大陸地區工程造價歷史發展

在中共建政以前的工程估價，我們可以追溯到19世紀末至20世紀上 半葉。當時由於外國資本的入侵，從而使得中國內部工程投資的規模 逐漸地擴大，因此工程上便逐漸出現了招投標承包的方式[54]。而為了 因應這樣的情勢，西方世界所流傳的工程估價方法和經驗也隨之逐步 地傳入中國。

而在中共建政以後，大陸地區的工程建設計價方法與制度，是在社 會主義計畫式經濟體制下，學習原蘇聯的經驗並逐步建立起來的，由 1949年開始至今的50多年歷程，工程建設造價的工作在大陸地區經歷 了一段漫長而艱辛的道路[12]。

3.1.1 三年國民經濟恢復時期(1949~1952 年)

中共建政初期(1949-1953年)，是大陸地區國民經濟的恢復時期 [12]。由於當時大規模的經濟建設還未開始，國營建設企業也尚未成 立，全中國正面臨著大規模的恢復與重建工作。而當時少量的恢復擴 建和新建工程，基本上是交由私人營造廠商來加以承包的。在這樣的 時空環境之下，工程建設的價格尚在逐步探索之中。此時人民的勞動 生產情緒極其高漲，而為了能貫徹按勞分配的原則，也為了迎接經濟 建設高潮期的到來，中國政府首先便從勞動定額的編制管理上著手加

以改革。如1951年，建築部門便制定了東北地區統一勞動定額，並且 1952年前後，華北等地亦相繼編制了勞動與工料消耗定額[52]。

3.1.2 第一個五年計畫時期(1953~1957 年)

1953-1957年的第一個五年計畫時期[12][52][55]，大陸地區開始了 大規模的經濟建設，全中國投入了156項大型工程建設的專案[12]，而 為了合理確定工程的造價，節制有限的基本建設資金，因此中國政府 引進了前蘇聯一套定額的管理制度，並逐步形成了一套具有大陸地區 計畫經濟特色的建設制度與辦法[56]。而為了加強預算的管理工作，國 家綜合管理部門先後成立了預算組、標準定額處、標準定額局，且在 1956年並單獨成立了建築經濟局[54][55]。

而在規範方面，1956年大陸地區正式制訂並頒發了《建築工程預算 定額》[12] [50] [52]，各專業部門也分別編制了各部門的設備安裝價目 表，對工程概預算的編制原則、編制依據、內容、方法、修正、審批 程序、辦法等作了明確的規定，同時也規定了在工程造價中可按成本 計算2.5%的取費來做為法定的利潤[12]。至此，大陸地區工程概預算制 度便大致上可以確立下來了。期間由於各工業部門都展開了定額管理 的工作，到了1957年底全國產業工人中約有42％實行了定額管理。而 在建築部門方面執行勞動定額的工人則占全部工人的70％[12][50]。由 於各級領導的重視，群眾的積極支援，此一時期的定額管理工作相當 健全，不僅有效地保證了建設專案的品質，且對於施工成本的控制和 時程的安排上都發揮了極其有效的成果。因此這個時期，可以說是大 陸地區經濟建設和工程造價控制的黃金時代[12]。

3.1.3 從 1958 年到“文化大革命”開始前時期(1958~1966 年)

此一時期的工程定額管理制度逐漸地被削弱，各級基建管理機構的 概算部門被精簡，設計單位的概預算人員也遭受裁撤。儘管在短時間 內也曾經有過重整定額管理的跡象，但大致上來說此時期整體定額管 理制度的削弱趨勢並未改變[54]。

1958年由國家計畫委員會、國家經濟委員會聯合下文，把基本建設 預算編制辦法、預算定額、建築安裝間接費定額的制訂權下放給省、

市、自治區人民委員會[12][52][56]。1963年國家計委下文明確規定各 省、自治區、直轄市制訂的預算定額、建築安裝工程間接費定額是各 省、自治區、直轄市基本建設預算編制的依據[12]。

然而由於這一個時期的左派思想高漲[50][55]，平均主義盛行。使 得社會上普遍認為定額和預算已然失去其作用，因此使得相當一部分 的建築企業削弱並放棄工程定額的預算工作，撤銷了定額和預算管理 的機構。直到1959年，有的部門才著手開始恢復定額與預算的工作 [12]。1962年建工部正式修訂頒發了全國建築安裝工程統一的勞動定 額，定額水準比1956年提高4.58％[50]，專案增加到10,524個，並明確 規定降低單項定額水準在10以內，各省(市)有權批准[12]。隨著統一定 額的貫徹執行，計件工資逐步得到恢復，實行計件工資和獎勵制度的 人數達到生產工人總數的70％[12][50]。1963~1964年，由於貫徹了整 頓定額的工作，加強定額的管理，使得全中國建築企業的各項經濟指 標達到中共建政以來最好的水準[12]。總體看來，此時期大陸地區的定 額與預算管理制度，是一個從放權到收權、混亂到恢復健全的時期。

