國民小學學校合併及獨立復校兩階段對學校效能影響之個案研究

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國立臺中教育大學教育學系教育行政與管理碩士

在職專班碩士論文

指導教授：謝寶梅博士

國民小學學校合併及獨立復校兩階段

對學校效能影響之個案研究

研究生：葉玲撰

中華民國 100年 6月

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謝

誌

南風輕輕又起，二年的研究所生涯，也隨著今年夏天的到來而劃下殷殷期盼的休止符。這本論文的產出，是豐盈、是甜美、還有無盡的辛酸所交織而成，在我心中有好多好多的謝謝要說，對我的指導教授、同學、以及我最愛的家人。感謝寶梅教授的建議與指正，鉅細靡遺的指導我的論文，也一針見血的點出了我在研究上的諸多盲點與疏忽的地方，那逐字斧正的認真讓我感動不已，同時也快速的讓我成長，謝謝您~我親愛的指導教授—謝寶梅老師，這本論文能夠大功告成，您是首席的工程師，感謝老師引領我進入研究的學術殿堂。謝謝口試委員楊振昇教授及江志正教授，在繁忙的教學研究與行政工作中，騰出時間擔任我的口試委員，在細心指教與真誠的建議下，給予我很多不同的思惟衝擊，在不斷的修正當中求精進，使我的論文更臻完備，謝謝二位教授讓我學習得更精實、更成熟。二年的同窗好友及所有的課程教授，各個都是我學習的榜樣，你們來自四面八方，也都是箇中的菁英份子，能夠和各位一起研讀學習是我最感幸運的事，感謝上蒼讓我在人生的中途站遇到你們，這份情誼與緣份我永銘在心，暫時的別離就是下一次相遇的準備，朋友們！請記得我們共有的曾經，在需要友情雙手的時候，別忘了我們彼此都在。曾經，我有過撐不下去的失意時候，因為工作、因為個人健康、甚至是因為自己的生涯規劃，在難以取得平衡的當下，我幾乎要放棄研究所的課程修習，但…我總是幸運的通過煎熬的考驗，因為我身邊有四位麻吉好朋友一

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但認真負責的玉娟總是能把事情做到完美無憾，還有聰明過人、機智練達的貞文，能忠於自我核心價值且有犀利見解的永卿，還有總是給人歡喜溫暖且熱愛音樂的碩志，這三位紳士是我免於誤入都會叢林的最佳導航器，有他們精確無誤的駕駛，讓我在研究所生涯中，能夠順利直達終點。我誠摯的謝謝你們，因為有你們的扶持與提攜，讓我的意志力更加堅實，更重要的是我也跟隨著你們的腳步順利畢業了，感謝老天讓我們友情相伴。一直都很感恩父母，讓我有機會受教育，甚至接受研究所的洗禮，這比天高、比海深的恩情，且讓我用一輩子來體現我的感恩，謝謝您~我最愛的爸爸及天堂裡的媽媽。家人永遠是最好的依靠，在此，我也要向我人生伴侶致上無限的感恩，謝謝您無怨無悔的照顧我跟孩子們，您的陪伴、包容、支持與鼓勵，讓我在研究所修業期間無後顧之憂，而在我無助於眼前的灰暗時，您總是那盞明亮又溫暖的心燈，給我力量繼續耕耘自己的夢田，要怎麼形容我的感激？真的很難！你就像是我身上一雙隱形的翅膀，帶我飛過絕望…給我希望。當離別的氤氳掃過心頭，當所有的道別儀式結束了，回頭轉身後我會瀟灑的昂首向前，帶著這二年蓄積的能量，飛向下一個生命旅程。謝謝每一位總是真誠相待的你，我的生命因你們更顯豐富與美麗。

葉玲謹誌

民國 100年 7月

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國民小學學校合併及獨立復校兩階段對學校效能影響之個案研究 摘要本研究旨在探究個案學校在學校合併及獨立復校兩階段之間，所產生之學校效能的變化情形及其原因；同時，藉由受訪者的特別經歷，來了解其對學校合併方式的看法。本研究採取質性研究訪談法來獲取研究資料，研究結論及建議如下： 壹、結論 ㄧ、快樂國小在學校合併及獨立復校兩階段學校效能變化情形之比較個案學校之行政效能表現、家長參與度，獨立復校階段優於學校合併階段；個案學校之教師效能表現以獨立復校階段為佳，但教師在工作滿意及組織承諾兩項有不同的感受；個案學校之學生學習表現以獨立復校階段為佳，但教師與家長的感受程度不同。二、受訪者對學校合併方式的意見需要進行學校合併時，仍以合併為分校、分班的方式較被接受；選擇學校合併方式的考量因素很多，學校效能表現並未被重視；建立公平合理之機制，降低學校合併對學校效能的不良影響。 貳、建議 一、對教育主管機關的建議如下：應即進行學校合併模式對學校效能影響的大規模研究；應依據學校背景指標，建立本校、分校的經常門教育經費分配機制；應建立分校、分班的基本建築物或設備標準規範，並賦予分校獨立爭取經費的權益。二、對學校的建議如下：相互尊重，共享教育資源，發揮策略聯盟的優勢，避免陷入本位主義；建立學校內部溝通協調機制，充分尊重分校、分班的意見；分校、分班的公共關係更應該加以重視，並用心經營。

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Case Study on the Influence of Elementary School Merging and Restoration of School Independence on School Efficacy

Abstract

The purpose of this study is to explore the changes and reasons for changes in school efficacy for the case school in the two stages of school merging and restoration of school independence. At the same time, the special experienc es of the interview

subjects were used to understand their views on school merging methods . This study adopted qualitative interview methods in research to obtain research data. The research conclusions and suggestions are as follows:

1. Conclusions

1.Comparison of changes in school eff icacy at Happy Elementary School in school merging and restoration of school independence

Administrative efficacy performance and parental participation at the case school was

better in the restoration of school independence stage than in the school mergin g stage; teacher efficacy performance at the case school was better in the restoration of school independence stage, but teachers felt differently in the items of work satisfaction and organizational commitment ; student learning performance at the case sch ool was better

in the restoration of school independence stage, but teachers and parents perceived this differently.

2. Subject opinions on the method of school merging

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school or branch class are more acceptable; there are many consideration factors in

selecting school merging, and school efficacy performance does not receive emphasis; it is necessary to establish fair and reasonable mechanisms to lower the negative effects of school merging on school efficacy.

2. Suggestions

1. Suggestions for educational authorities are as follows:

Large-scale research should immediately be carried out on the influence of school merging models on school efficacy ; regular educational funding d istribution

mechanisms should be established for the home and branch schools based on school background indicators; basic building or facilities standards and regulations should be established for branch schools and classes, and branch schools should be gi ven the right to independently seek funding.

2. Suggestions for schools are as follows:

Mutual respect, share educational resources, realize the advantages of strategic alliances, and avoid self-centeredness; establish internal communication and coordina tion

mechanisms in school, fully respect the branch schools and branch classes; the public relations of branch schools and branch classes should receive more emphasis and careful management.

