第二章 文獻回顧
第三節 學理文獻回顧
第三節 學理文獻回顧
在精省之後，改制直轄市在行政層級的意義，其實並不十分重要，因所有縣 市實質上已經直轄中央，他們爭取改制，無非想要擴增縣市政府人力編制，提 高財政收之比例而已。直轄市制度的存在，使得各縣市爭相要求升格，其他不 能升格的縣市將永遠相對落後。38作為第一級的地方自治政府，在實證資料 上，直轄市與非直轄市有財政不均衡的狀況。例如以改制前的台北縣與台北市 相比，台北縣轄區面積將近十倍於台北市，人口數亦多於台北市，但以民國九 十七年的總歲出作比較，台北縣只有台北市的百分之六十二點七。39況且這還 是台北縣政府已經為「準直轄市」的預算，台北縣市同為一個生活圈，民眾每 天往來兩邊工作生活、來往密切，享受的公共服務品質卻因組織編制而有落 差。由於憲法保障人民遷徙的自由，人民易選擇公共資源較多、較好的地區居 住，造成鄉村人口向城市以及周遭衛星城鎮遷徙，城鄉差距將更形惡化。
另一方面，台南縣原本的鄉鎮市具有民選的行政人員（鄉長、鎮長與市長）
以及民意代表（鄉民代表、鎮民代表與市民代表），但台南縣市合併改制之後，
台南縣原有的鄉鎮市全部改為區，直轄市的區純為市政府的派出機關，是市政 府的延伸，不能按《地方制度法》第二十條的規定施行自治事項，因此造成地 方民主意識的弱化。
縣市政府以及鄉鎮市公所過去常為人詬病的問題，是預算分配因人情因素導 致不透明，降低行政效率。例如這些地方政府組織的建設課，遭施壓與分贓情 形盛行，舉凡基層建設工程、工程分配款、道路改善工程、排水工程的分贓、
圍標、綁標，以及建照核發、砂石場開採權、特殊行業的許可等，都有可能被 外力介入。另外，警察局、環保局、教育局、地方公庫銀行等等，受到民代、
關係人物的關說，都使得地方行政出現浪費公帑、行政效率低落、選風敗壞的 惡性循環。40台灣地方政治生態一方面受到舊有的黑道與地方派系影響嚴重惡
38 陳春生，〈台灣行政區劃的變遷〉，《第一屆「臺灣地方政治變遷」國際學術研討會論文集》
（台北，2003 年 12 月）：頁 251
39 台北市九十七年歲出約為新台幣 1538 億元，台北縣約 965 億元。台北市政府主計處，〈97 年 度台北市地方總決算〉，http://w2.dbas.taipei.gov.tw/budget/offinal/97/index.htm，2014 年 10 月 30日檢索。新北市政府主計處網站，〈97 年度總決算〉，
http://www.bas.ntpc.gov.tw/web66/_file/1528/upload/audit/97/index.html，2014 年 10 月 30日檢 索。
40 趙永茂，〈地方政治生態與地方行政的關係〉，《修憲後地方政治與行政發展學術研討會論文
化，另一方面城鄉發展嚴重失衡，中央威權衰退，地方分權意識高漲41，這是 地方自治較為負面的發展。因此，直轄市改制使得地方勢力在鄉鎮市的層面交 出行政與監督權，可將地方勢力大為削弱。徐禎瑜的訪查就發現，縣市合併升 格之後，原本已經幾乎沒有影響力的全縣性派系，更趨於衰微，演變成國民黨 與民進黨兩大政黨的競爭。地方性的派系仍然存在，但也受到縣市合併改制的 影響，而較為衰弱。42 直轄市政府權力集中，更可做跨區的公共建設整合，免 去以往鄉鎮市公所擁有自有財源時，預算的分配只及於本鄉鎮市的支離破碎窘 境。
但趙永茂亦指出，基層的民主選舉機制受直轄市體制影響，會產生「民主空 白」現象。例如新的台南市議會成立後，台南市東區因為人口數目較多，一個 區有六席市議員；但人口少的楠西、南化、左鎮、玉井四個區，只共同擁有一 個市議員。過去台北、高雄兩直轄市，每個市議員服務的地區面積不大，可觸 及性較高。新的台南市面積較大，地理上有許多濱海與山區的鄉鎮，這些地區 縣市合併改制後沒有鄉鎮代表，市議員數目又較縣議會時期少，代表偏鄉利益 的市議員數目更少，與諸如東區等人口集中的地區，有更容易被邊緣化的可 能。
