學校合併的學理分析

我國出生人口依內政部戶政司的資料顯示，自 1998年跌破 30萬人之 後，出生人口數一路下降，迄 2009年，出生人口已降至 191,310人，在短 短十年間，新生兒人口減少 1/3，可見少子化現象的趨勢仍然在持續當中 。 少子化現象改變台灣的人口結構，其影響極為深遠，在教育層面上，首當其 衝的是國小學生人數急遽減少，形成了許多小規模的學校（以下以小型學校 稱之）。近年來，由於教育的擴張以及教育標準的提高 ，致使政府在教育方 面的投資必須大幅增加，地方政府在財政逐漸拮据的經濟壓力下，開始考慮 教育投資的經濟效益，對於規模過小的小型學校，紛紛的展開「併校、裁校、

廢校」的具體行動。

因此，如何有效運用教育資源，建立成本效益的觀念，以增加教育投資 的效果，實乃小型學校裁併問題的濫觴。Nelson(1985)指出，學校合併乃基 於教育及經濟上之利益，而結合兩所或兩所以上的學校。也就是說，學校合 併是指學校受到內外在環境因素的影響，諸如學區學齡人數減少、教育經費 縮減、考量規模經濟效益、社區需求性降低或教育法令與政策的改變等等 ， 於是，將兩所或是兩所以上的學校合併成一所學校 。由上可知，學校裁併的 推動因素有教育與經濟的考量兩方面，但大多數研究者在討論學校合併的議 題時，往往都以教育經濟層面的考量來切入，因此，本節首先探討學校規模

經濟、學校經營規模以及學校最適經營規模等與小型學校裁併相關的理論 。

壹、學校規模經濟

現代國家莫不將教育視為國家達成政治、經濟、社會與文化總體目標的 核心力量，因此，教育成為一種最有利的投資，各項教育投資與教育改革均 被積極的加以推展。教育投資觀念的建立，使教育的功能與性質也為之改 變，教育被視為一種規模逐漸擴大的 「知識產業」（Knowledge Industry），

必須耗費大量資源，故如何使投入的資源能夠作最有效的運用，以產生最大 的效益至為重要，「規模經濟」的理論也因此被運用到教育上 。

在規模經濟的觀點之下 ，教育成為一種產業，學校為此產業的生產單 位，政府或個人投入生產成本，而學生的學習成就即為產品，故教育投資是 否能持續或擴大，端視成本與效益之間是否能夠達到令人滿意的經濟效益 。 意即政府在投入教育資源時，成本與效益會同時被考量，尤其在當前政府財 政並不充裕的情況之下，如何有效運用有限的教育經費來從事教育發展與教 育改革事務，以提高教育資源的生產效率 ，使學校經營達到規模經濟的效 果，正是政府和大眾所關注的重要課題 。

一般將教育的投入成本分為 「固定成本」和「變動成本」，固定成本係 指創立學校時所需的土地、建築物、設施設備等成本，基本上而言，是固定 不變的。因此，當一所學校學生人數逐漸增加時，在固定成本不變的情況下，

單位學生的成本將會持續下降 ，因而產生「學校規模經濟」（economics of scale in school）的效果；反之，當一所學校學生人數逐漸下降 ，在固定

經濟」的效果（方吉正，1999；何肯忞，2003；郭添財，1991；葉子超，1995）。 變動成本則指學校教職員工的人事費用、校務經常支出、教學活動經常支出 等等。相較於固定成本，變動成本較能解釋學校規模經濟與不經濟的情形 ， 當學生單位變動成本增加的比例小於學生人數增加的比例時，單位平均變動 成本將因學生人數的增加而下降；當一所學校的學生人數持續增加，在固定 成本不變的情況下，單位學生的變動成本會持續下降，就會產生學校規模經 濟的效果。

一般來說，學校規模與教育成本有直接關係，規模愈小的學校，學生單 位成本愈高，單位教育成本隨著學區規模擴大會降低，但在學區規模繼續擴 大後，亦存有規模不經濟的現象。故只有在適當規模下經營的學校，學生單 位成本平均趨於最低，學校資源分配比例較適當，所提供的服務素質亦最佳。

貳、學校規模經濟形成的原因

學校規模經濟形成的原因，可從下列二方面來說明（吳炳銅，1994；郭 添財，1991；蘇龍輝，2007）：

一、學校資源運用的整體性與不可分性

學校資源運用的整體性是指學校的各項教育資源運用無論其規模大 小，例如：教室、教學設備、遊戲器材、學校人員等必須同時投入與運用 ， 方能發揮整體的教育功能，不可因為學生人數較少而丟棄其中某項資源的投 入。而學校資源的不可分割性係指學校經營的過程中，某些資源應以一個完 整的單位為原則，不能因為使用不足或使用人數較少而將該項資源做切割的