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第一章 緒論……… 1 第一節研究動機 ………2 第二節研究目的與待答問題 ………6 第三節名詞釋義 ………7 第四節研究範圍與限制 ……… ………9 第二章 文獻探討……… ………11 第一節學校合併的學理分析………12 第二節我國小型學校裁併政策之探究………34 第三節學校效能之探究……… …46 第三章 研究設計與實施……… …………87 第一節研究方法……… ………87 第二節研究實施……… ………90 第三節資料處理與分析 ………100 第四節研究的可信賴度 ……… 105 第五節研究者角色與研究倫理 ………107 第四章 研究發現與討論……… …………109 第一節快樂國小在學校合併階段的行政運作情形 ………109 第二節快樂國小在獨立復校階段的行政運作情形 ………126 第三節受訪者對學校合併方式的看法 ………158 第五章 結論與建議……… 165 第一節結論 ……… 165 第二節建議 ……… 169

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參考資料……… ……175 壹、中文部分……… ………175 貳、外文部份……… 181 附錄……… 184 附錄一教師訪談大綱與學校效能各層面內涵對照 ………184 附錄二家長訪談大綱與學校效能各層面內涵對照 ………188 附錄三教師訪談大綱……… 192 附錄四家長訪談大綱……… 196 附錄五研究參與者同意書……… 199

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表次

表 2-1 國內對我國國民小學最適經營規模之研究結果 ………26 表 2-2 1996年起各縣市裁併學校情形 ………42 表 2-3 國外研究學校效能特徵彙整 ……… 57 表 2-4 國外學校效能研究模式彙整 ……… 65 表 2-5 國內學校效能研究評量指標彙整 ……… 76 表 2-6 國內學校效能研究主要指標變項及研究結果 ………81 表 3-1 快樂分校學生數一覽表……… 92 表 3-2 受訪者基本資料……… 96 表 3-3 學校效能的表現層面及其內涵對照 ………97 表 3-4 訪談地點、時間………98 表 3-5 資料轉譯檢索系統說明 ………101 表 3-6 訪談逐字稿之編碼過程範例 ……… 104 表 3-7 逐字稿編碼及研究者評註範例 ……… 106

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第一章

緒論

2007年 5月的一個下午，山區午後的辦公室裡，瀰漫著初夏悶熱濕黏的氣息。此時，一位老伯牽著孫女的小手，後面還跟著一位二年級的小朋友，穿過辦公室的走廊，不經意的望向辦公室裡的我們，眼角的餘光告訴我，這位老伯已回頭緩緩走進辦公室裡來，果不其然的一聲：「主任，您好！」著實把我嚇了一跳。「我是來帶我的孫子回家的，他二年級，中午吃完午餐就放學了，所以我來帶他」。老伯微笑著說明來意，接著又說：「主任，妳現在是我們分校這裡的主任，妳有沒有想過要讓學校恢復獨立的事情？妳也是我們這裡的在地人，應該比其他人更了解也更希望給我們的孩子一個比較好的學習環境吧！你能不能幫幫我們這些家長，發起學校『復校獨立』連署活動，結合社區的聲音一起向縣政府陳情，希望推動學校復校獨立，我還有很多孫子要在這裡唸書…」，老伯一連串的說著。我明白他的意思，更清楚的了解家長對併校後的教育環境沒有信心。想想這將近十五年的併校期間，學校的各項發展確實令人憂心，此時，我感覺自己原先的笑容漸漸僵化，肩頭上彷彿被丟下千斤、萬斤的大石頭壓著，心理開始沉重起來…。接下來長達半年多的時間，家長與社區民眾極力爭取民意代表的支持，希望將復校的心聲上達到教育主管單位，在多次的會議與座談會後，大家決定將復校陳情書送交到議會尋求議員諸公的支持，當家長從偏遠的山區下山要將「復校陳情書」送交到議會的那一天，一早就下著令人發毛的超級豪大雨，偏僻的山區是土石流防範區，從夏初的梅雨開始到颱風季節，部落裡

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層陰霾，著實心疼家長與社區民眾的努力，可能因為這一場暴雨而化為泡影，心中濃濃的烏雲揮之不去。在一通通的電話聯絡之後，得知家長的勇氣與堅強的意志力戰勝大自然的考驗，所有家長都沒有因為猛烈的暴風雨而退縮，反而凝聚大家團結的向心力發動更多的社區民眾同來參與，一心一意要護送復校的計畫送達議會，終於在幾番的波折下，順利到達議會殿堂上並獲得縣長的首肯，同意編列 2009 年復校的相關預算，快樂國小獨立復校案此時終於拍板定案。消息傳到社區與學校，所有家長與全體師生無不歡欣鼓舞，我欣慰的淚水也潸然留下，深深為部落鄉親的努力感動不已，肯定他們為自己的孩子打了一場勝戰，而部落的教育問題也彷彿像風雨過後的天空，展現雨後乍晴的無限生機。我一直都相信著明天會更好！為了原鄉孩子的未來，我們應該再接再厲，繼續為孩子的教育品質而奮鬥，也繼續守護著部落裡的教育學堂。

第一節

研究動機

本研究旨在探討一所偏遠原住民小學，在歷經十五年被合併為分校而後又重新獨立復校的過程中，學校教師及家長所感受到的學校效能變化情形。本研究之個案學校因社區人口外移，造成學生人數銳減，因而在 1994 年 8月 1日以執行所謂「擴大學區方案」被合併入他校改為分班，旋即又於 1995年 8月 1日改為分校，自此開始十五年的併校歷程。2007年起，由於個案學校學生人數已回升至 60人以上（2009年時，包含國幼班學生已達 90 人），社區倡議復校的呼聲遂起，於是在地方民意代表、社區家長、學校三方面共同努力爭取之下，展開了歷時近三年的爭取「復校」工作，終於在

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2009年 8月 1日成功恢復獨立設校。一般而言，主張小型學校必需加以合併的主要理由，不外是考量教育的成本支出與投資效益，認為小型學校合併有助於教育資源的有效整合、分配，從而提昇教育品質，增進學生學習成效。然而，學校合併若真能達成這些效果，為何小型學校合併時，卻每每引發家長和社區的抗爭，其原因值得加以探究。何肯忞（2003）的研究發現，屏東縣國民小學小型學校學生的學業成就分數平均低於大型學校，尤其是規模小於 200人的學校，其學業平均成績較整體平均數為低。鄧明星（2005）的研究結果也認為，裁併小型學校能使學生的群育、人際互動得到改善，提升整體的競爭力。簡三郎（2007）的研究指出，小型學校裁併能夠提供給學生更為有利的文化刺激，此可以作為小型學校裁併的評估指標。上述這些針對「學生成就表現」的研究結果，雖然提供小校裁併的正面支持，但亦有為數不少的反面論點出現，例如，國外即有研究（Haller,1993）發現，當控制學生背景之後，學生的學習成就與學校規模之間並無顯著之關連性；Howley（1994）及 Michael＆klonsky（1995）研究「學生學習態度與行為表現」時發現，規模過大的學校在這一方面的功能不彰，規模過大的學校會減少學生參與活動的熱忱，在此環境中學習的學生常感到困擾而導致學習不佳，並在學習的整體表現上獲得較差的評量分數；Vander (2002)研究「學生成就表現」的結果則指出，學校的規模與學生學習成就的相關並不顯著，但對低社經背景及少數族群的學生而言，其發現較小的學校規模，此類學生反而會有較好的學習表現。由上可知，民眾對於裁併校的疑慮，其原因在於並沒有一致性的實證研

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能說服民眾接受，何況現行的裁併校方式大多採取原地學校合併的方式，也就是說，學校與學生並不遷移，學校與班級的規模實際上也沒有真正擴大，因此，所有學校擴大規模後可能產生的效益未必真能實現，故目前的學校合併方式是否能產生實質的效益，實有深入加以探討的必要。本研究之個案學校曾經被合併為分校長達十五年，這樣的併校經歷，非常適合做為學校合併的效益評估實證研究案例，除可用以確認原地學校合併的利弊得失之外，也可藉以進行理論與實況的辯證分析。其次，不同地區所出現不同規模的學校，自有影響其發展之環境、文化、經濟等因素。所以，在進行大範圍的學校規模效益調查研究時，因為各個學校背景因素的控制不易，研究結果能否作為一體適用的參考標準，恐仍有疑義及限制。因此，本研究不使用量化調查研究，改用質性個案研究法，蓋因我國目前與研究個案學校境況相似的小型學校為數眾多，以教育部（2009） 98學年度的統計資料可知，全國 6班以下學校目前共有 893所，比例為 33.6 ％，故本研究之研究結果，對於全國相同類型、相同境況的學校在進行學校合併時，反而較具參考價值。尤其是個案學校歷經學校合併而又獨立復校的特殊經歷，此歷程對學校效能產生何種影響，是屬於同一所學校合併前後的效益評估，若能經由研究加以瞭解掌握，則此研究結果對往後推動小型學校合併的政策與方式，均能提供有效的參考資訊。再者，就教育的本質而言，卓越的教育績效固然是現代教育所追求的目標，但是教育機會均等的教育基本價值更不可偏廢，尤其是國民教育階段，不能因為講求教育投資績效，反而造成弱勢者更弱勢的情況。然而，以往對於學校合併的效益評估過於偏重經濟面投資成本與效益之間的討論，卻反而忽略了教育實質面教育品質效益的探究。因此，本研究採取個案研究，並運

