大陸民航法體系之立法背景及定位

自 1950 年起迄 1980 年止，因大陸民用航空總局¹均採「政企合一」

之行政、經營、管理體制，於此段期間，大陸訂立相關之大陸民航法 規²均以飛航安全為主；其後，大陸民航總局雖逐年地依據大陸民航之 需求，訂定條令、條例、細則和規章制度，然此些條令等之法位階僅 相當於中國民航總局內部作業規範，無直接對外效力；嗣於 1985 年起，

在大陸採取「政企分開、簡政放權」政策下，大陸民用航空總局將隸 屬之飛行總隊、大隊、、機場等改組為民航事業，而大陸各省、市、

自治區政府亦分別組建地方民航事業³，原大陸民航總局所訂立之條

1 原為「民用航空總局」，於 1980 年 6 月 10 日，大陸國務院將之改稱為「中國民用航空局」（CAAC）， 於 1993 年 4 月 19 日，大陸國務院再將之更名為「民用航空總局」，故此，以下簡稱為「民航總局」。

2 以 1950 年 11 月 1 日頒佈之「飛行基本規則」為例，該規則即為提供實施飛航、維持飛航秩序、

飛航安全之基本依據。

3 1949 年 12 月 5 日大陸「政務院」宣布「中國航空公司」、「中央航空公司」均歸屬「民用航空局」

領導，1951 年 7 月 17 日成立主要承辦及經營全部航空運送及通用航空業務之「中國人民航空公 司」，1953 年 6 月「中國人民航空公司」被撤銷，併入「民用航空局」，成立民航第一飛行（總隊），

恢復實施「政企合一」之蘇聯式民航管理體制。1958 年 6 月 17 日依據大陸「交通部」之「關於體 制下放的意見」，大陸民航事業國際航線、國內航線、工業航線、農業航空等均下放地方，故有 20 個省、自治區相繼在原有之航空站基礎上，組建民航管理局（處），直接經營地方航線與農業航空 等；1961 年 1 月，由於「下放」各省、自治區之經營管理權出現問題，故大陸收回下放權力；自 1966 年五月起，大陸爆發「文化大革命」，嚴重破壞大陸國民民生經濟，自 1970 年起，實行「經 費大包幹」制度，即統收統支政策，民航所需之費用及企業經營收入均由空軍體系統一撥付及上繳，

自 1966 年起迄 1976 年止（文化大革命期間），由軍隊接管民航體系，地區管理以下單位則正常運 作；自 1977 年起迄 1987 年止，大陸國務院將民航總局改歸為其直屬局，且更名為「中國民用航空 局」，並採用「政企分開，簡政政權」原則，組建 6 個國家骨幹航空公司，並逐漸開放民間航空業；

自 1988 年起迄 1993 年止為民航事業深化改革開放時期，於 1993 年，中國民用航空局依據「全民 所有制工業企業轉換機制條例」，朝以下二大方向對民航機構進行改造，其一、國家骨幹航空公司 與地方型航空公司「股份制改造」，其二、利用外資「上市集資」。1994 年，國務院進行機構改革 方案，要求民航總局以「安全第一，正常飛行，優質服務」原則，批准採行「中國民用航空總局職 能配置，內置機構和人員編制方案」（簡稱『三定』方案）以進行機構改革，開放外資投資民用航

令、條例、細則和規章制度已無法因應，於 1990 年 4 月 29 日，大陸 民航總局頒發第一號「中國民用航空局令」之「中國民用航空局法規 起草制定程序的規定」，1993 年 1 月 10 日召開之全國民航空工作會議 中，決議制定大陸民航法⁴。

1995 年 10 月 30 日，大陸第 8 屆全國人民代表大會常務委員會第 16 次會議以下列原則訂定大陸民航法：1.適應社會主義市場經濟體制 的需要，以國際航空立法經驗為鑒，堅持縱向的行政管理法律規範與 橫向的民商法律規範並重。2.因民用航空活動國際性強的特點，以改革 開放之實際需求，求與國際航空公約及國際慣行接軌。3.航空運送工具 速度快、風險大和技術要求高的特點，大陸民航法首重民用航空行政 安全管理。另外，就與國際公約之關係， 區分為 1.大陸已經批准或者 加入的公約（包括：華沙公約、海牙議定書和芝加哥公約等），因此 些公約對中國具有約束力，中國民航法之規定盡可能地與此些公約之 規定相一致。2.大陸尚未批准或者加入，但是其內容合理，且與大陸現 行政策不抵觸的公約（包括《1948 年關於國際承認對航空器的權利的 公約》（簡稱《日內瓦公約》）、1961 年瓜達拉哈拉公約）。大陸民 航法草案則吸收了這種公約的內容，有利於大陸民用航空事業與國際 接軌。3.大陸尚未批准或者加入，其部分內容不符或抵觸大陸實際現 況，但是其責任制度的框架或者其他內容具有正確、合理的成分，甚 至代表了國際民用航空立法的共同發展方向的公約，如《1952 年關於 外國航空器對地面（水面）第三人造成損害的公約》（簡稱《羅馬公 約》）、《1971 年瓜地馬拉議定書》、《1975 年蒙特利爾第 3 號附加 議定書》、《1975 蒙特利爾第 4 號議定書》等，大陸民航法選擇性吸 收了其合理成分。⁵大陸民航法於 1996 年 3 月 1 日施行。

