國立臺灣大學社會科學院新聞研究所 深度報導碩士論文
Department or Graduate Institute of Journalism College of Social Sciences
National Taiwan University In-Depth Reporting Master thesis
同床異夢的台南縣市合併改制案
Antagonism among the merging of the Greater Tainan Special Municipality
鄭紀威 Chi-wei Cheng
指導教授：倪炎元博士 Dr. Yen-yuan Ni
徐梅屏老師
Teacher Mei-ping Hsu
中華民國 一零四 年 七 月
誌謝
本篇論文的完成，最要感謝兩位指導老師：是徐梅屏老師的鼓勵與督促，
以及倪炎元老師對我的信任，使得我的魯鈍化為可能。感謝兩位口試委員：吳 鯤魯老師仔細讀了我不成熟的想法，在緊迫的時間裡，卻給了我非常詳實的建 議；黃樹德老師憑藉其深厚的地方經驗，為寫作時寶貴的指南。老師們期許的 寫作境界，我可能只達到了一半，但若無這些優秀的意見做嚮導，寫作的旅程 勢將漂流在大海中，迷失方向。
在椰林的校園生活並不算短，論文的完成是一個階段的結束，要感謝許多 這些年來支持我學習、生活的長輩與同學，這些人分別是：國立臺南一中九三 級一零二班全體同學；三零九班導師陳宗成先生、國文科詹璧菁先生、蕭平奕 先生、林文瑜先生，同學楊峻泓、莊偉明。
臺大物理治療學系導師林光華先生、吳英黛先生；九二級學長姊：連英 淇、林怡萱、李彥醇、吳欣穎；九三級全體同學、以及張國強先生與鍾志從女 士；九四級直屬學妹謝佳玟。
臺大中國文學系主任李隆獻先生、導師曹淑娟先生、伍振勳先生、李文鈺 先生、助教楊國寬先生；學長顧明和、黃膺皓，九六級同學林珮含、蘇潔舲、
劉長安、汪德方、陳璽安、陳韋宏，九七級學弟戴秉泓。
臺大新聞所系辦公室組員林錦屏女士；九七級學長姊：郭恆成、查慧瑛、
陳韻晴，九八級同學戴智權、楊乃甄、林采霖、吳宇舒、尹智剛、潘紀寧、馬 安奇、陳佑婷、謝怡縈、王韻智、盧映臻、葉如凡、陳佳君、賴昭男。
中廣台南台記者劉怡伶女士、中華日報記者姚政玉女士、楊逸宏先生、中 國時報記者程炳璋先生、中廣新竹台主持人黃玉美女士、中廣苗栗台主持人謝 瑞珍女士。
民視新聞部：副理蔡滄波先生、採訪中心主任蕭翠英女士、行政組召集人 洪幸寬女士、前地方組召集人顧德川先生、前政治組召集人盧宥伶女士、地方 組召集人常聖傳女士、政治組召集人葉啟承先生、主播組林靜芬女士、社會組 召集人陳光中先生、財經組召集人周秀玥女士、地方組記者周秉瑜先生、賴國 彬先生、政治組副召集人張玄會女士、王姵雯女士、社會組副召集人蔡煌元先 生、財經組記者曾驛翔先生、專題組記者郭書銘先生，編輯中心張國政先生、
魏淑敏小姐、吳琦芳小姐、前編輯鍾祐菱、蔡宗軒、柯柔伊、以及行政組行政
員王晏瀅女士、業務部石東甲先生、社會組記者周婉菱、中天新聞部生活組記 者謝維怡、三立新聞部編輯柯佩如。
臺大台南地區校友會學長姐、學弟妹。八四級張彥南、八七級劉宏仁、九 零級郭永祝、九二級林柏聰、九四級黃鈺雯、胡郁昇、蔡介庭，南友之夜工作 組黃澤菁、杜維恆、余聰、張筱綺、石曜合、郭怡婷；以及十四組眾九六、九 七級學弟妹在論文寫作期間多有關照，謹表謝意。
歷屆室友：魏伯諺、謝易霖、邵貽琦、黃重憲，以及我們共同的好朋友黃 竟彰、陳涵文、湯琇婷。
感謝所有受訪者。再次感謝徐梅屏老師。最感謝我的外祖母葉王玉治女 士，以及我的父母，鄭允中先生、葉美鸞女士，是他們成就今日的我。若我在 這個世上有任何可誇之處，皆源於我母親的過去數十年的持家與教導。
中文摘要
民國九十八年，行政院核定四個直轄市的合併改制案，這是國民政府遷台以 來相當大的一次行政區域改劃。其中台南縣市合併改制為直轄市，行政院是以 文化面向的考量通過此案。不過由於台灣過去並沒有面積較大的直轄市，不管 是法律層面、或是行政管理經驗皆欠缺前例參考，九十九年縣市正式合併後，
原台南縣行政體系經歷了從省轄縣到直轄市的一連串轉換過程，本文意欲初步 呈現合併轉換過程中行政體系出現的問題，以及民眾受到的影響，進而探討可 能的對策。
本文之發想圍繞著四個主要軸心問題，包括：縣市合併後，單一市政府管理 三十七個行政區的管理模式問題；原台南縣市交界的發展縫合問題；偏遠鄉鎮 於合併後的發展問題，以及原台南縣民意代表對曾文溪以北地區被邊緣化的擔 憂。
訪談結果發現，台南縣市改制初期的磨合不良現象，隨著現任市長賴清德進 入第二任任期逐漸消失，但因為在地經濟結構尚在轉型，導致在外地受高等教 育的年輕人，欲回鄉就業稍顯困難。另外，直轄市政府的法律面設計，可能引 發公務體系的行政慣性，而阻礙對台南縣原有鄉鎮市的發展。而在台南財政狀 況不佳的背景下，要兼顧市區與偏遠鄉鎮的基礎硬體建設，顯得需要發展新的 管理思惟，合併改制後因民代數目減少，偏鄉也有被犧牲的可能。基層行政官 員、民意代表與民眾對政府行政效率的改變反應不一。民意代表認為市政府統 一事權，有公文遞送程序冗長的缺點，而民眾可能由於直接面對市政府的機會 較少，對政府行政效率的改變感覺較不明顯。
城市的規模經濟需要一定數量人口與產業支撐，從長遠面向觀察之，台南縣 市合併改制直轄市有助於競爭，但短期如何統合原縣市兩邊資源，兼顧三十七 個行政區的個別需求，仍須行政單位在管理上因地制宜，發展更細膩的策略。