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用評估學校效能變化的模式，來檢驗學校合併對小型學校所產生的教育品質變化，使學校合併對整體學校效能表現的影響情形能夠被發掘出來，使未來在教育投資績效與教育機會均等兩命題的拉鋸之間，能夠有更深廣的考量。事實上，學校存在的功能並非只為教育目的，在學校社區化的概念中，學校同時也是社區的文化、休閒、集會的中心，維繫著社區居民與學校的向心力與情感，故學校裁併對偏遠地區而言，除了衝擊學生的受教權，對社區與文化的延續，都將帶來相當大的影響，不僅是學校沒有了，更代表著社區的沒落。研究者自身參與個案學校被合併又獨立復校的過程，對學校合併所引起的教育環境變化有著相當切身的感觸，其一，社區與家長會因為學校組織位階的改變而對學校失去認同與信心；其二，同樣經歷此一過程的教師，也會對分校的效能表現存有懷疑，消極的教學心態油然而生。所以，學校合併對學校效能的影響是多層面的，不只學生學習表現會有差異，對於教師效能、家長參與度都可能會有深遠的影響力。因此，本研究欲探究之學校效能的表現層面，除了學生學習表現之外，也將針對學校行政效能、教師教學效能及家長參與度做討論。綜上所述，本研究的最終目的是要從個案學校的特殊背景條件下，深入發掘學校合併對學校效能表現的影響情形，這些效能層面包含學生學習表現、教師效能、家長參與度、行政效能等四個層面，研究者從研究結果來論述目前學校合併方式的適當性，而獲取研究資料的方式，則是對經歷此一學校合併而又獨立復校過程的老師、家長進行訪談。學校教育成功的關鍵，在於教師、家長對學校的認同與參與，因此，從教師、家長的角度去探討學校合併的問題是極具有意義的。本研究將蒐集這些實際參與者的第一手資料，

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最後，研究者認為學校裁併問題仍是現在進行式，以研究者服務的苗栗縣為例，目前苗栗縣國民小學學生人數不足 50人的學校數高達 26校（教育部統計處，2009），比例為 21.48％，6班以下學校有 61校，比例高達 50.41 ％，且由未來學生人數預估數仍持續趨於下降的情勢來看，裁併學校依然是地方政府未來必須面對的最重要教育課題。因此，研究者希望透過本研究的深入剖析，能夠為地方政府機關將來在擬定裁併校政策或實際進行裁併校時，提供更具深度的非量化意見，使發展一種兼顧教育投資效益與教育機會均等的學校合併方式成為可能。

第二節

研究目的與待答問題

壹、研究目的 本研究主要在了解學校合併對學校效能的影響，在本研究中，將學校效能區分為行政效能、教師效能、學生學習表現及家長參與度等四個層面，研究對象為教師、家長，本研究之目的有下列幾點：一、了解個案學校在學校合併、獨立復校兩階段之間，教師、家長對學校效能變化的感受情形。二、了解個案學校在學校合併、獨立復校兩階段之間，教師、家長對學校效能變化的詮釋原因為何。三、了解個案學校教師、家長對小型學校合併方式之看法，以對學校裁併之機制提出建議。

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貳、待答問題 一、在學校合併、獨立復校兩階段之間，對個案學校之學校效能有何影響？二、在學校合併、獨立復校兩階段之間，影響個案學校學校效能變化的原因為何？教師及家長如何詮釋此一改變？三、個案學校教師、家長在經歷學校合併及獨立復校的過程後，對學校合併方式的看法有何見解？

第三節

名詞釋義

壹、學校合併 我國目前採行的學校合併方式有：由本校改為分校、由本校改為分班、由分校改為分班、由本校裁倂、由分校裁併、由分班裁併等六種。本研究之個案學校係屬於由本校改為分校者，意即學校位置不變，且學生並不遷移至本校上學，但學校組織編制卻會因此縮減，僅設置分校主任ㄧ人、班級導師六人、工友一人，無科任教師、職員、校護。在本研究中，所稱之學校合併、併校者，即指此學校合併方式而言。 貳、小型學校 依據教育部 94年 4月「國民中小學學校最適規模與轉型策略 -小型學校

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下或班級數六班，但學生人數未達 100人之學校。本研究所指稱之小型學校即屬此類。 參、學校效能 本研究將學校效能定義為：學校為達成教育目標，能夠對校內外的環境變化適時調整因應，並妥善分配、運用組織資源與權力，使組織成員能夠建立共識，齊心努力，增進學校在行政運作、教師教學、學生學習、社區家長參與等各方面的績效，並達成預定之教育目標。本研究對學校效能的探究將區分為「行政效能」、「教師效能」、「學生學習表現」、「家長參與度」等四個層面。 肆、學校合併及獨立復校兩階段 本研究所指學校合併及獨立復校兩階段，係以個案學校恢復獨立設校的前後兩年而言。個案學校在 98學年度恢復獨立設校，故學校合併階段乃指 96、97學年度，而獨立復校階段乃指 98、99學年度。

第四節

研究範圍與限制

壹、研究範圍 一、研究對象

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本研究為個案研究，個案學校以快樂國小命名。在研究方法上，主要為訪談法，訪談對象為實際經歷快樂國小學校合併、獨立復校兩階段之快樂國小教師、家長。 二、研究資料範圍 個案學校經過長達十五年之久的併校歷程，但考量研究對象記憶所及和資料的可靠信，本研究所蒐集的資料以個案學校恢復獨立的前後兩年為範圍（96學年度至 99學年度），並以在此ㄧ期程階段任教於個案學校的老師，以及在此ㄧ期程階段子女就學於個案學校的家長所提供的研究資料為主。 貳、研究限制 ㄧ、研究內容的限制 本研究係以個案學校自 96學年起至 99學年度止之學校經營狀況做既定分析，主要探討內容為學校效能的變化情形。惟影響學校效能的因素可謂包羅萬象，且在本研究中，研究資料取得主要是依靠訪談對象主觀感受，以及研究者的參與觀察反思而來，故其學校效能的變化情形是否完全是因為學校合併所導致之結果，並無法作為絕對相關之因果判斷。再者，本研究在學校效能的探究層面與內涵的選取上，因時間及研究能力的限制，僅就教師及家長較易感受、認知到的行政效能、教師效能、學生學習表現、家長參與度等四層面做研究，而在對應此四個學校效能層面的內涵選擇方面，研究者除了參酌國內實徵研究的主題及其結果，來作為本研究學校效能層面內涵選擇的

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加以刪減。 二、研究方法的限制 本研究主要採取質性研究訪談法，研究資料以研究者在學校現場的主觀知覺感受與蒐集之訪談資料為限，可能受到研究者本身觀察之廣度和深度限制，無法完整描述發生的事件。在樣本訪談方面，則受限於訪談對象的學經歷、參與學校事務程度各不相同，是否能精確掌握研究議題，亦會影響其對研究問題解釋之認知和完整性，以上限制性的因素研究者儘可能的予以克服，使影響降到最低。由此可知，本研究採用訪談法來探討研究主題，研究者必須透過不斷的發現問題、不斷的詢問、資料的檢核，來增進資料的可信度。 三、研究個案代表性的限制 因個案學校為原住民重點學校，學校環境、文化背景與一般學校不同，在學校合併時所衍生的問題，不能代表所有學校在面臨同一問題時的情境與結果，所以研究結果在推論上相對有所限制，可能僅適用在一般偏遠學校及其他原住民學校或原住民重點學校。因此，對於本研究結論或建議的引用，要考量其適用性。惟如同研究者在研究動機中所述，本研究雖為個案研究，研究結果縱有代表性之限制，但因全國類似本研究個案的小型國民小學眾多，故其研究的代表性限制可因而減低。

