三節土地使用與城市競爭每個城市都在不斷的變遷，更確切的說；每個城市都在不斷的因應世界的潮流及社會發展的變動，如何確保都市發展的競爭力成為都市生存的首要任務。20 世紀全球化衝擊所帶來的深層意義，城市因為區位生存條件的競逐而必須面對區域競爭，其中城市功能、角色、治理機制、競爭模式與能力均必須大幅度的調整。新產業趨勢基本上不再是依賴原料與低廉勞動力。技術密集、資本密集與知識密集所形成的是一種以高科技為基礎的服務性產業，服務產業對都市環境的品質通常有高度的要求。從這個角度來看，都市發展策略的重新佈局，都市結構的發展轉型，便不僅止於經濟產業發展，而是必須重新改造都市生活環境的品質，來支撐整體之發展。當都市發展必須面對區域性的城市競爭，發展適合產業進駐的都市環境時，土地使用的議題便變得必須要有更寬廣的視野與訴求。當前 21 世紀，這一切將會比以往更真實。城市發展彼此間的競爭建立在與日漸增的可流動性專門技術勞工及全球跨國公司。這是生活的現實，為了維持經濟的發展，城市必須變的更適宜人居。服務性經濟的成長，像是觀光便是依靠城市的適宜居住性。大多數國家的觀光依靠著外國的遊客，藉由著從世界各國的外國遊客中賺取絕大部分的盈餘。在亞洲，環境議題、交通擁擠和過度擁擠，已經對觀光構成相當大的危機；其他的城市也大致上相同。因此，為了維持和提高觀光客市場的佔有率、企業公司、專業的個人技術，城市必須更適宜人居住。（Peter Hall；Ulrich Pfeiffer，2000，）針對這個原因，大多數已發展國家以及大多數的開發中國家，都已經開始嘗試著計畫都市的未來發展，並且透過土地使用分區管制作為基礎的發展模式，建立起土地使用計畫體制。土地使用計畫因此有了全新的目標，在已發展城市中扮演著相當重要的角色，且有其相當明確的目標及方針：包含增加都市經濟系統中工作的效率，提供具有優良品質的住宅環境，維持都市社會的發展品質，滿足人類的基本需求，保護自然環境與地景，以及一個最重要的目標，保護整體的環境的永續發展。長期以來，土地使用計畫必須隨著世界的趨勢潮流做不一樣的課題因應，如同都市發展史上眾多著名的規劃典範亦是針對當時的情況做出因應。然而重要的是，我們必須注意到都市發展歷程中的過程細節，並從中學到教訓。土地使用計畫在現行的 21 世紀中，仍需要配合世界的發展趨勢。. 23.

(29) 在許多已開發地區的經驗中顯示，土地使用的模式決定了都市整體環境的生活品質，而關鍵在於創造出良善的都市環境品質的方法，促使人們被吸引且於其中享受生活。（Jacobs and Appleyard，1987）建議，一個適合人居的都市環境至少有五種基本的特徵是必須被呈顯出來的：第一、有著足夠日照且適宜居住的街道和鄰里單元，清新的空氣，樹和當地特有的植物構成的公園和開放空間。使人感到親近的尺度和建築，沒有使人不愉快的噪音，而有著清潔與自然的舒適。他們強調這些品質必須是適度且合理的，不是過度極端的：日照標準必須不能致使可建築用地距離太過於分隔，或者交通的安全並不是過於寬廣的街道尺度或寬廣的彎道。第二、為了避免都市漫無目的的擴張，適當的密度控管是重要的。以市中心為例，必須滿足的最小密度量，大約每英畝 15 住宅單位（每公頃 37 單位），每英畝 30-60 人（每公頃 74-148 人）。第三、另一個必須考量的重要因素，是各種活動的整合。包含居住、工作、消費、公共和娛樂活動的各種行為，應該盡量使其合理地互相的鄰近，當然也不是到處都必須在一起。第四、建築（和人們寄託於環境中的其他物體）應該被一種獨特的方式被詮釋，甚至是被人們刻意圍住的公共開放空間，更確切的說是代理空間，這些空間也必須是主要的人行空間而且必須在公眾的管制下。第五、最後；一個良善的土地使用模式，必須包含許多不同的且複雜排列的建築和空間。透過這些主要的特徵，本研究主張對設計一個完美的都市環境必須提供一個完美的指導，並且透過土地使用計畫及其相關配套措施達到協調，重點是都市的土地使用模式不但是適宜人居住的，而且必須符合永續發展的訴求。因此，在永續發展的大前提下（包含自然與社會資源、環境生態、經濟發展、社會關係），創造適宜人居的都市生活環境，是當前 21 世紀都市發展重要的目標，計畫本身亦有了完全不同的任務，我們可以列出六個根本的目標：第一、計畫應該促使都市資源的生產力創造，並且對人民產生工作需求，包含全球化和技術變動中，提供人們的工作機會。第二、計畫必須達到高標準的都市生活環境品質，並且滿足人們居住的需求。 24.