關鍵詞：台南、直轄市、縣市合併、改制、地方自治
Abstract
In 2009, Executive Yuan accepted new establish applications of four special municipalities, which included Xinbei, Taichung, Tainan and Kaohsiung. This is a rather big boundary change in Taiwan’s local government history after KMT retreated from mainland China in 1949. The application of Tainan City, or the Greater Tainan Special Municipality, was accepted by its rich of culture and history. Since there is no special municipality contains such a huge area in Taiwan before, the Tainan City administration lacks of experience to manage difference triggered by laws and local political forces. This essay is about to cover the antagonism inside the administration, and also record events affecting common people among this merging process.
The article will focus on four questions. How does the city government care all the needs of its thirty-seven towns or areas? How do the areas across old county-city boundary now get merged? How will the remote towns in eastern mountain areas get developed after they become parts of Tainan City? Is it true that the areas north of Tseng-Wen River being ignored after the merger?
After interviews, we found that the antagonism between old-Tainan-county and old-Tainan-city is weakened since the second tern of Mayor Ching-Te Lai. College graduates still have some difficulty to find jobs in hometown, owing to the industrial structure not upgraded. The Local Government Systems Act limits local
administrators’ duties, causing them prone to take a passive attitude handling local affairs. Administrative inertia poses hurdles in fount of local development. Deficits would make government choose to use lower budget to maintain infrastructure in remote areas. Seats of city councilor are cut during the merge, pumping budget more likely tilting to downtown areas. Some delegates note that administrative efficiency becomes slow caused by structure of bureaucracy. Many interviewees from private sectors don’t notice the efficiency difference before and after the merge.
Most of the interviewees agree that the merger will benefit Tainan, making it more competitive in the long run. But there are still some major problems in administrative aspect left to be solved.