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第二章

文獻探討

由於都市化及少子化的影響，許多偏遠小型學校均呈現學生人數偏低、學生教育單位成本偏高的現象。根據教育部（2009）的統計，全國國民小學班級數在 6班（包含 6班）以下的共有 893所，佔總校數的 33.6％，若是計算 12班（包含 12班）以下國小的比率則高達 50.19％，可見小班小校的時代已經來臨。以筆者任職的苗栗縣為例，學生數在 50人以下的國小就有 26所，這些小型學校對地方政府的財政負擔不小，況且，出生率下降的趨勢仍然相當明顯（教育部預測 104至 113學年，國小新生仍平均年減 2000 人），因此，地方政府會考慮裁併小型學校亦在情理之中，因為大多數地方政府的財政並不寬裕，對地方政府來說，正視小型學校的裁併問題，必然是未來不可避免的政策趨勢。然而，正如在研究動機中所陳述者，裁併校不能只做經濟成本效益的考量，教育的本質在成就學生，故而學生的學習權益在裁併校的過程中，能否獲得保障或更加提升？這才是在實施裁併校時，更應該列為優先考慮的命題，這也是能否說服社會大眾、社區及家長的關鍵。然則學生的學習權益如何獲得保障？吳清山（1997）認為，發展一所「有效能學校」，實為提升教育品質之關鍵所在。因此，學校裁併能否確保學生權益，其關鍵在於必須確證，學校裁併不僅不會犧牲教育品質，而且還能夠提升學校效能。本研究從學校效能的角度出發，探討學校合併對學校效能的影響，做為未來實施裁併校時的參考。本章第一節首先說明推動裁併校所依據的學理基礎；第二節陳述我國小學實施裁併校的沿革及其發展；第三節則討論學校效

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討中歸納、演繹出訪談問卷，作為本研究之研究工具。最後，並以個案學校合併的過程與之進行理論與實務的論證，分析學校效能與學校合併兩者之間的相關性。

第一節

學校合併的學理分析

我國出生人口依內政部戶政司的資料顯示，自 1998年跌破 30萬人之後，出生人口數一路下降，迄 2009年，出生人口已降至 191,310人，在短短十年間，新生兒人口減少 1/3，可見少子化現象的趨勢仍然在持續當中。少子化現象改變台灣的人口結構，其影響極為深遠，在教育層面上，首當其衝的是國小學生人數急遽減少，形成了許多小規模的學校（以下以小型學校稱之）。近年來，由於教育的擴張以及教育標準的提高，致使政府在教育方面的投資必須大幅增加，地方政府在財政逐漸拮据的經濟壓力下，開始考慮教育投資的經濟效益，對於規模過小的小型學校，紛紛的展開「併校、裁校、廢校」的具體行動。因此，如何有效運用教育資源，建立成本效益的觀念，以增加教育投資的效果，實乃小型學校裁併問題的濫觴。Nelson(1985)指出，學校合併乃基於教育及經濟上之利益，而結合兩所或兩所以上的學校。也就是說，學校合併是指學校受到內外在環境因素的影響，諸如學區學齡人數減少、教育經費縮減、考量規模經濟效益、社區需求性降低或教育法令與政策的改變等等，於是，將兩所或是兩所以上的學校合併成一所學校。由上可知，學校裁併的推動因素有教育與經濟的考量兩方面，但大多數研究者在討論學校合併的議題時，往往都以教育經濟層面的考量來切入，因此，本節首先探討學校規模

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經濟、學校經營規模以及學校最適經營規模等與小型學校裁併相關的理論。 壹、學校規模經濟 現代國家莫不將教育視為國家達成政治、經濟、社會與文化總體目標的核心力量，因此，教育成為一種最有利的投資，各項教育投資與教育改革均被積極的加以推展。教育投資觀念的建立，使教育的功能與性質也為之改變，教育被視為一種規模逐漸擴大的「知識產業」（Knowledge Industry），必須耗費大量資源，故如何使投入的資源能夠作最有效的運用，以產生最大的效益至為重要，「規模經濟」的理論也因此被運用到教育上。在規模經濟的觀點之下，教育成為一種產業，學校為此產業的生產單位，政府或個人投入生產成本，而學生的學習成就即為產品，故教育投資是否能持續或擴大，端視成本與效益之間是否能夠達到令人滿意的經濟效益。意即政府在投入教育資源時，成本與效益會同時被考量，尤其在當前政府財政並不充裕的情況之下，如何有效運用有限的教育經費來從事教育發展與教育改革事務，以提高教育資源的生產效率，使學校經營達到規模經濟的效果，正是政府和大眾所關注的重要課題。一般將教育的投入成本分為「固定成本」和「變動成本」，固定成本係指創立學校時所需的土地、建築物、設施設備等成本，基本上而言，是固定不變的。因此，當一所學校學生人數逐漸增加時，在固定成本不變的情況下，單位學生的成本將會持續下降，因而產生「學校規模經濟」（economics of scale in school）的效果；反之，當一所學校學生人數逐漸下降，在固定

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經濟」的效果（方吉正，1999；何肯忞，2003；郭添財，1991；葉子超，1995）。變動成本則指學校教職員工的人事費用、校務經常支出、教學活動經常支出等等。相較於固定成本，變動成本較能解釋學校規模經濟與不經濟的情形，當學生單位變動成本增加的比例小於學生人數增加的比例時，單位平均變動成本將因學生人數的增加而下降；當一所學校的學生人數持續增加，在固定成本不變的情況下，單位學生的變動成本會持續下降，就會產生學校規模經濟的效果。一般來說，學校規模與教育成本有直接關係，規模愈小的學校，學生單位成本愈高，單位教育成本隨著學區規模擴大會降低，但在學區規模繼續擴大後，亦存有規模不經濟的現象。故只有在適當規模下經營的學校，學生單位成本平均趨於最低，學校資源分配比例較適當，所提供的服務素質亦最佳。 貳、學校規模經濟形成的原因 學校規模經濟形成的原因，可從下列二方面來說明（吳炳銅，1994；郭添財，1991；蘇龍輝，2007）： 一、學校資源運用的整體性與不可分性 學校資源運用的整體性是指學校的各項教育資源運用無論其規模大小，例如：教室、教學設備、遊戲器材、學校人員等必須同時投入與運用，方能發揮整體的教育功能，不可因為學生人數較少而丟棄其中某項資源的投入。而學校資源的不可分割性係指學校經營的過程中，某些資源應以一個完整的單位為原則，不能因為使用不足或使用人數較少而將該項資源做切割的

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使用。例如：學校建築中的禮堂、運動場的興建應以一間作為單位；教師的聘任應以一個人為單位，不能因人數較少而做半間或其他的分割，如設備、器材的購置亦同。 二、學校人力的分工與專業化 人力的分工與專業化是產業擴大後一個普遍可以觀察到的現象，學校機關亦不例外，可從兩方面來探討： （一）在教學方面 規模較小的學校教師編制員額有限，為應付課程需要，教師往往必須擔任非其所長之科目，教學不易分工；教師往往為湊足教學時數，授課類別繁雜，因此教學不夠專精，且形成教師負擔過重。但若是學校規模擴大，由於教師編制員額增加，在聘任教師方面較有彈性調整的空間，學校就能依照不同的課程需要，延聘各科專長教師，促進組織結構專門化，有利於教學效果的提昇。 （二）就行政方面 學校規模擴大後，為解決行政管理上溝通協調之困難，學校會增加行政人員的僱用，使行政人員的角色專業化，提高行政效率。由於學校人力的分工與專業化，因此，可以用同樣或較低的成本來改進教學品質與行政效率，使規模收益增加。

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（三）對學生多樣性之適應 為了滿足不同學生之性向、興趣與能力的需求，規模較大的學校因為人力的專門化與分工較明確，因此在課程內容設計上，往往能夠提供較為多元化與多樣性的課程供學生選擇，也能有效推動協同教學；而學校規模小、學生人數少的學校，由於教師編制員額有限，以少數教師的專長，無法結合而提供某些教學活動或社團活動。換言之，一所規模較大的學校，可在不改變單位學生成本原則下，結合個別教師專長而增加學校課程與活動類型，以提供學生更多樣的教學活動或社團活動，此即為規模收益增加的另一型態。當然，每一件事物都像銅板一樣有正反二面，學校規模擴大，克服資源運用整體性與不可分性的限制後，單位學生平均成本會降低，同時由於學校人力分工與專業化及提供多樣性的課程與活動，使學校能以同樣或較低的成本提供較高素質教育服務，導致規模收益增加。但是，也不能就此定論學校規模無限制的擴大可以導致教育生產力的提高，因為學校經營除考量單位學生內部經營的平均成本之外，尚需考慮其他外部成本。學校規模大小，雖然常被視為影響學校經營成效的重要因素，不過究竟「小比大好，還是大比小好」？截至目前並沒有一致的結論。況且，以教育機會均等的理念來說，吾人所期望的並不只是看到好的教育投資效益，同時，也希望能藉由教育的力量來實現社會的公平正義，避免弱勢者在教育資源的分配上更形弱勢，因而不論學校規模大小，學生都應享有相同的教育資源。