空企業。參照陳光華，大陸海空運輸產業概況，行政院大陸委員會 1996 年 12 月（2 版），第 5 之 1 至 5 之 29 頁。

4 陳光華，大陸海空運輸產業概況，行政院大陸委員會，1996 年 12 月（2 版），第 6 至 8 頁。

5 大陸民用航空總局局長陳光毅關於《中華人民共和國民用航空法（草案）》的說明，參考網頁：

http://law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050810231606.htm，瀏覽日期：2008 年 1 月 5 日。中國第八屆 全國人民代表大會常務委員會第 16 次會議就中國民航法草案修正稿中，並未更動上揭立法原則，

觀諸上揭立法背景，大陸民航法為大陸採計畫經濟體制下產生，由 大陸民航總局統一管理及部署陸續成立航空公司，規範航空安全行政 管理與民商法律規範，並兼顧國際公約之相關規定，以達成國家經濟 建設重點扶持業務⁶。

大陸民航法體系包括以下 3 方面，即法律、行政法規和法規性文 件、民用航空規章。法律，係指大陸民航法、全國人民代表大會常務 委員會關於懲治劫持航空器犯罪分子的決定等。而大陸民航法為大陸 第一部全面規範民用航空活動之法律，其架構包括：「總則」、「民用航 空器國籍」、「民用航空器權利」、「民用航空器」、「適航管理航空人員」、

「民用機場」、「空中航行」、「公共航空運輸企業」等章節，共分 16 章 共計 214 條；並以維護國家領空主權和民用航空權利，保障民用航空 活動安全、有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，

促進民用航空事業的發展⁷，為立法宗旨。

其次，大陸民航法體系中之行政法規和法規性文件（包括：行政法 規、暫行法規、法規性文件），例如：民用航空器試航管理條例、國內 航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定等。

至於民用航空規章部分，主要包括 4 方面之規章⁸：關於經濟管理 之規章、關於技術運行規章、關於行政程式規則之規章、關於安全管

全國人大法律委員會副主任委員 項淳一全國人大法律委員會關於《中華人民共和國民用航空法（草 案）》審議結果的報告，參考網頁：http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050810231628.htm，

瀏覽日期：2008 年 1 月 5 日。

6 盧丹丹，試論航班延誤與旅客的賠償請求權-從航班延誤問題對《中華人民共和國民用航空法》

的思考，經濟師，2003 年第 1 期，第 59 頁。除此之外，大陸民航法體系立法原則另蘊含以下之立 法原則：1.因應社會主義市場經濟體制需求原則。大陸航空法體系除包含縱向之行政管理規範外，

另涵蓋橫向之民商法律關係規範。2.確保民用航空活動安全地、有秩序地進行原則，大陸民航法將 安全管理置於民航行政管理之首位，與我國民航法之立法有異曲同工之妙；劉偉民主編，航空法教 室，大陸法律出版社，1996 年 4 月，第 54 至 56 頁。

7 大陸民航法第 1 條規定：「為了維護國家的領空主權和民用航空權利，保障民用航空空活動安全 和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進民用航空事業的發展，制定本法」。

8 參加海峽兩岸飛安事故調查技術交流研討會報告，參考網頁：

http://www.asc.gov.tw/author_files/ASC-TRM-01-08-001.pdf，瀏覽日期：2008 年 1 月 5 日。

理之規章，大陸仿效美國聯邦航空法規（Federal Aviation Regulations，

簡稱 FAR）和因應歐盟聯合航空要求（Joint Aviation Requirements，簡 稱 JAR）所編定之 CCAR（Chinese Civil Aviation Regulation）⁹即為民 用航空規章之一種。

大陸民航法體系間，以法律優先於上揭行政法規和法規性文件、民 用航空規章適用¹⁰。另大陸民航法第 9 章全面採納華沙公約體系之內 容，已如前述，又大陸民法通則第 142 條第 2、3 款規定：「中華人民 共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同 規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除 外。中華人民共和國的法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條 約沒有規定的，可以適用國際慣例。」¹¹大陸民航法第 184 條¹²之規定 亦同此，採用國際條約優先於國內法之原則，是大陸所締結之華沙公 約、海牙議定書、1999 年蒙特利爾公約，應優先於上揭大陸航空法律 優先於上揭行政法規和法規性文件、民用航空規章之適用。而中國所 締結之國際公約中（包括華沙公約、海牙議定書、1999 年蒙特利爾公 約¹³），又以 1999 年蒙特利爾公約之效力優先於華沙公約體系之其他公 約（見本文上揭第二章第二節）。總而言之，關於大陸國際航空運送契 約之爭議，若屬華沙公約所定之國際航空運送契約，優先適用 1999 年

9 郭兆書、田楚城，淺談中共民航法規，民航季刊，第 4 卷第 4 期（2002 年 12 月），第 42 至 43 頁。

10 大陸立法法第 79 條第 1 款規定：「法律的效力高於行政法規。」故若行政法規與法律相抵觸者，

大陸全國人民大會常務委員會可依據大陸憲法第 67 條規定，撤銷國務院所制定相抵觸之行政法規。

11 由大陸民法通則第 142 條第 2、3 款可知，大陸涉外適用法律之優先順位為：國際條約、國內法、

11 由大陸民法通則第 142 條第 2、3 款可知，大陸涉外適用法律之優先順位為：國際條約、國內法、