Keywords: Tainan, Special Municipality, county-city merger, reorganization, local self-governance
目錄
第一部份 深度報導作品 ... 1
第一章 市長的怒氣 ... 2
第二章 縣市的磨合 ... 6
第三章 青春作伴好還鄉 ... 11
第四章 治理的空白 ... 15
第五章 山中無甲子 ... 20
第六章 「作為縣長，我很抱歉。」 ... 26
第二部分 報導企劃案 ... 32
第一章 緒論 ... 33
第二章 文獻回顧 ... 35
第一節 台南地區行政區劃演變 ... 35
第二節 台南縣市合併升格的過程 ... 39
第三節 學理文獻回顧 ... 45
第三章 採訪規劃 ... 51
第一節 議題方向 ... 51
第二節 受訪者名單 ... 52
第四章 報導論文寫作情況與限制 ... 54
參考文獻 ... 55
中文部分 ... 55
英文部分 ... 59
第一部份 深度報導作品
第一章 市長的怒氣
在台南市議會，質詢一向不缺話題，音量很高。除了開議與表決議案那幾天全 員到齊，其他開委員會的日子，通常只有輪到質詢的議員會出現在議事廳。基 於對議會的尊重，台上市府的局處代表則一個不缺，奉陪著台下兩三位輪值的 議員，等候議員們端上一道道犀利的菜色伺候。
這天輪到國民黨籍議員蔡育輝。蔡育輝是代表台南市第二選區──新營、柳營 與鹽水三個鄉鎮市區的市議員，質詢內容當然要囊括地方民眾關心的議題；譬 如：新營第一市場用地無法徵收，還有鹽水區月津港雜物飄浮水面、發出惡臭 等等。既然代表溪北地區、又是反對黨的議員，蔡育輝砲火自然特別猛烈。等 到麥克風裡終於傳來「溪北地區」、「邊緣化」等等敏感字眼，市長賴清德終於 按捺不住，一字一句、帶點鏗鏘、微怒地說：「溪北地區，絕對沒有邊緣化！」
「他很不喜歡聽到別人說溪北地區被邊緣化，」蔡育輝回憶那次詢答，不以為 然的表情寫在臉上：「可是溪北地區明明就被邊緣化了，他為什麼要否認？」
台南縣、特別是溪北地區有沒有被邊緣化的問題，自台南縣市九十九年底合併 改制成直轄市後，變得像是瞎子摸象，各有看法。有人說有被邊緣化，有人說 沒有；有人說邊緣化得很嚴重，吵著要分家；有人說沒那麼嚴重，未來會更 好。還有許多人說，天高皇帝遠，沒什麼感覺。
台南縣市合併變成直轄市，好像終於可與北高兩個元老直轄市平起平坐了，為 什麼有人無奈、抱怨、要求改變？
*
台灣的行政區劃分，光復後大致沿襲日治時期舊有區域，後來因為工商業發 展、人口增加，民國五十六年七月與六十八年七月，台北市與高雄市分別獲准 改制為直轄市，所以整體來說，光復後很長一段時間，沒有大幅變化。
但台灣社會是動態的，作為服務民眾而存在的政府，行政區域很難不跟著調 整。民國八十一年五月開始，內政部研擬「《行政區劃法》草案」，八十二年三 月函送立法院審議，只是與這個法案有關各方聲音太歧異，到一百零四年的現 在，都還沒完成立法。八十五年十二月，政府召開國家發展會議，以減少政府 層級為由，做出「精省」的明確建議，旋即在八十六年由國民大會「精省」成
功，但其他縣市與北高兩直轄市的待遇，仍有實質上的差別。九十一年到九十 二年間，內政部委託多家民間機構，研究台中市合併部分台中縣進而升格成直 轄市，也沒有下文。直到九十六年國民黨總統候選人馬英九提出「三都十五 縣」的概念，並在隔年總統大選獲勝後，內政部開始積極研究各個縣市合併改 制直轄市的可能性。
大環境的趨勢發生變化，馬總統的「三都十五縣」政見，除了既有的台北與高 雄，直轄市候選名單還有新上榜的台中：將台中縣市合併改制，成為中部的直 轄市，與北部的台北市、南部的高雄市，形成三個帶動地區發展的火車頭。
眼看台中晉升直轄市之列，可以分配到的預算增加了，其他縣市開始擔心，自 己的預算會不會被排擠？這裡面就屬台北縣的情勢最為緊迫。