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參、學校經營規模的類型 一、學校經營規模的意義 教育成本和學校規模有很高的相關性，教育單位成本隨著學校規模改變而有不同的變化。經營學校固然希望擴大學校規模，降低單位學生成本，以提高教育資源的效率，但同時也要注意資源分配的適當性，以及相關學校素質因素的配合，才能確保優良的教育品質，這樣學校經營規模才具有教育的意義（黃崇桓，2008）。畢竟教育不像一般產業一樣，以賺取利潤為最高動機，而應提高教育經費使用效率並符合教育機會均等的精神。尤其是國民義務教育階段，在決定學校教育規模時，除考慮經費之使用效益外，更應重視學生受教權利，注意弱勢族群和文化不利地區對教育的需求。然而，教育事業既被視是一種投資，為了將教育資源有效運用，獲得最大教育產出，當然需賴適當的經營規模才能達成。一個生產單位要有適度的規模，才能使一定產量的平均投入量降至最低點，取得最好的經濟效益，故學校規模是提高教育投資效率的重要因素。如何在維護學生受教權、學習權以及教育投資效益之間取得平衡點，為學校經營規模的重要議題（林素琴， 2008）。 二、學校經營規模的類型 學校經營規模受地區經濟發展、地理位置及對教育需求強弱等因素所影響。因此，依照在學人數區分學校規模有：規模過小型、規模適度型及規模過大型三種類型；若依未來發展來區分可分為萎縮型、穩定型及成長型三

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過小成長型、規模適度萎縮型、規模適度穩定型、規模適度成長型、規模過大萎縮型、規模過大穩定型、規模過大成長型。茲將以上九種類型的特性及調整策略分述如下（郭添財，1991、1996；張夏平，1993；陳賢舜，2000；蘇龍輝，2007）： （一）規模過小萎縮型 規模過小萎縮型學校是指全校班級數六班以下，或學生人數 100人以下。此種規模類型之學校其優點為：師生接觸的機會較多；缺點為單位學生經常成本偏高、學校素質因素差，放任已有的投資折舊。規模過小型學校通常學生數較少，資源的利用大都較無效率。在經費的投資，由於不能克服資源不可分性與整體性，所以資源的運用必然呈現不經濟的情形，其單位學生經常成本偏高，然而此種現象並不意味著學生會得到較佳的教育機會及教學設備。而且規模過小，學校教師人力不足負荷過重，無法進行九年一貫協同教學，不能發揮其專業知能；學生少，缺乏良性競爭，不易培養人際關係和社會適應能力。規模過小萎縮型的學校，除了具有規模過小型學校的特性外，由於未來在學人數有遞減的趨勢，不易增加新的投資，往往任由已有的投資折舊。對於此類型的學校，雖然師生接觸的機會較多，師生之間容易養成親切感。但由於經營不經濟且學校素質因素亦差，不易發展成規模適度型或維持穩定，在調整策略上應可考慮以下因素： 1.如認為無必要長期維持，應考慮採取學區重劃或交通運輸方式將之廢除。但需考量影響當地文化，如會加速人口外移，則不可貿然處之。 2.如決定廢校，應妥善處理校地及校舍問題，作有效之使用，否則形成

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另一種浪費。 3.決策認為有必要長期維持者，應列特別補助經費以改善其教育素質。 (二)規模過小穩定型 規模過小穩定型學校是指全校班級數六班以上，十二班以下或學生人數 150人以下，位處鄉村、偏遠山區與沿海，未來學生人數少有變化，維持在穩定狀態。此種規模類型之學校其優點為：師生接觸的機會較多；缺點為單位學生經常成本偏高、學校素質因素差，放任已有的投資設備折舊。此一類型學校，除了具備規模過小型的特性外，由於未來學生人數少有變化，單位學生經常成本也少有變化，發展性極少，成為決策上忽視的對象，也由於是決策上忽視的對象，故往往教學品質較差，學生程度較低。除非這類學校成為決策上的焦點，否則教與學不易有所改進。在調整策略可循以下原則辦理： 1.設法增加學生來源，但對於規模實在過小或決策上認為無必要長期維持者，應考慮逐漸以學區重劃或提供交通運輸方式將之廢除。 2.從社會政策著手，繁榮地方，將學校規模擴大。 （三）規模過小成長型 規模過小成長型之學校是指全校班級數六班至十二班，或學生人數 151 人至 200人，位處鄉村、偏遠山區與沿海，因人口回流或謀生機會改善或增加，導致學生來源日益增多之學校。此一類型學校具有規模過小型特性，不能克服的資源整體性與不可分性的限制，以致單位學生成本偏高。但優點是師生人數不多，互動頻繁有較多接觸的機會，易於瞭解學生，可針對個別差

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規模成長型學校，因學生有增加的趨勢，往往要求增加教育投資。但對於增加固定投資的策略應審慎避免浪費。調整策略上可循以下原則來辦理： 1.應深入瞭解未來學生數，作為決策的依據。 2.應注意投入資源的合理分配，以同時達到降低單位學生成本及提高學校素質因素為目的。 (四)規模適度萎縮型 規模適度萎縮型之學校是指全校班級數十二班至十五班，或學生人數 201 人至 300人，位處鄉鎮市中心之學校。此種規模類型之學校其優點為較理想的學校規模；缺點為教室及設備閒置不用，形成浪費也會增加維修經費；教師及行政人員由於規模萎縮而出現超額現象。規模適度型其共同特徵是學生人數符合經濟效率的學校規模，單位學生經常成本最低，教師授課科目適中、可以發展專長，有足夠教師提供多樣化教學科目，維持師生間良好互動，不會導致行政出現溝通協調的困難，因此是較理想的學校規模。規模適度萎縮型的學校，除了具有規模適度的特性外，由於未來在學人數有逐漸減少的趨勢，其單位學生成本逐漸提高是必然的趨勢。而且由於規模萎縮，使許多教室及設備閒置不用，形成浪費也會增加維修經費；教師及行政人員也由於規模萎縮而出現超額現象。至於教學品質的變化，端看學生人數減少的量。如果規模略為減少，資源投入變化很少，則教與學較不受影響；如果規模減少過大，則會出現規模過小型特性外，在調整策略上應致力於增加學生來源，以維持學校適度規模。

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(五)規模適度穩定型 規模適度穩定型學校是指全校班級數十八班至二十四班，或學生人數 350人以上、400人以下，位處鄉鎮市中心且未來學生人數少有變化之學校。此種規模類型之學校為較理想的學校規模。此一類型學校具有規模適度的特性外，由於其規模穩定，在成本、教學與行政方面接近理想的配合情況，是最佳的學校經營類型，其經營的好壞完全是內部資源分配及學校素質因素的問題。在調整策略上應特別重視投入資源的合理分配與加強學校素質因素。 (六)規模適度成長型 規模適度成長型學校是指全校班級數二十班至二十四班，或學生人數 401人以上、500人以下，位處鄉鎮市中心之學校。此種規模類型之學校其優點為學校規模較理想；缺點為行政上的困擾、教師與學生疏離。此一類型除具有規模適度型的特性外，又由於學校的規模逐漸成長，將會趨向於規模過大型，易產生行政上的困擾，以及教師與學生接觸日漸疏離的弊端。在調整策略上可循以下原則辦理： 1.設法瞭解未來學生數，以作為決策的依據，如可能發展成為二個規模適度型的學校，則應先維持一個規模稍大型的學校，並盡量利用已有的投資與設備，減少日後分成兩個學校時，造成不必要的浪費，但需盡速設立新學校。 2.如不採上述方式，僅維持一個規模過大型的學校，則必須增加固定投資及設備以茲因應，並事先防範規模過大型所造成師生關係疏離

