緣起與目的

第一節 緣起與目的

一、緣起與目的

當前 21 世紀的社會發展，都市的競爭力是都市發展程度的重大指標。

都市計畫與相關都市土地使用規劃的論述與實踐，成為指導當代都市發展 的重要依據，呈顯著一個國家對自身都市治理的方式，以及在面對各種衝 突性課題時斡旋和經理的能力。都市計畫與相關都市土地使用規劃的發展 有其一定的理路與邏輯，往往與城市的社會條件，以及其生存與發展的需 求與能力密切相扣。土地使用規劃在土地經理上的效率，也辯證地呈顯一 個都市在其社會條件下，競爭力發展的程度與績效。一個都市計畫與相關 都市土地使用規劃的特色與其制度脈絡，不僅決定了國家的發展方式、具 體內容和空間結構，更對於環境品質所能達到的可能性有著無疑的決定 權。

台灣的都市發展與都市計畫的經驗，在理論論述基礎上，是被現代建 築所主張的功能都市論述所主導；在都市發展的實務上，由於台灣特殊的 政治經濟社會環境，都市發展的形式與內容，長期以來被土地與房地產邏 輯所支配，追逐的是想像性的價值以及社會的社會利益實踐與交換。在這 種特殊的都市發展經驗脈絡中，都市土地使用規劃的意義與結構，不僅無 法在都市發展的論述上扮演起積極的角色，有關土地經理策略與內容的計 較與講究，更是完全脫落於都市發展政策與環境發展管制脈絡之外。

從世界性發展趨勢的角度來觀察，「土地經理」與「永續發展」無論 如何都是一個具有國際性知名度城市，推動都市治理與發展政策最重要的 課題與任務。然而當前都市發展的經驗與課題無疑受到全球都市競爭的影 響，諸多的課題包含在於全球化都市與新的區域競爭下，如何針對都市空 間結構與機能的修補、未來都市發展體質的改造、社會衝突與矛盾的斡旋 等作更近一步的提升，並在永續發展的大前提下（包含自然與社會資源、

環境生態、經濟發展、社會關係）創造都市的吸引力等，皆是 21 世紀城 市發展面臨的重大任務與挑戰，而全球各城市也無不積極修正土地使用的 策略性架構，以強化其競爭力。

台灣自從進入 21 世紀以來，逐漸認知到一連串社會變動所帶來的課 題因應，長期以來的課題積累，舊有的方法及工具，已無法解決當前所面 對的問題，如何在這一連串的變動中找到調節的模式，國家政策的介入亦 積極的仲介全新的視野，希望透過全新的規劃方法達到協調。以高雄市為 例，全球化衝擊所帶來的經濟發展結構轉型，帶給了高雄市都市發展與全 球競爭的全新格局，這種格局是建構在都市發展的危機因應上。高雄市傳 統以工業城市佈局的土地使用規劃與發展邏輯，不僅在新的時代中無法承 載起經濟轉型所需的都市發展，本身更成為新發展典範建構的阻礙。新的 都市發展邏輯與行動，指涉了都市發展典範的變動，成為推動轉型與建構 城市競爭力無可抗拒的挑戰，高雄市一連串的都市治理課題與內容的改 變，可以看得出這種趨勢。

從海洋城市的主張，到南方經濟核心、區域運籌中心、多功能經貿園 區的建構，以致於國際智慧自由港、國際觀光港旅遊、三 T 城市、花園城 市等未來城市發展想像的推動等，均可看出高雄市城市改造的企圖與方 向。這些主張與訴求基本上嘗試揭櫫出高雄作為國際競爭城市中的都市新 功能，幾年來政府雖然投下了鉅額的資源與能量，然而這種改造的行動有 其階段性的社會條件與視野，其目標也不是一蹴可及：都市計畫長期以來 被土地與房地產邏輯所支配，所提出的土地使用規劃，追逐的是想像性的 價值以及社會的社會利益實踐與交換，成功的經驗卻是寥寥可數。高雄市 的發展經驗並非單獨的事，反觀德國當前發展的成果卻是令人矚目的。在 面臨了兩次大戰的洗禮後，德國人不僅重建整體都市環境百分之八十以上 的毀滅，更重新再度有系統的恢復了他們都市發展的脈動，更將都市環境 的品質與形式和內容，帶到了一個具有高度競爭力的程度。瞭解這種成果 有各種不同的方式與面向，而透過柏林過去十年城市治理的變遷經驗，針 對波茨坦廣場計畫，深入分析探討其面臨全球化衝擊下土地經理策略的變 遷與其因應永續發展下計畫實施的轉變，是一個重要且不應該被忽略的領 域範疇。