台北縣與台北市緊密依偎相連，許多人選擇通勤到台北市上班，但居住在消費 相對便宜的台北縣。台北縣在過去很長一段時間，有比台北市多了約一百萬的 人口，分布在七點五倍台北市大小的土地上；但分享的人力跟預算，卻都比台 北市來得少，一河之隔，產生的剝奪感自不在話下。
九十六年十月一日，台北縣終於「準用」直轄市規定，變成媒體口中的「準直 轄市」，離成為真正的直轄市只剩一步之遙。到了九十八年，改制浪潮發動，台 北縣憑著既有優勢提出申請，而且很可能輕騎過關，突破馬總統北、中、南
「三都」的政見格局。
此一「意外」鼓舞了其他縣市，加上紛紛有報導指出「只要修改財政劃分法，
台北縣每年預算可多兩千億」、「台南可多兩百億」云云，基於爭取經費，又或 者是為了對選民有個交代，台灣西半部的百里侯們都陷入思考，要不要申請為 直轄市？
一時之間這種骨牌效應，竟蔚為風潮：台中縣市四月二十三日提出申請。桃園 縣跟進在五月四日提出申請。台北縣五月八日、彰化縣五月十八日、高雄縣市 五月二十一日、台南縣市五月二十六日，連以農業為主的嘉義以及雲林兩縣，
也想合併成為直轄市，並於五月二十七日提出申請。事態至此，改制成直轄市 與否，變成一場搶奪經費的戰爭。
那時擔任台南縣長的蘇煥智回憶那段時間的氛圍，認為每個稍具規模的縣市，
申請成為直轄市是個大趨勢，台南縣市不得不也就跟著其他縣市提出申請。
他說，當時他一個一個拜訪反對的縣議員，苦口婆心對他們分析升格對台南爭
取經費跟提升地位畢竟有幫助；作為台南縣長跟地方民意代表，寧願先把該提 出的文件送到中央去審議，讓中央去傷腦筋，「讓中央去負這個責任，我們不要 成為阻礙升格的千古罪人」，就算申請不過，最不濟就是維持原樣，沒有損失。
台南市因為本就是省轄市，阻力比台南縣小一些；儘管有議員發出質疑，台南 縣市兩邊的議會還是很快就分別做成決議，申請合併改制直轄市。
只是，台南縣市要拿什麼說服內政部，證明自己足夠資格成為直轄市，仍是一 大難題。《地方制度法》第四條沒有硬性規定直轄市的人口標準，只約略的說人 口「聚居達一百二十五萬以上」，但台南縣本就屬於農業生活型態，人口雖多，
卻分散在各個鄉鎮，並沒有「聚居」在一個大城市，無法從眾多申請案中脫穎 而出。為達到目的，縣市政府決定循著第四條裡的「但書」，爭取成為直轄市：
「且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市」。 拜「全台開發最早」的歷史因素所賜，台南市有全國最多的古蹟數量，於是台 南縣市依照文化因素，向內政部提出申請。
六月二十三日，台南縣市合併改制案，隨著其他縣市的七個申請案，一起排在 審查小組專家的面前等待檢驗。上午八點半，審查從台中縣市一案開始了。馬 拉松式的簡報與回答提問，等到最後一個雲林嘉義合併改制案結束報告，已經 是傍晚，小組成員們接著又討論了五個小時，專家你來我往、互相辯駁，使得 會議結束的時間比原本預定竟晚了兩個多小時。
深夜十一時二十分，內政部長廖了以在政務次長林中森與常務次長簡太郎的陪 同下，舉行記者會「放榜」，宣布台北縣、台中縣市、高雄縣市合併改制直轄市 通過，桃園、彰化、雲嘉三案不通過。台南縣市呢？廖了以宣讀委員會的結 論：「台南縣市合併改制案，因審查委員無法形成共識，經深入討論，最後內政 部建議，基於考慮台灣文化的軟實力，為形塑台灣主體性，俾益經濟發展，內 政部將審查小組之正反意見，併陳行政院核採。」這個結論一出，等於懸而未 決，要行政院拍板才能定案。等待、期待了一整天的台南縣市輿論嘩然，台南 的直轄市改制案，進入加時延長賽。
廖了以在記者會中說，討論台南縣市要不要升格為直轄市時，委員們意見相持 不下，發言是七個案子裡面最多的，也花了最多的時間。審查委員之所以不能 決定台南市是否成為直轄市，有幾個正反原因：正面的意見認為，其他縣市提 出來的發展目標，都很偏重工商業，難得有台南市這樣一個深具文化意義的申 請提案，「文化的意義與價值應該給予特別之考量。」特別是南鄰的高雄市已經 以工業為重了，台南市若也升格，更能有分工、互補的效果。再者，台南有七 股的黑面琵鷺跟台江內海這樣一個重疊了「生態」與「歷史」雙重意義的場 域，如果能夠提升成直轄市，對台灣的保育、環保、都市防災，都能構築國際
