一、委外經營的意義
近年來，政府面對外部資源之減少，直接採取精簡人力、提升內部效率及簡 化行政流程之策略來因應，已為時勢所趨。然而，除了內部積極提升效率能力外，
政府透過某種機制之整合，向外利用民間資源完成公共事務之民營化方式，亦為 政府重要的改革策略之一(李宗勳，1999)。另一方面，在政府財政不足時，鼓勵民 間投資公共建設，亦成為政府持續推動既定政策，增加人民福祉之重要途徑(廖慶 隆、陳天賜，1999)。
所謂委外經營是指一般企業組織或政府機關，將本身原有特定之業務、貨品、
服務及所屬環境設施，透過一定流程及契約訂定的方式，委交由第三者針對契約 中規定項目或目標團體來經營管理，期望透過此方式能增加效率、減少人力支出 及維持市場之競爭優勢（李光慈，2002；陳郁雯，2000；詹中原，1993； Savas, 1987；
Seidenstat, 1999）。以臺東縣公立學校游泳池之委外經營而言，則為學校單位為提 高游泳池使用率提高以及減少學校游泳池費用支出，透過一定流程及方式與廠商 業者訂定契約，並將學校游泳池交由廠商業者經營與管理之過程，契約期限屆滿，
原有學校游泳池所有權仍歸學校。
二、委外經營理論
委外經營之觀念起始於 1979 年 5 月英國首相柴契爾夫人執政時，基於推動催 化市場效能之民營化政策及增加政府公部門效能考量，大力推動公有國營企業民 營化，因而促成新公共管理學派之興起，其重要之理論有下：
(一)公共選擇理論
公共選擇理論主要認為政府公部門提供公共服務時，在無競爭機制且獨占市 場之情況下，容易產生品質下降且效率不彰之弊病。故為滿足民眾之服務需求，
主張應透過民間私部門參與之競爭市場機制，來降低服務成本，提高公共服務整
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體效率（李宗勳，2002；Weimer & Vining, 1992）。主張減少政府的職能，其認為 許多財貨與服務應交由更有效率的市場來生產與提供，近年來全球風行的民營化 與簽約外包等作法，可說是此一建議之具體表現。如不得已，政府必須提供特定 財貨與服務時，最好也要透過「準市場機制」，如「使用者付費」原則，來調和供 需關係，達到較有效率的資源配置。
公共選擇學派主要假定人性是自私、理性的，民眾行為都是遵循著利益極大 化的原則，將政府所作之公共政策，視為個人私利考量所展示之集體決定，亦將 國家政治舞臺視為經濟學之交易市場，政策決定之需求者是廣大的社會民眾，自 己則是主要之供給人，所有行為及決定皆從供給及需求面分析，再以效用與利益 極大化之層面去考量作為決策。公共選擇理論之學者認為，應該要減少政府之職 能及決策權力，社會上部分流通業務及服務項目應該交由更有效率的市場來提供 或生產，不應該由政府壟斷，亦即民眾有選擇較好市場的權利。透過市場之競爭 機制，可以有效解決政府獨占之問題，選擇過程中主要的權力將轉交給公共服務 的對象，也就是民眾的手中（Boyne, 1998）。如果政府不得已仍須提供部分特定之 公共服務時，亦應該透過使用者付費之原則，來調和供給面與需求面兩者之關係，
以達到資源效率化之配置目的(林博文，2001)。
現今全球委外經營的趨勢走向，所衍生之民營化理念與簽約外包作法，即以 此理論中心思想展現之具體行為，期待藉由減少政府之公共決策職能，將部份業 務及主導權交由更有效率的市場來運作。同時在利用政府業務之委外經營策略之 際，亦為提升政府機關生產力之重要途徑，且公私權力轉移過程間，可避免政府 傳統壟斷公共事務之弊端。另在市場競爭下，相關預算資訊將更公開，執行過程 亦可更有彈性且具高效率地發揮其預定功能。惟應注意在重視強調效率及功能之 公共選擇理論下，有可能忽略原有公共服務之基本價值，影響民眾應有之權利與 福利（李宗勳，2002；Dunleavy, 1993）。
以運動設施與場館而言，學校主要之人力皆以服務教學相關業務為主，設施
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如果開放營運，在人力缺乏及相關法令配套措施不佳的情況下，開放服務之功能 有限。
(二)代理人理論
政府委託給民間業者來提供生產與服務，而政府主要負責監督及控制的功能 即可，兩者之間的關係政府即為雇主；而民間業者則是代理人，為避免代理人因 行為脫序所產生之風險，雙方可藉由契約建立及強調委託經營後之監督管理，讓 彼此互有權利及義務之影響，以解決產生風險之問題及減低政府負擔(鄭錫鍇，
