營造 21 世紀土地經理的新制度性脈絡

一、都市計畫制度脈絡之轉型－功能性的管理到品質的協商

高雄市早期的地方發展憑藉著重化工業扣連國際生產脈絡，地方提供 的是相對的廉價勞動力、相對廉價的土地成本和社會成本。追求經濟發展 的虛榮下，兌換的是相對的環境污染與髒、亂、醜的都市風貌。台灣在這 個工業化時期的都市規劃制度強調功能性的發展變遷管理，都市土地使用 模式也因此被結構在因應經濟發展與產業規模上的需求，著重在工業區數 量與規模上的擴充，對於人口數的計較更是取決於居住人口的現況與未來 人口的預測，而忽略就業人口的計算，所導致的結果是公共設施的不足、

交通擁擠不堪、生活品質的低落。這種發展模式連帶的刺激就業人口的增 加，造成城市變向的繁榮發展，大量的房地產建設因此出現，造成供過於 求的現象。都市計畫土地開發要求預先提供回饋的制度，緣起於落實使用 者付費的良意，但卻因計畫對於未來成果預測能力的不足，導致投資人望 之怯步與社會公平的偏頗。

而這一切在 21 世紀的今日，更顯的真實；21 世紀是全球化與工業化 轉型的時代，由諸多閒置工業用地不難看出，高雄市未來產業發展的內容 因此不會再是傳統的重化工業，原先大量就業人口的流失，更導致房地產 價格的衰頹與大量空屋的出現。都市計畫針對人口預測所做的事先防範與 假設，起因於工業化與經濟發展掛帥的大環境下，誇大都市人口的擴充，

並藉以大規模從事土地開發，實現土地投機積累財富的規劃習慣，亦導致 都市過度開發而無法承載。

高雄市未來的產業將是以技術密集、資本密集與知識密集所形成以高 科技與國際貿易或以物流為基礎的服務性產業，生活品質因此成為都市發 展重要性的指標。早先功能性的土地使用分區發展已被證明是無法承載 21 世紀都市發展需求的計畫工具，取而代之的將是以品質協商為基準的土地 使用分區。以品質作為發展策略的基本訴求，共同承載的願景目標設立、

重點發展管制、彈性發展策略，開放性的公私利益權衡、公共設施及都市 發展用地等籌碼建構強而有力之公共領域架構；透過新標準設定的（生活 方式、品質要求等）設定，兼顧都市發展與環境承載力，創造活力城市。

都市土地永續使用的模式，包含資源分佈與大眾運輸系統的高品質服務模 式、人性化的公共設施介面、都市景觀風貌與生活經驗的創造、綠色自然 和諧的開放空間、多元包容的人文生活活動等，都是經由品質協商後都市

轉型改造的主要內容。

二、權力分享責任共擔的公私伙伴組織

完善的都市經理與土地管理的理念落實，應該結合公、私部門來共同 操作，創造出全新的公私伙伴關係，基於資源整合與效益共享原則，在合 理的條件下，以不違背都市發展願景目標為前提，總量承載之控制（容積 率、建蔽率）採取開放式的公私利益權衡，更可以透過合約的簽訂、品質 的協議，達到社會成本與社會效益的利益精算。而如此的公私伙伴應包含：

（一）市政府

1、市政府應該站在都市土地管理與經營的角度，針對都市土地開發管制 與生活品質維護等，扮演起監督把關的角色，同時亦擔當創造都市魅 力與都市財務控管的重要推手。

2、讓基地上具有管轄權或經營開發權的公部門單位都建立起整體性基地 新經理概念的共識，基地整體的開發才能在共同的目標下，透過各種 土地管理、都市建設、品質協商等機制達成目的。

（二）投資者、土地所有人

1、投資者或土地所有權人對於土地開發投資的考量不應僅侷限於投資回 收的經濟效益層面，引導投資人認為投資在這片土地上不僅只有經濟 上的效益，透過對都市建設的投資，共同為下個世紀的都市競爭力打 底，整體都市發展將有助於提升企業形象與行銷魅力。

2、積極運作都市發展願景的開放性詮釋，透過都市公共論壇的舉辦，讓 投資者、土地所有人都關注都市環境、生態維護、永續發展等角度，

這將是投資者或土地所有人投資所獲得嶄新的價值，對於所有土地新 的價值認定，藉由這樣的價值觀點轉換，扭轉的企業形象將是另一番 投資的獲益。

（三）專業規劃團隊

1、高雄市都市發展歷程的脫落，其專業能力與視野的不足，也扮演的關 鍵性的角色。長期以來，在高雄市特殊的發展經驗下，都市專業成為 土地與房地產不當炒作的幫兇。高雄市的都市發展長期以來被批評為 沒有自己的都市發展論述。

2、都市與建築專業也不曾在都市發展的型態、意義與價值上，提出過自

己的主張，更不曾提出過在都市專業論述上的新觀念或新技術。都市 景觀的淪喪，都市專業以致於都市行政專業的脫落，實則扮演了重大 的影響。如何在都市發展與計畫實務中凸顯與落實都市景觀的塑造，

挑戰了當前都市與建築以致於都市行政專業的轉型與升級。

3、人才的培訓與技術的升級，積極促成價值、視野與能力的改造，是都 市改造能夠轉形成功，面對全球競爭的無二法門。

（四）社會民眾

從日治時期開始高雄港區即劃設為都市計畫工業區用地，長期工業化 經營的結果，在工業逐漸外移與沒落之後，88 年新設多功能經貿園區對於 高雄市大部分民眾來說，基地究竟屬於何種功能或特性並沒有太大印象，

民眾僅留下穿越性交通或過渡性功能等印象；如何讓都市治理或經營政策 與民眾貼近，讓民眾對於開發基地之發展與遠景有清晰的想像與期待，俾 使都市的經理也是生活的經營，由都市中的基本成員－民眾來共同經營、

體現，使都市整體發展的理念從上到下逐一發揮、展現。

三、開放而透明的經營過程

地區的規劃應該是透過上述成員共同組成都市經營團隊，透過良好的 討論與協商機制的過程，共同討論一塊土地或基地未來的發展各種問題因 子，分析如何將基地內的資源發揮最適化的利用，並同時兼顧都市整體發 展目標、地區開發經濟效益等，將會是新世紀都市經營必備的條件與操作 方式。