(30) 第三、計畫必須追求足夠的環境永續程度，包含維持水質與空氣的品質，綠覆率的要求、排水下水道的建設和噪音的管控，不論是居住環境或工作環境亦或都市的一般環境。第四、計畫應該追求土地有條理、有效率的使用，以便降低人民不必要的活動，降低非再生能源的需求。第五、計畫應該保護自然環境，不論是市區或郊區，提供適當的綠色空間藉由保護農業的土地使用，並為都市未來發展預留適當的空間。第六、計畫應該同樣地追求歷史文化資產的保存與再利用，維持城市的發展量和變動，並且避免其落於過易的交換。因此，一個良善的土地使用計畫是重要的。長久以來，尋求土地使用的合理規劃一直都是都市計畫的核心關切的課題與任務，一個完善的土地使用計畫必須預計到未來土地使用的變遷方向，並且為其做管理的準備。然而，社會的變遷趨勢與其潛藏的高度動盪性，卻是往往無法被涵蓋與預計的，而這也是一般理性規劃與模型演繹所無法涵蓋到的社會真實面。但是這並不代表著計畫本身的目標與方針出現了問題，而是當構思設計土地使用分區計畫時，缺乏空間性的分析，導致土地的分區管理上，和市場趨勢及主要計畫的目標方針有了衝突與矛盾。計畫將無法致使都市空間性的緩和與協調，儘管計畫有其本身的目標及方針。假設在其不被干擾的情況下，空間性系統組織的影響將比市場支配引起的影響還小。（Bertaud， 1997，P.27）土地使用計畫並無法靠著其獨自運作而控管整個都市發展。土地使用、公共計畫有三個主要的工具及手法：金融秩序（稅收、津貼、報酬金）建設的供應、土地使用分區的管制。（Peter Hall.,Ulrich Pfeiffer， 2000，P291）（一）金融秩序（稅收、津貼、報酬金）房地產稅和稅收的制度在發展模式上有廣泛的影響，假設它們是建立在利益原則的基礎上：投資者應該為公眾的公共設施付費，或是直接地擔負使用街道系統或其他公眾的網絡設施的責任。房地產稅對公共設施的供應，其中包含安全的保障，應該被視為一種有效的且長期的補償。跨越給予住宅供給和商業投資之間的補助金，有時候被視為重要的元素，但是就促進都市發展的革新策略上來說，應該被避免。它達成經濟效用在於許多體制徵收營業稅及土地稅。世界上大多數部分的 25.