形象與地位。
反對的意見則以應考量台南人口數略少、直轄市數目應顧及國土整體規劃等原 因，並質疑生態與歷史跟升格直轄市有什麼關係？況且桃園縣整體條件比台南 更好，回絕桃園但讓台南過關，會破壞審查標準的一致性。
為了說服行政院，當時的台南縣長蘇煥智與台南市長許添財，連袂前往行政院 拜會，希望行政院在這個關鍵時候推一把。由於民進黨主席蔡英文早先已經喊 出動用全黨之力也要幫助台南縣市合併改制過關，台南到底能不能變成直轄 市，已經不是單純討論「地方自治」這麼簡單。加上已經確定通過的直轄市 中，大台北地區就佔了兩個，考量區域平衡跟全國國土發展等等因素，台南一 案變得非常複雜。
六月二十九日，行政院院會。時任院長劉兆玄召集相關部會首長，討論台南縣 市應不應該改制直轄市，最後果然因台南歷史重鎮的地位，通過了改制案，並 預定於一年的準備期後──在民國九十九年十二月，與其他四個直轄市同步選 出新市長。
中央給了台南縣市一個圓滿的結局，各界喜出望外，欣喜著以後可以跟大都市 的居民平起平坐；但就如童話故事往往終結在王子與公主結婚那一天，台南縣 市的挑戰從合併改制的這一天開始，才接踵而至。
第二章 縣市的磨合
這一條馬路，不過六米寬，每天早上菜市場開始湧進婆婆媽媽採購潮，機車跟 汽車常常碰在一起。菜販在市場裡叫賣，也有許多小販擠不進市場攤位，便在 市場外的大馬路邊隨手攤開尼龍布，擺上幾根蘿蔔跟幾把青菜，直接吆喝叫賣 起來。原本就沒多寬敞的馬路，這下子人車更擁擠，事故更多了。
台南市北區東興里里長王泉尚談到這個很生氣，因為他請了警察來取締違法攤 販，總是沒成效，小販只要稍稍收拾，走到馬路對面，就逃出派出所員警轄區 了。
圖說：照片左方種植樹木者為台南市北區，右方鐵皮一側為台南市永康區（原 台南縣永康市），以柏油路中線為界。
這是什麼神奇的事情？原來，這條馬路，恰恰被舊台南的縣市界線對半縱切。
同一條馬路，半邊是「台南市北區小東路三百零七巷」，另外半邊叫做「台南市 永康區勝利街」（前為台南縣永康市勝利街）。走在這條街上，兩邊門牌足以讓 初來乍到者昏頭轉向，台南縣市合併前因為兩邊分屬台南縣、台南市政府所管 轄，民眾也只能接受；沒想到縣市合併改制了，這條路的兩邊門牌，還是同樣 亂糟糟。「台南縣市合併已經四年，連門牌都沒有辦法統一，你還奢望什麼？」
里長王泉尚說，本來以為縣市合併後，這些行政疆界的三不管地帶亂象可以消
除，未料仍舊各吹各的調，而且他權力又只及於馬路半邊，「要是里內發生火 災，消防車要進來，別說移動汽機車了，我連腳踏車都不能管。」
台南市北區東興里，就位在縣市交界處，過去里內東部有眷村「湯山新村」，里 內西邊則是囊括成大敬業校區，中間錯落著純住宅區。走進王泉尚的里長辦公 室，牆上貼滿了市政府各種表揚狀。做了將近二十年里長的他，興致勃勃的要 帶著我參觀社區營造的成果。
「里長，現在是晚上，看不清楚吧？」
「沒問題，晚上更漂亮！」
來到那塊空地。自國防部八十九年收回眷舍後，推平了的眷村空地荒廢了好長 一段時間。里長王泉尚號召左鄰右舍組織志工隊，把閒置的空地大力整頓一 番，不但種了花草樹木，竟然還有溜冰場，猛一看還真像市府打造的公園。漆 黑夜色的園地中，有一輛南瓜馬車閃閃發光，馬車旁還有 LED 燈飾，都是社區 再造的成果。里長還找了一塊大石，刻上「東興綠邑公園」六個紅色漆字，放 在園子的入口處。
圖說：東興公園夜景
王泉尚指著公園旁的路燈，每一支燈桿上，都有個認養人的名字，全是這裡的 里民。為了說服里民一年花一千塊錢認養路燈，他對里民勸說，「就當作是去廟 裡點光明燈，」也是造福大家。社區營造做到這地步，難怪市政府頒給他那麼 多獎狀。