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(七)規模過大萎縮型 規模過大萎縮型之學校是指全校班級數二十四班至二十八班，或學生人數 600人以下，位處都會區，因舊社區沒落、就業機會減少或鄰近學區設置新學校，導致學生來源日益減少或被劃分為新設學校學區之學校。此種規模類型之學校其優點為教學及行政均能維持一定的水準；缺點為行政上的困擾、教師與學生疏離、教室及設備閒置不用形成浪費、教師及行政人員出現超額現象。規模過大型，乃是指學生數超過最適經營規模而言。規模過大型學校，因為有充分的資源投入，教學及行政均能維持一定的水準，但是在師生接觸機會、學生管理輔導、行政溝通協調與管理上產生障礙。規模過大萎縮型的學校，除了具有規模過大型的特性外，由於其規模逐漸萎縮除了固定投資的維持與修護成本外，因為學生數逐漸降低而有歸於規模適度型的趨勢。在調整策略上可考慮： 1.減少固定投資。 2.有計劃地淘汰逾齡的固定投資，以免投入大量的維修費，造成浪費。 3.建立資源分享制度，將閒置教室開放社區使用。 4.應重視投入資源的有效分配應用，使學校逐漸趨向經濟的經營型態。 (八)規模過大穩定型 規模過大穩定型之學校是指全校班級數三十班至三十六班，或學生人數 601人至 700人，位處都會區，且未來學生人數維持穩定之學校。此種規模類型之學校其優點為教學及行政均能維持一定的水準；缺點為行政上的困擾、教師與學生疏離。

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此一類型的學校除了具備規模過大型的特性外，由於未來學生人數穩定，除了單位學生成本稍高外，教與學有關因素如單位學生建築面積少、班級學生多和行政困難、師生接觸機會少的弊端，都是需加以克服事先防範的。在調整策略上可考慮： 1.注重投入資源的適當分配，使學校逐漸趨向經濟的經營型態。 2.開闢溝通管道，建立行政制度，以加強學校成員間的溝通協調與行政管理，減少學校成員間的衝突，並有效達成學校組織目標。 3.重視學生輔導，增加教師與學生接觸的機會，拉近師生關係幫助解決學業及生活上的問題。 (九)規模過大成長型 規模過大成長型之學校是指全校班級數三十六班以上，或學生人數 800 人以上，位處都會區，長期的就業機會增加，或鄰近有新社區成立，且未來學生人數維持穩定增加之學校。此種規模類型之學校其優點為：教學及行政均能維持一定的水準；缺點為行政上的困擾、教師與學生疏離。此一類型學校具有規模過大型與規模成長型的特性。規模過大型原就有行政上的困難，以及教師與學生接觸機會減少的弊端，如果繼續成長，這些困難與弊端將日見加深。在調整策略上可考慮： 1.如果經費許可馬上籌設新學校。 2.協助解決規模不經濟的問題。由上可知，規模過小型學校往往會有：單位學生成本偏高、學校資源無

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適應較差等現象，其調整方式為增加學生人數成為規模適度型學校，或藉著學區重劃或交通運輸接送等方式，予以合併或裁撤廢校。然而，矛盾的是規模過小型學校絕大多數位於偏遠、經濟不發達、文化不利的地區，這些偏遠地區學校的規模，想要維持現狀尚且不易，遑論要增加學生人數。因此，大多數地方政府目前皆希望藉由學校合併政策，來提高教育資源投資效率，惟在學校合併過程中，往往遭遇社區及家長抗爭。總之，學校規模的調整方法，不僅要考量單位學生成本的高低，更希望藉著調整策略來提高教育資源效率及提昇教學品質。從規模經營效應的觀點而言，過多的學生人數將使學生分配的資源減少，師生互動不佳，導致學生的學習受到影響；過少的學生人數也將造成資源的浪費，或導致經營規模的不經濟，因此合理的學校經營型態應能兼具教育投資效益與學生學習品質。 肆、學校經營最適規模

學校最適經營規模（the optimal scale）係指學校符合規模經濟，可以將教育資源充分且適當的運用，並且不致產生人際關係疏離及行政僵化等不良規模效能前提下的經營模式，此模式下的學校將具備單位學生成本低、資源的合理分配和使用及有利的規模效能等特質。陳賢舜(2000）指出，如何找出符合學校規模經濟，並能同時兼顧學校效能的適當學生人數，即為學校最適經營規模的意涵。學校經營規模影響實際的辦學績效，最適當的規模能夠讓教育資源的投資最經濟，且達到最大效果的產能，因此，在教育經費有限而要求全面提昇教育品質的雙重訴求下，講究適當的學校經營規模有其必要性。學校最適經營規模具有以下特性（郭添財，1991、1996；陳賢舜，

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2000；黃崇桓，2008；蘇龍輝，2007）： 一、較低的單位學生成本：因為教育資源的整體性與不可分割性，故適當的 學校經營規模在固定成本與變動成本均較低。 二、適當的資源分配：提供的師資、課程、場地、教學設備、行政人員的安 排等等均較完備。 三、有利的學校規模效能：各種不經濟的學校經營規模，將會產生不良的學 校規模效能，損害到教育目標。由上述可知，學校經營規模大小的不同，對於所能提供的場地、人員、學校設施與學生安排等考量亦有所不同。以我國為例，就「人力資源」而言，小型的學校依國民小學教師編制每班 1.5位的教師，使得小型學校教師必須分擔較多的行政業務而影響其教學的專業表現。就「課程資源」而言，大型學校的教師人數較多，師資課程較能專門化，可提供的課程選擇將更多元，學生的學習興趣亦較為廣泛。因此，當前在政府財政不充裕的情況下，如何充分利用有限的教育經費，提高教育資源的效益，使學校經營達到最適經濟規模，是教育經濟研究者所關注的課題。國內外有關學校最適經營規模的研究雖然很多，但研究的結果並不一致，主要的原因在於各國的風俗民情不同、教育制度發展的脈絡背景也不相同。即便只就我國而論，學校經營最適規模也會受到學校所在地經濟發展、地理位置、交通、族群等等相關背景因素的限制，以及各地方政府教育政策的影響，因而難以發展出一體適用的標準。

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表 2-1 國內對我國國民小學最適經營規模之研究結果研究者（年代）研究地區最適經營規模學生數吳炳銅（1994）台北縣台北縣最適規模範圍值偏遠地區最適規模範圍值市型最適規模範圍值鎮型最適規模範圍值鄉型最適規模範圍值 1501-2200人 101-150人 3001-4000人 1501-2200人 501-1000人葉子超（1995）澎湖縣澎湖縣最適規模範圍值澎湖縣最適經營類型規模為 151-210人 101-410人郭添財（1996）台灣省台灣省國小最適規模經濟值城市地區國小最適規模值鄉鎮地區國小最適規模值偏遠地區國小最適規模值 1052人（每班 34人） 1872人（每班 39人） 915人（每班 36人） 82人（每班 14人）蘇永輝（1998）基隆市基隆市國小最適經營規模範圍值 126-162人（每班 21-27人）陳賢舜（2000）南投縣南投縣國小最適經營規模值依調查排名順序為： 300人、500人、120 人、600人李雅景（2002）嘉義縣嘉義縣國小最適經營規模值 403人鄧明星（2005）花蓮縣花蓮縣國小最適經營規模範圍值 250-550人