使用。例如：學校建築中的禮堂、運動場的興建應以一間作為單位；教師的 聘任應以一個人為單位，不能因人數較少而做半間或其他的分割 ，如設備、

器材的購置亦同。

二、學校人力的分工與專業化

人力的分工與專業化是產業擴大後一個普遍可以觀察到的現象，學校機 關亦不例外，可從兩方面來探討：

（一）在教學方面

規模較小的學校教師編制員額有限，為應付課程需要，教師往往必須擔 任非其所長之科目，教學不易分工；教師往往為湊足教學時數，授課類別繁 雜，因此教學不夠專精，且形成教師負擔過重。但若是學校規模擴大，由於 教師編制員額增加，在聘任教師方面較有彈性調整的空間，學校就能依照不 同的課程需要，延聘各科專長教師，促進組織結構專門化，有利於教學效果 的提昇。

（二）就行政方面

學校規模擴大後，為解決行政管理上溝通協調之困難，學校會增加行政 人員的僱用，使行政人員的角色專業化，提高行政效率。由於學校人力的分 工與專業化，因此，可以用同樣或較低的成本來改進教學品質與行政效率，

使規模收益增加。

（三）對學生多樣性之適應

為了滿足不同學生之性向、興趣與能力的需求，規模較大的學校因為人 力的專門化與分工較明確，因此在課程內容設計上，往往能夠提供較為多元 化與多樣性的課程供學生選擇，也能有效推動協同教學；而學校規模小、學 生人數少的學校，由於教師編制員額有限，以少數教師的專長，無法結合而 提供某些教學活動或社團活動。換言之，一所規模較大的學校，可在不改變 單位學生成本原則下，結合個別教師專長而增加學校課程與活動類型 ，以提 供學生更多樣的教學活動或社團活動 ，此即為規模收益增加的另一型態 。

當然，每一件事物都像銅板一樣有正 反二面，學校規模擴大，克服資源 運用整體性與不可分性的限制後，單位學生平均成本會降低，同時由於學校 人力分工與專業化及提供多樣性的課程與活動，使學校能以同樣或較低的成 本提供較高素質教育服務，導致規模收益增加。但是，也不能就此定論學校 規模無限制的擴大可以導致教育生產力的提高，因為學校經營除考量單位學 生內部經營的平均成本之外，尚需考慮其他外部成本。學校規模大小，雖然 常被視為影響學校經營成效的重要因素 ，不過究竟「小比大好，還是大比小 好」？截至目前並沒有一致的結論。況且，以教育機會均等的理念來說，吾 人所期望的並不只是看到好的教育投資效益，同時，也希望能藉由教育的力 量來實現社會的公平正義，避免弱勢者在教育資源的分配上更形弱勢，因而 不論學校規模大小，學生都應享有相同的教育資源 。

參、學校經營規模的類型

一、學校經營規模的意義

教育成本和學校規模有很高的相關性，教育單位成本隨著學校規模改變 而有不同的變化。經營學校固然希望擴大學校規模，降低單位學生成本，以 提高教育資源的效率，但同時也要注意資源分配的適當性，以及相關學校素 質因素的配合，才能確保優良的教育品質，這樣學校經營規模才具有教育的 意義（黃崇桓，2008）。畢竟教育不像一般產業一樣 ，以賺取利潤為最高動 機，而應提高教育經費使用效率並符合教育機會均等的精神 。尤其是國民義 務教育階段，在決定學校教育規模時，除考慮經費之使用效益外，更應重視 學生受教權利，注意弱勢族群和文化不利地區對教育的需求 。

然而，教育事業既被視是一種投資，為了將教育資源有效運用，獲得最 大教育產出，當然需賴適當的經營規模才能達成。一個生產單位要有適度的 規模，才能使一定產量的平均投入量降至最低點 ，取得最好的經濟效益，故 學校規模是提高教育投資效率的重要因素。如何在維護學生受教權、學習權 以及教育投資效益之間取得平衡點，為學校經營規模的重要議題（林素琴，

2008）。

二、學校經營規模的類型

學校經營規模受地區經濟發展、地理位置及對教育需求強弱等因素所影 響。因此，依照在學人數區分學校規模有：規模過小型、規模適度型及規模 過大型三種類型；若依未來發展來區分可分為 萎縮型、穩定型及成長型三

過小成長型、規模適度萎縮型、規模適度穩定型、規模適度成長型、規模過 大萎縮型、規模過大穩定型、規模過大成長型。茲將以上九種類型的特性及 調整策略分述如下（郭添財，1991、1996；張夏平，1993；陳賢舜，2000；

過小成長型、規模適度萎縮型、規模適度穩定型、規模適度成長型、規模過 大萎縮型、規模過大穩定型、規模過大成長型。茲將以上九種類型的特性及 調整策略分述如下（郭添財，1991、1996；張夏平，1993；陳賢舜，2000；