「里長用心，社區居民對自己社區的愛護之心才會產生，」王泉尚指指馬路對 面的永康區勝利里。同樣是眷村拆遷留下來的空地，黑漆漆的，雜草叢生，只 停了幾輛車，一點社區再造美化的跡象都沒有，遑論要像東興里的居民，閒坐 這塊公園乘涼了。
舊台南縣市兩邊的差距，也在居民對自己社區的愛護程度上表現出來。這附近 沒什麼公園綠地，不只北區東興里的里民會到這個公園乘涼，半街之隔的永康 區居民，也會到這裡來休息。但里長說，永康那邊的居民常常過來遛狗，狗隨 地便溺，弄髒了社區公園，主人竟也不清理，拍拍屁股就走了。東興里的里民 看到自己辛苦經營清掃的社區環境被這樣糟蹋，都非常生氣，但也無可奈何。
王泉尚說，舊台南縣市政府經營社區的政策不同，無形中養成了兩邊居民不同 的生活習慣。這種生活習慣的差異，雖然不是什麼大事，但兩相比較之下，王 泉尚認為，從縣市政府到最基層的里長，願不願意經營社區，推動社區的生命 力，進而讓地方居民真正愛上自己居住的這塊土地，其實很重要。
同一條柏油路，兩端沒有河流、也沒有高山分隔，但在夜裡，社區公園絢麗的 燈光照著對面停車場的漆黑，一明一暗的對比，似乎在控訴著舊縣市的界線，
原來竟是生活在縣市兩邊的管理者與民眾，不知不覺間劃下的。而這條縫合線 在縣市合併四年後的現在，仍隱約作痛。
*
民國一百零三年十一月，九合一大選塵埃底定後，現任台南市長賴清德確定連 任，取得台南未來四年的執政權。在選舉結果出爐的一個月後，台南市農業局 才公布三年前市花、市鳥以及市樹的市民票選結果。一個單純的投票，為什麼 選在三年後，賴市長連任的此時此刻，才宣布結果？
三年前的民國一百年底，台南縣市合併改制恰滿一年。鑒於城市象徵物的市 花、市樹與市鳥等精神標誌還懸而未決，農業局在十一月三十日那天，辦了場 熱熱鬧鬧的記者會，請來許多小朋友戴著花草鳥獸的代表圖案。每個小朋友在 鏡頭前展開笑容，模仿當時最熱門的電視益智節目，大喊「選我！選我！」
農業局是希望藉由市民票選新台南市象徵物，進而拉近原來縣市兩邊民眾對新 台南市的共同感，鄭重設計了電腦系統，呼籲市民網路投票，還煞費苦心的設 計身分驗證，讓每個市民只能投一票，以昭公信。只是農業局沒想到，本來單 純意欲凝聚共識的投票舉動，卻意外點燃了大台南「縣市矛盾」的火藥庫──
十二月十四日、票選開始約半個月後，第二選區（新營、柳營、鹽水）的民進 黨籍議員賴惠員開記者會，認為原台南縣以出產蘭花揚名國際，不僅長期經 營，相關的就業人口也有一萬多人，年產值高達十四億元；如果要選市花，農 業局應該要把蝴蝶蘭列為重要的「候選人」。同屬第二選區的市議員李退之、第 九選區市議員郭國文，與稍晚遞補上任的蔡育輝把話說得更明白：原本台南市 的市花是鳳凰花，如果票選出來的新市花仍是鳳凰花，看在原本台南縣民的眼 裡，會覺得台南縣被台南市「吃掉」了。
不久後，網路票選結果，代表原台南市的鳳凰花取得領先，但市政府新聞處長 陳宗彥不願已挑起的縣市情結惡化，趕緊拉農業局局長許漢卿商量，決定聯合 舉行記者會，稱因紙本選票有五十八箱，開票費時，要「慎重點票」，因此延後 宣布結果。那什麼時候要宣布呢？陳宗彥當時說，為避免選舉因素介入，等到 一百零一年初的總統大選選完再說。這一等，竟等到了一百零三年底，賴清德 進入第二任任期，權力基礎穩固，才終於確定台南市花是蘭花，市樹則是鳳凰 木，兩邊都擺平，誰也不得罪。
明明是一場充滿新氣象、氣氛輕鬆的票選，未料演變成各方角力場，背後隱藏 著碰不得的縣市情結，讓市府團隊學到教訓。眼前暫時澆熄了火勢，不過只要 縣市磨合不良的引信仍在，縣市心結動不動就發作一下，也是可以預見的事 情。
*
一百零一年六月，台南市第二選區無黨籍市議員顏炎釧，因為涉嫌賄選被判決 當選無效，當初得票數排第五、第一高票落選的國民黨籍蔡育輝依法遞補上 任。憑藉著第二選區新營的民意基礎，蔡育輝向市議會拋出一個難題：他要在 位於新營的原台南縣議會、現在的「台南市議會第二議事廳」就職，以故意凸 顯台南縣溪北地區、特別是前縣治「新營」被冷落的問題。