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由上表可知，學校最適經營規模值會因地區的不同而有所差異，此外，一所學校的最適經營規模值究竟為多少？也很難建立明確的數據資料，主要是因為最適經營規模基本上是一個變動的數值，它會隨時因為學校內外在環境的變化而變動。因此，學校最適經營規模的比較，除了各個學校應以同一經營素質及資源運用型態為前提來進行考量外，而且研究所求得的數值也並非是絕對的數字，基本上，其數值所代表的僅為經營的最小規模下限，在此數值之上，學校仍可擴充其規模，唯需避免產生因規模過大而使學校效能受其影響的情形。 伍、學校規模效能 學校經營規模過大及過小，對於學校經營的長遠發展而言都是不利的，因此，追求理想的學校經營規模將有利於學校經營的發展，也就是能發揮學校規模效能（effectiveness of scale in school）。學校規模效能係指在學校經營的規模中，由於規模不同造成學校組織結構改變，因而影響到學校組織成員在各項工作的表現，造成學校效能的改變（劉菊珍，2008）。郭添財（1991）指出，學校經營規模的擴大會連帶造成組織科層化、集權化、成員互動少、溝通產生問題、教師工作滿意度低等問題，間接影響到學生學習成效，將使學校經營造成規模不經濟的現象。黃淑英(1997)的研究發現，學校經營規模大者，其教職員人數及編制相對提高，教師工作分散及減輕；學生同儕間與班級間有較多的競爭機會，易落實教學正常化及提供較佳的學習條件；學校會有較完善的教學設施與設備，而且師資比較穩定及合

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育品質效應，其指出規模過大學校的學生，在學習態度上較容易產生負面傾向、學生活動的空間較少、學生管教比較困難；而規模過小的學校，則容易產生提供課程較少、教學設備缺乏等問題。因此，學校的經營需要有適當的規模方能具有較佳的效能。學校經營規模的差異對於學校規模效能的影響究竟為何？以下歸納研究學者的發現，分下列幾點簡述之： 一、學校經營規模與學生學習的關係 郭添財(1991)研究「學生成就表現」發現：當學校規模在 100人以下時，在「學生學習安排」、「師生人際互動」這兩方面的表現較佳。Howley（1994）、 Michael＆ Klonsky（1995）在研究「學生學習態度與行為表現」時發現：規模過大的學校常是功能不彰的，規模過大的學校會減少學生參與活動的熱忱，在此環境中學習的學生常感到困擾，導致學習不佳，並在學習的整體表現上獲得較差的評量分數。Klonsky（1998）研究「學生成就表現」時發現：學校規模太大會影響學生的學習。Bickel＆ Howley（2000）研究「學生成就表現」時發現：學校規模與學生成就並不具有影響的關係。Vander（2002）研究「學生成就表現」發現：學校的規模與學生的學習成就的相關並不顯著，但在低社經背景及少數族群中較小規模的學生，發現有較好的學習表現。歸納上述的實證研究發現，學校規模大小對於學生學習成就的影響仍難以獲得一致的結論，學校規模也並非是影響學生學習成就的唯一因素，但大多數學者發現學校規模越小，師生的比例越低，教師較能滿足學生的個別需求，尤其以偏遠地區學校最為明顯。蓋因學校規模越小型，在此規模的教育環境與空間中，得以孕育出較為親密的學校氣氛，師生關係不易產生疏離

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感，教師具有較高的責任感。 二、學校經營規模與教師工作滿意 蘇龍輝（2007）歸納國內學者的研究指出，學校規模會影響教師在工作滿意、工作壓力、工作投入、教師效能等層面的表現，在學校組織結構與工作滿意度方面，服務於小型學校教師優於大型學校教師。但同樣也有其他學者的研究指出，不同規模學校的教師在工作滿意、工作投入、教師效能等層面，不因學校規模而有差異。足見在這方面的研究結果也並無定論，要以教師工作滿意度來評斷學校規模效能，仍有不足之處。 三、學校經營規模與學校行政運作 郭添財(1991)的研究指出，學校規模 100人以下者組織結構為最佳，集中化與傳統化的程度均最低；林泊佑（1993）的研究指出，小規模學校在推動公共關係及組織效能的表現較好；蘇龍輝（2007）歸納國內學者的研究指出，小型學校無論在行政溝通、領導、學校效能等知覺感受均較明顯，小型學校組織氣氛優於大型學校，而大型學校組織運作偏向於正式化與集中化。郭添財歸納相關研究之結果得出以下結論：多數的研究發現，學校規模不同，所產生的學校規模效應有別，而大規模學校似乎比小規模學校有較多不利的規模效應。由以上的討論可知，學校規模雖然會影響學校各層面的效能，唯研究結果常常有不一致的狀況發生，大致而言，學者的研究結果可區分為兩者：一是學校規模大小在學校效能各層面的表現上並無差異，另一是小型學校優於

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似乎也很難以合併學校能夠提升教育服務品質來說服社會大眾，因為學校規模大小各有其優缺點，尤其各地方學校背景因素皆不相同，要有一個統一的模式來運作學校裁併並不容易。小型學校的存廢應該如何辦理？似乎仍有討論的空間，同時也應該有更多質量的實證研究來輔助說明。下一小節將討論小型學校在經營各層面的優劣之處。 陸、小型學校學校經營之相關研究 小型學校的存廢，最受質疑之處在於小型學校的經營是否符合成本效益？其次為小型學校不利於學生學習？究竟小型學校在其整體教育發展上，有何優劣之處？實有必要加以探討。黃雅玲（2008）曾經歸納 1990年代以後國內的相關文獻（方吉正，1999；吳炳銅，1994；郭添財，1991、1996；張夏平，1993；陳憶芬，1993；陳賢舜，2000；葉子超，1995），針對小型學校之學校效能各層面，加以說明如下： 一、小型學校與校務經營 學校校務包含廣泛，以下將依課程發展、領導者角色、組織與氣氛、教師與教學、行政支援與責任等角度來探討小型學校校務發展。 （一）小型學校的課程發展 學校規模是影響課程發展的一個主要因素。普遍而言，小型學校的資源通常比較欠缺、人員編制也比較不足，在學校本位課程的發展上，往往會遭遇資源、人力匱乏等困難，進而影響學校本位的課程發展。

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（二）小型學校的校長領導 有關的實證研究證明校長領導的影響層面相當廣泛，影響對象擴及於校內外之教職員工、學生、家長、社區人士和校長自己。而小型學校在校長領導、管理與行政溝通方面的表現均較大型學校為佳。 （三）小型學校的教師教學 小型學校大都位處偏遠，交通條件不佳且生活不便，以致教師流動率高，相對的代課教師比例也偏高。其次，校長及教師多屬新任者，行政工作經驗較不足，教師必須花費較多的時間在處理行政業務上；再則，在教學方面，學生缺乏競爭與合作的機會，教師方面也缺乏成就感；最後，在課程方面，因教師員額少，課程無法多樣性發展，缺乏相互激盪、成長的研究同儕，使教師的專業成長受限。 （四）小型學校的行政 小型學校因受限於編制並無完整行政編組，部分業務由一般敎師兼任。教師因而常感工作壓力過大，這種工作壓力可從兩方面說明之： 1.在行政方面，教師須分心辦理上級交辦之事務，影響行政和教學效能。 2.在分工方面，由於小型學校教師人數少，教師須負擔之教學領域及行政業務偏多，分工不明確，教師之專長不易發揮。 二、小型學校與社區家長 小型學校整併應從社會文化、公平、經濟等多方面考量，從學校社區化

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所承擔的角色並不僅僅只是「學校」，尤其在偏遠地區，學校除了是學生學習的場域，也代表著社區文化的中心、社區的靈魂，凝聚著社區的向心力及認同感，也象徵著地方的興衰。裁併學校對社區而言，除了衝擊了學生的受教權，對偏遠地區的社區與文化延續，都帶來相當大的影響；不僅是學校沒有了，更代表著社區的沒落。 三、小型學校校務經營的優缺點 由於大型學校與小型學校經營之條件不同，其評價亦有正反兩面，關於小型學校校務經營有利及不利條件臚列於下（吳美慧，2007；林素琴，2008；呂祝義，1994；陳憶芬，1993；葉子超，1995；蔡淑婷，2006；鄧明星，2005；蘇永輝，1998）： （一）小型學校校務經營的有利條件 1.有利於實施補救教學：學校規模愈小，平均班級學生數少，師生比例 愈低，教師容易因材施教，擬定個別化、適性化之教學策略，提供補救教學有利的條件。 2.學校組織較具彈性：由於編制員額少，往往一人身兼數職，使組織結 構趨於扁平化，縮短行政流程，反而使工作推動較具彈性化。 3.精緻教育：學校規模小、班級學生數少，容易凝聚成員共識，打造優 質學習環境之理念及策略，學校之環境與效能較佳。 4.人際關係融洽：學校成員少，互動機會增多，無論是師生或同儕間人 際關係反而較為親密、融洽；教師組織認同高。 5.活動空間充足：每生平均享有校地面積、建築設備面積等均優於大型