2001)。理論主要重視雇主與代理人間如何建立及分享責任之歸屬，過程中雇主希 望透過提供誘因來增加自己的利益，但常面臨與代理人之間目標與期待差距過大 之情形，因此必須透過雙方簽訂契約的過程，來敘明彼此之權利與義務關係，以 便日後遵循與避免產生爭端。基本上，在政府公部門與民間私部門間，依契約邏 輯，兩造之間關係建立於契約平臺上，政府公部門可節省人力資源，民間私部門 則透過市場機制滿足需求，但政府公部門仍須站在監督立場控制其品質，以維持 提供公共服務之精神(林博文，2001)。另一方面，雇主-代理人理論期待能發揮最 大功能及效率，而代理人在同意為雇主效命提供服務時，雖此部分為代理人本身 之努力成效，但雇主仍須承擔所有授權與代理人之風險。因為雇主不僅需承擔委 託之不確定完成風險，亦需擔負代理人無法達成最佳利益之責任。易言之，在委 託關係建立中，代理人不一定能達到雇主所期待之預定目標，因為代理人仍具備 一定程度的自主性，會追求本身之既定利益（Kettl, 1993）。然而，雇主-代理人理 論本質為某種程度之信託關係，雙方互信為重要理念與精神要素，公私部門間互 信不足，重視理性行為者之利益，常影響到關係建立之基礎。政府及民間應建立 超越理性計較之價值觀，積極培養互信之關係，才能發揮整體之綜效(鄭錫鍇，
2001)。
因此，在雇主-代理人理論之應用下，政府學校單位可藉由民間業者之協助，
減少人力資源之成本及分擔部分責任與風險，但在監督本質及預防脫軌等風險下，
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應藉由完善契約管理之有效策略來管理。現有學校單位基於人力不足，利用雇主-代理人理論將學校場地設施委交由民間業者經營管理，可有效節省人事成本支出。
雙方在互信之關係中，共同分擔服務之風險。然而，透過詳細之契約簽訂過程，
學校本為監督者角色，民間業者即為代理人身份，訂定契約條款中，清楚記載相 關權利義務，一方面可有效執行開放管理之理念，另一方面亦可節省政府學校之 人事成本，達到改善居民生活品質、優化運動環境及減輕政府學校負擔之目標。
(三)交易成本論
交易成本理論學者認為任何產品或服務的生產與提供，必須先衡量其交易成 本，並評估由公部門提供所創造的效益是否高於私部門，再決定是以公權力來主 導產品或服務的生產與分配，抑或是由市場的自由競爭來提供。此一理論的貢獻 在於將交易成本的概念引進公部門，且將成本的內涵擴充，除經濟成本外，亦包 括政治和社會的成本在內。
三、民間參與學校游泳池經營的模式
學校游泳池經營模式的決策已形成各校探討的一個話題，學校游泳池經營方 向不再只是靠直覺與少部分人的經驗從事規劃，或是主觀上認定某一方案必定成 功。雖然對於已經有泳池的學校來說，目前已發展出一些經營模式的運作方式可 供參考，但如要新建游泳池，其所需 的經費對地方政府來說是仍然是一個龐大的 財政負擔。根據劉田修(2000)分析研究，依促參法第八條之規定，學校游泳池委託 民間經 營之方式以 OT 較為可行，其次為 ROT 及 BOT 二種，如表表 2-2-4 依促 參法第八條之規定，學校游泳池委託民間經營之方式。
(一)OT：促參法第八條第五款，由政府新建完成後，委託民間機構經營；營運期 間屆滿後，營運權歸還政府。
(二)ROT：促參法第八條第四款，由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃 現有設施，予以擴建、整建後並營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。
(三)BOT：促參法第八條第一款，由民間機構投資興建並營運；營運期間屆滿後，
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營運權及該建設之所有權移轉予政府。
表 2-4依促參法第八條之規定，學校游泳池委託民間經營之方式
BOT
（ Build 興 建 Operation 營 運 Transfer 移 轉 ） ： 政 府 提 供 土 地 ， 由 民 間 機 構 投 資 興 建 並 營 運 ， 營 運 期 滿 ， 該 建 設 所 有 權 移 轉 給 政 府 。
ROT
（ Reconstruction 重 建 Operation 營 運 Transfer 移 轉 ） ： 政 府 舊 建 築 物 ， 由 政 府 委 託 民 間 機 構 或 由 民 間 機 構 向 政 府 租 賃 ， 予 以 擴 建 、 整 建 、 重 建 後 並 營 運 ， 營 運 期 滿 ， 營 運 權 歸 還 政 府 。
OT （ Operation 營 運 Transfer 移 轉 ） ： 政 府 投 資 興 建 完 成 ， 委 由 民 間 機 構 營 運 ， 營 運 期 滿 ， 營 運 權 歸 還 政 府 。
BTO
（ Build 興 建 Transfer 移 轉 Operation 營 運 ） ： 由 民 間 機 構 投 資 興 建 完 成 後，政 府 無 償 取 得 所 有 權，委 由 民 間 機 構 營 運，
營 運 期 滿 ， 營 運 權 歸 還 政 府 。
資料來源：研究者自行彙整
王凱立(2001)針對臺北市市立國民中學學校游泳池設施經營模式研究歸納出 以下的結論：
（一）從「資源操動性」與「降低介面成本」的管理學觀點可架構出五種產官學
（一）從「資源操動性」與「降低介面成本」的管理學觀點可架構出五種產官學