本研究因此嘗試在當前全球都市發展競爭的脈絡下，以德國柏林波茨 坦廣場計畫發展的具體經驗為例，對照台灣高雄多功能經貿園區計畫的發 展經驗，深入比較兩者在土地經理上的策略性架構與操作方式，進而揭櫫 出最適化土地經理策略未來發展的新內涵、新制度性脈絡與新計畫工具。

因此，如何在台灣特定的社會條件及背景下，重建構構起 21 世紀台灣都 市轉型下最適化土地經理策略，有其特定的歷史時勢和社會發展階段性的

條件，在這個大前提下本研究有著極為清楚的目的：

（一）探討 21 世紀台灣都市轉型下最適化土地經理策略的新內涵

由歷史發展的歷程來看，高雄市現階段所呈顯的問題，是面臨著由工 業化城市轉型到後工業化城市的階段性變遷。高雄市早期的都市發展憑藉 著重化工業扣連國際的生產脈絡，所提供的是相對廉價的勞動力與土地。

對於土地使用的制度性內容，便是在以支撐工業發展為優先的大前提下，

以功能性土地使用分區發展為主的策略性架構，建構其土地使用的內容與 形式。然而追求經濟發展的虛榮下，忽略了都市實質空間的品質營造，兌 換的是相對的環境污染、低落的生活環境品質與髒、亂、醜的都市風貌。

以世界先進國家的發展經驗來看，當前 21 世紀都市發展對都市空間 與生活要求了全新的形式與品質，特別是在都市土地的永續使用，資源與 設施的最佳化使用方式，人性化的公共設施介面的創新與研發，整體都市 景觀風貌與生活經驗的設計，綠色自然和諧的開放空間的開闢，多元包容 人文生活活動的營造等等，成為都市轉型改造的主要內容。這些訴求背後 的基本邏輯，以永續發展為依歸，都市生活與空間意義及價值的營造，更 成為都市競爭的主要指標。這些面向也共同形成了都市發展的體質，成為 決定都市發展經驗各項行動的社會根源。

（二）探索永續發展與都市競爭力之間的關連

從 1992 年世界環境高峰會宣示永續發展 21 世紀議程以來，都市發展 如何追求永續發展，並創造新的都市經驗，成為世界各國都市發展最重要 的議程。這種議程主導了最近這 15 年世界各國都市發展相關論述的主題。

由於永續發展對人類是一個因應危機的挑戰，也是一種全新的經驗，因此 聯合國也透過一種所謂 Local Agenda 21 的模式，鼓勵與要求各個會員國，

以一種開放性的詮釋模式，提供必要的資源，鼓勵社會中的各種力量，以 自己的經驗和條件，來學習以宜詮釋永續發展的價值與目標。這種行動在 過去十幾年導致了大量都市創新與實踐經驗的發展，各種不同層次，但均 已永續發展為訴求的都市改造經驗，成為世界都市論壇上最重要的議題。

這些永續發展有關的運動到了 21 世紀已經有了一些初步的成果。2001 年的在柏林主辦的世界都市論壇Urban 21，2002 年也在柏林主辦的 21 屆 世界建築會議，不但進一步清楚的揭櫫都市追求永續發展必須要有的主 題，更清楚的揭示，追求永續發展是城市重要的競爭力指標。這樣的訴求 更進一步的在德國「未來城市」（Cities of the future）「住宅與都市建設

實驗計畫方案」（ExWoSt）¹中落實（曾梓峰，2000）；社會民眾直接於生活中 的涉入為基礎，透過新標準（生活方式、品質要求等）的設定，以及新價 值與新行動指標的引導，透過各種具創新的概念、經驗以及行動模式，進 行都市發展體質改造的實驗，以期帶動都市的活化，提升都市競爭力，進 而改造社會發展的體質，永續發展的議題在當前都市發展的競爭中，也成 為都市競爭力展現的重要指標。

（三）嘗試發掘國家大型公共建設投資的新取向

台灣傳統的公共建設投資忽略過程中的動態成長過程，追求的是透過 實質建設帶動地方經濟發展的想像性價值，在於一種資源有效被分配及運 用的角度上來說，傳統的藍圖式計畫的規劃體系不僅忽略民眾直接參與規 劃的重要性，更被其冗長而複雜的程序所詬病。從當前世界各國的發展經 驗來看，永續社會發展經驗的創造，是在社會民眾的全方位動員與培力的 經驗上被締造出來。從這個角度上來看，公共建設投資的意義與價值就不 只是資源的投入與行政上的配合，多功能經貿園區的設立以及相關資源的 投入，必須結合地方承載落實地方需求，避免資源投入與地方發展的不協 調，也唯有透過全方位的動員過程，重新創造新的地方連結與行動內容，

計畫的意義與價值才能獲得彰顯。

多功能經貿園區自民國八十八年擬訂計畫開始至今已歷經五年的時

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