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學校，故學生有充足的活動空間，有助於身心健康發展。 6.落實輔導、關懷：在輔導工作上，無論是個別關懷或團體輔導，皆較 易實施並落實。 7.學生對學校持較正面的態度：包括愉快的、好的、有趣的、高雅的、 快樂的、重要的、友善的等。 8.增進親師互動：小型學校之教師、家長常藉密切聯繫與頻繁溝通建立 良好之親師互動關係，教師親師溝通滿意度較高。 9.容易落實學校社區化之理想。 10.領導效能較高：6班以下學校的領導型式效能高於其他學校規模。 （二）小型學校校務經營的不利條件 1.受地理環境影響、交通不便：學校地處偏遠，教師進修機會受限，生 活不便，除不易羅致優秀人才外，教師亦缺乏留任意願。 2.辦學條件不佳：小型學校多位於偏遠地區，學生多為弱勢族群或來自 社經背景不佳之家庭，本身之環境、文化、經濟等條件皆不利。加上教師多較年輕、資淺或為代課教師，校長多為新派任，較缺乏教學經驗與行政歷練等，不利於學校經營。 3.人事不穩定：小型學校校長、教師調動頻繁，造成學校人事不安定。 4.教師工作負擔重：受編制影響，小型學校教師人數少，但維持學校正 常運作之行政工作卻與二十五班以上學校無異。 5.單位成本偏高：根據民國八十四年教育廳之統計資料顯示，五十人以 下的國小有一百二十三所，學校學生單位成本約二十萬元，比一般學

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6.資源短絀：上級常以班級數作為經費核撥計算基準，故小型學校能獲 得之補助有限。再者，偏遠地區家長多數社經條件不佳，無力提供經濟援助，學校資源益形短絀。 7.影響學生學習動機：由於學校班級數及學生人數皆少，學生間缺乏良 性競爭對象，學習態度易因而鬆散。 8.教師缺乏成就感：來自學生的回饋少，故教師之成就感亦較低。 9.影響同儕互動機會：學生人數過少易造成缺少團隊學習的合作夥伴。 Nelson(1985)在其研究中亦指出，大學校除了能使學生達到分享各項教學設備、減少資本門之支出，更重要的是能夠提供更多元化的學習課程以豐富孩子學習；但也有不少研究指出小型學校有其存在的必要性，小型學校的主要特點是「師生比低」和「小班規模」，站在教育的立場，這確實都是有效落實啟發性教學、創意思考教學的有效條件。小型學校因「師生比」較低，對於低成就的孩子，老師能給予更多的關懷且能有效發展學生潛能，以達因材施教之理想，是故小型學校是有其存在之必要性與價值。

第二節我國小型學校裁併政策探究分析

壹、我國小型學校裁併政策的發展 一、廢省前 由於我國的經濟發展自 1980年代中後期開始急遽成長，伴隨而來的是人口高度向都市集中，加上政府「兩個恰恰好」生育政策的推動，因此造成

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偏遠地區人口流失、學齡人口快速下降，故而產生了眾多的小型學校。1986 年，時任省政府主席的邱創煥先生於省府委員會第 1807次會議中提示：「對學生數過少的國中、小學的合併問題，應秉持精簡人事、撙節開支及預算經費的有效運用原則，針對實際狀況積極辦理。」隨後，省教育廳即依此原則，通函各縣市政府對於六班以下的小型國民中、小學，應依據各地社區發展、交通狀況及人口數，擬訂合併學校的可行方案 (郭添財，1991)。台灣省教育廳在 1987年 5月更頒布「小型學校合併處理原則」如下：（一）併校後學生不住校；（二）併校後學生步行可於一小時內到達，且無安全顧慮；（三）併校後學生乘車須一次到達，不必換車，且乘車時間不宜過長；（四）三班以下之學校(包括分班、分校)學生在五十人以下，且學生有逐年減少之趨勢者；（五）為方便學童上學，小型學校如採自由學區者，須擬具計畫報廳核辦；（六）有其他特殊情形以合併為宜者。 1989年教育廳再次行文各縣市政府，國小學生數在 50人以下，或每班學生數不超過 10人的學校，要求各縣市政府依據各地狀況、實際需要、家長意見、學生學業、交通情況及民意之反映等要素，檢討改進，以逐步實施裁併學校（葉子超，1996）。 1994年，台灣省教育廳召開「台灣省小型學校辦學規模檢討會」，得到結論如下：小型學校不限於山地偏遠地區，平地型小型學校全校學生人數在 30至 40人之間者，亦進行評估併校。併校原則以二~三所學校合併為一個

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則，各縣市政府再詳加規劃後，皆以阻力較小的學校先行試辦。 1995年，台灣省教育廳為配合省政府改善財政結構加強開源節流，提出全省「迷你小學」合併計畫，希望能在八十七年度前，以每年合併五校的進度裁併十五所小型學校；預估一所六個班級的學校和其他學校合併後，每年至少可省下六百萬的經費，因而許多縣市政府受到教育投資報酬率之影響，開始採取裁併或整併小型學校策略和行動。由上可知，此時期推動學校裁併的背景因素，主要是受到人口都市化與生育政策生育減少的雙重影響，造成偏遠地區產生眾多小型學校；而且，此時期學校裁併政策主要的考量是為了樽節教育資源開支，學生學習權益或提升教育品質的考量甚少；再者，裁併學校的對象是以山地偏遠地區為優先，而後才擴及平地地區，所以，對教育機會均等或不同族群特殊需求的考量也付之闕如。本研究之個案學校即是在上述背景之下，在民國 83年因學生人數降至 30人以下，而被合併為分班，至民國 84年，因學生人數回升，改為分校，爾後，學生人數雖然上升到 90人以上，已遠遠超過一些平地小型學校，但始終不能回復為獨立學校，直到民國 98年，在地方人士及民意表各方的努力之下，才再次獨立復校。 二、廢省後 教育部再度啟動裁併學校的原因，是為了配合實施「九年一貫新課程」的需求，前教育部長曾志朗於 2001年 2月宣布，教育部決定支持地方政府執行「小型中小學校裁併」計畫之政策，預定針對六班規模的「小型學校」，基於無法推動新課程「協同教學」或「合作學習」而影響學生學習的學校，

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從開始的新學期展開迷你中小學裁併計畫（張國輝，2005）。於此同時，少子化現象所造成的人口出生率陡降更是驚人，各學年度入學學生數的下降非常快速，促成了更多的小型學校，這也使得教育部不得不正視小型學校的裁併問題了。 2002年，教育部在編列 92年度中央對各縣市教育設施補助經費時，針對 92年度實施裁併校之縣市，給予併校一所補助 60萬元、裁校一所補助 120萬元的獎勵；93年度裁併校者，按上述金額補助三分之二。由於補助經費對於財政不佳的縣市不無小補，各縣市紛紛響應中央極力推動裁併小型學校政策。 2004年，監察院完成「教育部所屬預算分配結構之檢討」（黃煌雄、趙榮耀、呂溪木，2004），報告中指出，全台灣學生數少於 100人的中小學有 500多所，於是建議教育部應行文各縣市政府鼓勵裁併百人以下的小型學校，以節省這些小型學校每年高達 51億元的人事經費，因為這些小型學校平均每校每年要花費近千萬元人事經費，每位學生每年耗用人事成本約十四萬元，和一般學校學生的十萬元相比，高出太多。教育部乃於 2005年 4月 11日召開「國民中小學最適規模與轉型策略－以小型學校整併之可行性政策」研商會議，會議中決議事項有四點，其中之一點為：「研究成立裁整併小型學校的客觀評估指標，包括交通狀況、學生人數、辦學績效、社區特性、歷史性、出生率、社區支持度及校舍老舊程度等，成立專案小組，研擬小型學校裁撤、整併及其相關事宜策略方案」。各縣市在這樣的支持氛圍之下，遂積極進行小型學校裁併，此時期裁併小型學校也成為地方政府樽節教育開支的最佳方式。