台南縣「溪北地區」，即是曾文溪以北地區，曾文溪以南則稱作溪南地區，不過 這只是民間的慣稱，並不是正式的行政區稱呼，除了議會質詢外，官方文書並 不將南北兩個地區分開看待。縣市合併後，原縣府雖轉為民治行政中心，不過 議會就職、質詢等等事宜，卻總是在安平的第一議事廳進行，新營的第二議事 廳派上用場的機會不多，也難怪蔡育輝覺得新營的地位被冷落了。
照理說都是市議會，在哪就職並不是什麼太大的問題，但市議會感到很傷腦 筋，因為所有的議員都是在第一議事廳就職，蔡育輝的要求可說史無前例。就 在市議會請示內政部的同時，同樣是溪北地區選出的議長賴美惠也勸蔡育輝，
盡量照著現有的宣誓條例，在第一議事廳就職就好。但蔡育輝揚言，如果市議 會的行政人員不讓他在新營宣誓就職，他就要告市議會「侵權損害賠償」。最 後，蔡育輝如願在新營就職，市長賴清德也到場觀禮，還請來了一百多位新營 地方人士共同見證，只是經過蔡育輝這麼一衝撞，熱鬧典禮的煙花過後，新營 被冷落的擔憂又被喚起。
九合一大選投票之前兩個月的一天，選舉的煙硝味充滿新營火車站前面那條三 民路。從火車站走出去短短五分鐘，就有兩家競選總部。這場號稱光復以來最 大規模的選舉，固然牽動全國政治版圖；而對於地方民代來說，落選可能只在 幾百票的差距，因此每一票都是當選的關鍵，如何爭取鄉親的熟悉度與好感，
可以說是鄉村鄰里間的肉搏戰。
蔡育輝的競選辦公室就在三民路上，一進門，蔡育輝便塞過來他的競選利器：
一把風格略顯誇張的扇子，上面印著他笑容滿面、拱手作揖的照片；還有一小 罐礦泉水，上面也印製了他的照片，真是有吃又有拿。競選總部本就不甚寬 敞，一綑綑的扇子跟礦泉水，讓空間更顯得擁擠。加上工作人員衝進衝出，爭 取連任的緊張情緒，彷彿在總部每個工作人員背後，旋緊了發條。儘管面對選 民的「大考」在即，蔡育輝還是撥了時間談溪北地區、特別以新營為首的邊緣 化問題，畢竟新營地區的民眾便是他的選民，他不能不大聲疾呼。
「我是『人口論』者，」蔡育輝熟門熟路的摸出一張表格，是他上禮拜市議會 質詢的簡報，上面清清楚楚的一排紅字與黑字，標註著縣市合併後台南縣溪北 地區鄉鎮人口數的增減；更正確地來說，其實各鄉鎮人口全部都是赤字狀態：
縣市合併後前三年的時間，竟然淨遷出了一萬兩千六百多人。滿江紅的狀態 裡，唯獨新營這個舊縣治，得以吸收附近鄉鎮的遷出人口，微微成長了兩百多 人。「住在一個地方到底好不好？老百姓的雙腳騙不了人。」
人口流失的最大原因是什麼？蔡育輝認為是因市政府沒有設立新的工業區。新 營附近有新營工業區與柳營環保科學工業區，兩個工業區都早在台南縣市合併 前就已經設立。縣市合併後，新市府過了四年，都沒打算在溪北地區開發新工 業區，年輕人回不來，人口當然不成長。
溪北地區的建設如此光景，年輕人若要回鄉、用雙腳投台南這一票，看似需要 一點勇氣。在外地求學生活的遊子，畢業後冒上心頭的問題大多是：要不要回 台南就業？這個問題就算自己不問自己，親朋好友也會提醒你。
而回不回故鄉，是情非得已的「是非題」，還是開拓新生活的多重「選擇題」？
第三章 青春作伴好還鄉
大學畢業後，有人選擇回台南，也有人選擇不回家鄉。二十九歲的胡書綜，在 嘉義的中正大學物理研究所畢業後，即成功在南科找到工作，現在擔任工程 師，算是回鄉的幸運兒。不過他作了個稍微不同的選擇。
這裡要先談談南部科學工業園區。南科號稱是一個「蔗田變矽谷」的故事。行 政院在民國八十年元旦提出「國家建設六年計劃」，確立「新設科學工業園區」
的目標，進而在民國八十二年七月一日通過「振興經濟方案」，提出「增設南部 科學工業園區」的明確計畫，但那時還不知道會落腳於南部何處。
經過激烈的競爭，國科會在八十四年二月終於選定台南縣新市、善化跟安定三 個鄉鎮間的台糖土地，設立南部科學工業園區。之後積體電路、光電、生物技 術、通訊、精密機械以及電腦周邊等高科技產業，將近三百家廠商進駐，不僅 推動群聚效應，也讓包括胡書綜在內的將近六萬名理工人才，得以在畢業之 後，回到南部老家附近就業。