北高兩市面積較小，許多城市管理經驗套用在台南時，顯得有重新檢討之 處。台北市由於人口集中，在市區興建捷運儘管成本比公車昂貴，但一旦建好 一條捷運路線，沿線可以接觸、服務上百萬人。但如果要在台南蓋捷運連接各 鄉鎮市區，因為人口分散，建造捷運效益不大。同樣金額的預算，台北市面積 小，建築一項公共設施，可以接觸到、利用的民眾很多，預算的運用顯得很有 效率。但同樣的預算攤分在台南市的土地上，單位面積可得到的預算被稀釋，
評估新建設之必要性也需要不同衡量方法。
交通問題也影響到民眾生活就學、工作生產、以及與政府機關的關係。如果 管理者單純從經濟的考量縮減合併行政機構，卻使民眾到地方的行政中心太過 遙遠，容易失去政府為民服務的初旨。過去台北市與高雄市面積不大，市政府 與各個行政區距離不致太過遙遠。現在的台南市政府兩個行政中心間的地理距 離有五十公里。行政官員要在廣大的行政區奔波，耗費大量的時間與精力，勢 必提高管理的成本。趙永茂便認為，舊有城市行政管理的觀念，多傾向於單一 中心概念，但當都市發展超過一定的規模後，大型城市將面對居住與生態環境 的超載、公共服務傳遞與民意傳播之間的級距擴大，進而形成城市治理的失靈 危機。
41 趙永茂，《台灣地方政治的變遷與特質》（台北：翰蘆，2002），頁 431
42 徐禎瑜，《制度變遷與地方派系之關係─以台南縣市合併升格為例》（台南：國立成功大學政
（Ebernezer Howard）在一八九八年提出著名的花園城市概念：透過縝密的土地 分工與精密人口規劃，每三萬餘人住在一個自給自足的小型城市，每個人既能
Christaller）提出的「中地理論」。他認為在廣大地區產生多個中心的地理現象是 很自然的，所有聚落和腹地都有等級，大聚落有高階商業服務，值得遠道而來 的顧客花比較多的運費成本購買，高低等及聚落和腹地組成一個完整的空間組 織（Spatial Organization），而居民最基本的日常用品，在距離自己最近的基本聚 落購買就可以，因此自然會在一片平坦的地理區上發展出規律的許多等級中
43 趙永茂、陳銘顯，〈我國地方與新都會發展的挑戰與回應〉，《研考雙月刊》，第 34 卷第 6 期。（台北，2010 年 12 月），頁 24
44 王金壽、陳尚志、洪雅亭、傅鈺如、劉奕君、蕭婷方，《台南直轄市行政區劃調整先期規劃 之研究》（台南：財團法人成大研究發展基金會，2012），頁 15‐16
45 Ebenezar Howard, Garden cities of to-morrow (Cambridge, Massachusetts:
Massachusetts Institute of Technology, 1965), p.74
46 趙永茂、陳銘顯、王皓平，〈建構都會多元中心的治理─反思都市發展不對稱與民主赤字問
心。47
全球城市的平均人口約為一千萬人，但台北市人口只有二百六十餘萬人，顯然 理暨縣市合併課題與策略》（高雄：巨流，2012），頁 168‐169
51 呂育誠，《地方政府管理─結構與功能的分析》（台北：元照，2001），頁 258
52 Rolan Paddison, Handbook of Urban Studies,（London: SAGE, 2001），p.463.
53 呂育誠，〈社區自主意識提高對地方行政生態的影響〉，《修憲後地方政治與行政發展學術研 討會論文集》（臺北，2008 年 5 月），頁 56
54呂育誠，〈社區自主意識提高對地方行政生態的影響〉，《修憲後地方政治與行政發展學術研討
的、我們的城市，公部門與私部門共同協力，或許可補強現行法律層面尚未完 成的缺口，豐富所謂「地方自治」的意義：
我們的城市是我們造就的，所以無論好壞，我們都得接受它。重新佈署我 們已經傾入到城市的巨大資源，可以改變我們的城市生活觀念。我們需要 設計自己想要的東西，需要組織更全面的生活方式。55
55 Richard Rogers and Anne Power, Cities for a small country,（London: Faber and