(31) 地方政府主要依靠稅收積累市政的公共事業設施，刺激、鼓勵土地使用的發展，產生國家稅收的盈餘。（製造工業、大型零售店、政府機關、零售場所、高價值的住宅）和防止土地使用引起赤字、不足額（低價值住宅，特別是窮人的高稠密住宅）。地方政府為了從商業資產上得到額外的稅金，贊同低價稅率在住宅資產，強烈支持商業發展。大部分地方政府增加社會福利至最大的限度，對地方人口、居民協調至和諧的範疇，相關不同的發展範型是被寫在計畫法中。晚近諸多的研究中指出，城市需要房地產稅來為重要的任務籌措資金，設計良善的房地產稅可以改善市場的功能運作。用土地的市場價值當作稅收的基礎，可以增加土地的供給，特別是對於定量的計畫土地在建築用途上，迅速地增加土地價值，並且提供一個誘因對於空地的投資再利用。房地產稅可以妨礙投機的土地炒作，從影響土地所有權人使用者付費。當市場價值代表最理想的使用時，開發者在特別的地方稅的支付，可以有價值而且有影響效果的促進負擔重的、未充分利用的土地，轉成為最理想的使用。土地增值稅已經造成了相當於一種租賃的系統，承租人必須為使用土地而付費。稅金的支付建立在土地的市場價值基礎上，或是在每年一次使用的市場價值，增加土地市場行情的競爭並且讓土地行情更有彈性、可變通。土地增值稅的雙重功能在於同樣是國家稅收的來源，以及一個仲介引起發展所需的土地供應，使其有用地成為都市有益的稅收。它將同時地增加土地的供給並且節約、有益地利用。計畫創造公共利益。公共利益應該被用來當作公共建設的財源及資金的來源。因為以市場競爭的利益為背景，計畫利潤對土地持有者來說，完全是意外收穫的利益。但是負擔重的計畫利潤是困難的，城市與開發者往往為了特殊的補償支持達成協議，藉以開發者提供公眾的利益；有些國家有其正式的制度體制，開發的徵稅嘗試要向明確的利潤課稅。這是計畫的必然結果。比較容易的方式是普遍的徵收所得稅。但是由一個基本的觀點出發，它們不是非常引人注意的。因為國家的稅收“消失＂在一般的國家預算。特殊的地方發展，徵稅使用簡明的計算方法（X＄每平方公尺或每住宅單位）有優點在於它們可以簡易的執行管理，國家稅收對城市空間擴展資金的一個直接的來源。. 26.

(32) （二）公共建設的提供公共建設在都市發展上來說是基本的必備，地方政府有責任必須提供公共建設，然而同時需要管理維護的資金，維持公共建設足夠的品質和數量。諸多以發展國家經驗中表示，地方政府沒有必要成為特定公共建設的主要生產者或組織者、幹部，而是應該與私人投資者透過契約簽訂的模式提供一個可變動靈活手段，供應公共建設，沒有公部門詳細規定的事物，有各種不同可能的協議、特別的計畫允許，可能伴隨一個發展協定而發生，藉以，一個私人開發者供應公共建設投資為一個大型且複雜的計畫。私人投資在公眾的公共建設或建築可能與租賃協議相結合。（三）土地使用分區的管制土地使用分區管制創造一個可預期和合理；但也被限制的一種體制，作為都市發展和土地使用的決定。首先針對保護的原則，確保工業、商業發展下，住宅使用的保障。但是其太過於針對單一次元的使用而無法兼顧不同使用的目的、用途，卻是現在必須被克服的。它靠著太多排斥的規則運作，脫離其他切確的使用。實際上，包含現在和未來，我們需要更多具有彈性、可變通的計畫完成並且實現渴望的目標，藉由新興的未開發地區特殊的績效已經被界定，開發者可以透過他們自己的定義去得到他們渴望的結果。晚近的研究指出，有三個主要的方法配合土地使用分區的管制而達到協調修補的功能。 1、績效標準管制（Performance Zoning）由傳統都市發展的政策上我們不難窺伺，社會、經濟或其他的影響遠比住宅的高度或密度重要。它們包含交通衝擊影響、污染的程度、噪音、氣味、震動、地表水流量和開放空間的設置。研究發現指出「績效標準管制」可能被表示依據為最小開放空間比，不滲透的地表面積比，最大的熱能發散，洪水的處理能力，和其他類似的度量方法3。藉由不嚴格的約束土地使用分類，有機會發展混合使用方案和其它創新的設計。 2、計畫單元整體開發（Planned Unit Development，PUD）. 3. Duerksen etal.,1995 傳統標準管制是直接說明何種活動或使用允許或不允許，例如：洪水平原禁止開發。績效標準管制的重點，從直接的說明移轉到想要的結果的說明，但未規定達成結果的方法。例如可以允許洪水平原的開發，只要開發設計和區位，能將洪水災害危險減低到百分之幾，且不要影響洪水的排泄。績效標準的原則利用試驗為基礎，以決定在特定區位的特定使用是否能符合可接受的標準。 27.