3.1.4 1966~1976 年“文化大革命”時期

1966-1976年由於文化大革命的發生，基本建設定額與預算制度和 其他各項制度一樣，遭受到最為全面和嚴重的破壞。造成了設計無概 算、施工無預算、竣工無決算的荒唐現象[12][50][52][54][55][56]。1967 年，建工部直屬企業實行經常費制度。工程完工後向建設單位實報實 銷，從而使施工企業變成了行政事業單位。此一制度於1973年1月1日 被迫停止，並恢復了建設單位與施工單位施工圖預算結算的制度 [12][52][54][55][56]。然而在1973年所制訂的《關於基本建設概算管理 辦法》並未正式施行[12][52][56]。直到1975年，鄧小平主持中央工作 加以整頓，各部門各地區才又恢復了定額管理的機構，然而在“四人 幫”的干擾之下，許多企業的定額工作被迫陷於停頓，造成勞動無定 額、效率無考核、用人無標準、崗位無定員，投資和資源嚴重地浪費，

工程品質低落，工期無限延長[12]。因此這個時期，大陸地區工程建設 定額以及概預算的管理可以說是處在一個極端無政府的狀況。

3.1.5 定額制度恢復和發展時期(1977~1992)

1977-1992年，這一個階段是概預算定額制度的恢復與發展時期 [12][50][52][54][56]。1977年恢復了造價管理的機構[52][54]。1978年，

國家計委、國家建委和財政部頒發《關於加強基本建設概、預、決算 管理工作的幾項規定》[12][52][54][55]。1980年各省、市、自治區按平 均水準修訂了建築工程土建預算定額，並恢復了按工程成本的2.5％計 取利潤的制度[12]。1983年，國家計委、中國人民建設銀行又頒發了《關 於改進工程建設概預算工作的若干規定》[52][54]。此外，《中華人民共 和國經濟合同法》明確了設計單位在施工設計階段編制預算，也就是 恢復了設計單位編制施工圖預算[54]。1985年由國家計委和中國人民建

設銀行總行發佈了計標 (1985) 352號，發布《關於改進工程建設概預 算定額管理工作的若干規定》等三個文件[12]。1986年國家計委計標 (1986)1313號文，印發了《關於建築安裝工程間接費定額制訂修訂工作 的幾點意見》，指出間接費用水準應按社會必要勞動量確定[12]。1986 年由國家計委批准頒發了15冊《全國統一安裝工程預算定額》[12]。1988 年建設部成立標準定額司，各省市、各部委建立了定額管理站，全國 頒布一系列推動概預算管理和定額管理發展的文件，恢復和修訂了一 系列預算制度以及大量的預算定額、概算定額、估算指標[52][54][56]。

20世紀80年代後期，中國建設工程造價管理協會成立，全生命週期造 價管理的概念逐漸被造價管理人員所接受，推動了建築業的改革，並 加速了大陸地區社會主義現代化建設的進程[52][54][56]。

3.1.6 市場經濟條件下工程造價管理體制改革時期

1993年後，大陸地區工程造價管理實施大膽的改革，改革大致經歷 三個階段：

第一個階段從80年代初至1992年全國工程建設標準定額工作會議 之前，是大陸地區工程造價管理改革的起步階段[54]。這個階段對於傳 統計畫經濟體制下的設計概算、施工圖預算和經濟定額工作等方面，

進行了基礎性的改革與探索。在工程造價管理改革方面，則提出了全 生命週期的工程造價控制與動態管理的基本改革思路[12][52]。

第二個階段從1992年全國工程建設標準定額工作會議至1997年全 國工程建設標準定額工作會議止，是大陸地區推行工程造價管理機制 深化改革的階段[54][55]。在這個階段，強調使建築產品在計量定價方 面能夠按照價值原理來進行，並且提出了量價分離的有效改革方針 [55]，以控制量、指導價、競爭費等九個字來做為實際施行的改革思想

與實施辦法[52][54][56]。由於這個時期大陸地區的建築、勞務市場以 及生產資料市場並未十分健全，因此對於定額人工、機械、材料等的 消耗水準必須進行必要的控制。以全國統一的指導性的基礎定額，要 求做到以定額方式對於專案劃分、計量單位元、工程量計算規則等三 方面實施“三統一”，以確保能有效地控制工程造價、建設工程品質 和施工安全等各方面的需求。在此階段，為了使工程建設能夠適應市 場價格的機制，對於生產資料的價格採取逐步地開放，定期發布動態 管理的資訊指導價；調整費用定額項目的劃分，以利於企業內部經營 機制的轉換並且對應公平競爭的需要，逐步向國際慣例靠近，以利於 建立大陸地區工程建設的統一市場，適應對外開放和提高大陸地區建 設業國際工程承包能力的需要[12][56]。

第三個階段從1997年全國工程建設標準定額工作會議至今，是大陸 地區工程造價管理進入全面深化改革的階段。由於大陸地區在2001年 順利加入了WTO[52][54]。因此，往後一段時間的工程估價工作，其最 重要的任務，便是要找出一個既能夠符合國際慣例，且又具有中國特 色的工程估價模式，以適用於未來的大陸地區社會主義市場經濟以及 國際工程總承包的市場[12][52][55]。