老家在台南善化的胡書綜，高中三年每天都要花單程二十分鐘坐火車，通勤到 台南市區上學，就連假日也避不掉，因為還得來市區上補習班。在競爭激烈的 第一志願高中，來回通勤讓他每天少了一個小時的念書時間。儘管時過境遷十 五年，訪談中他還是很在乎住在市區的學生比他多「賺」了這一個小時。
不過通勤再怎麼苦，也算是熬過來了。踏入社會，既然到了位在新市的南科就 業，照理說老家善化就在南科的旁邊，佔了地利之便，胡書綜應該住老家，但 他反而住到市區來了。這令人有點摸不著頭緒：這樣不就要繼續過著通勤的日 子嗎？他說，「沒辦法，都是為了小孩的教育。」
手機裡通通都是妻兒合照的他，小孩已經一歲多。善化在溪南地區，以行政院 定義的「台南偏遠鄉鎮」看來，已是台南相對很熱鬧的區域，但他還是選擇住 舊市區，無非為了讓小孩的教育更上一層樓，與市區孩子競爭。
他選在市區熱鬧滾滾的麥當勞受訪，大片玻璃落地窗望出去就是熙來攘往的小 北觀光夜市。在這繁燈一片的夜景裡，胡書綜說：「城鄉差距很明顯，為什麼要 否認？」他聳聳肩，直言所謂「舊台南縣被邊緣化」的問題是炒作，「很無聊，
不過就是個名詞。」
難道不希望藉著改制直轄市，讓故鄉台南縣有趕上台南市區發展的機會嗎？他 一聽，滿肚子怨氣更多了；因為房仲一聽到台南要升格為直轄市，敏銳的搭上 話題炒作，善化的房子馬上漲價，但令人氣結的是，「基礎建設根本沒變呀！」
對胡書綜這種需要買房的年輕人來說，房價漲跌的嗅覺十分敏感；這一代還沒 享受到直轄市的好處，倒是先體會了直轄市的房價。同樣是買房，他衡量在台 南市區買，還有增值的空間，不如先住到台南市區來：「假日逛街方便，還可以 跟老婆去電影院看電影，為什麼要住回台南縣？」
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南科能提供的工作機會畢竟不是無限量。連英淇是另一個例子。台南成功大學 醫學工程所畢業的他，到外地尋找工作機會，他選擇了台中。
連英淇的老家在新營，高中三年通勤到台南市區的時間與交通距離，比胡書綜 來得更長。儘管前一天晚上可能十點才到家，隔天不管天氣晴雨冷熱，他千百 個不願意，早上六點也一定要起床出門上學。「熬過就熬過了，反正台北人的通 勤時間說不定還更長，」大學在台北念過書，對遠距離通勤的痛苦，他倒是看 得很開。
「新營人本來就很習慣自己被邊緣化了。有個縣政府，也只不過是個行政機關 在那邊而已。」三十歲的他正在事業上打拼，如果要回老家就業，南科與新營 之間，一個溪南、一個溪北，其實也有好一段距離，上班並沒有比較便利。
離新營較近的兩個工業區，一個是柳營科學工業區，專攻環保。另一個是新營 工業區，廠商多從事鋼鐵、汽車等等的傳統產業。以連英淇的專長來說，在這 兩個工業區，找不到工作機會：「要吸引年輕人回溪北地區，政府就要創造就業 環境。」所以他認為，沒有工業區，就沒有發展，台南縣市合併後才說溪北地 區被「邊緣化」？根本就是假議題。現在的新營「不會有什麼大成長，也不會 有什麼大蕭條。」
不過連英淇也承認，新營現在具備學校跟公園等基礎設施、體質不算差的原 因，也是因為過去是台南縣治的關係。所以他用「老新營人」的眼光預測，新 營憑藉著舊縣府時代的基礎建設當老本，市面的榮景應該還可以再撐個幾年。
廣大的台南，就業市場仰仗著南科一個科學工業區一枝獨秀，這塊土地給年輕 人的可能性，真的只有這樣了嗎？
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早上九點半，官田區拔林車站。官田在地理上屬溪北地區，但與南科靠得近，
還不算太偏僻。胡育旗短袖短褲一派輕鬆，早在敲定的時間之前，他的車已經 停在火車站外等待；但他說才剛起床，還沒吃早餐。務農不是要起得比較早？
他說其實不是這樣，「回台南做育苗農民，時間比較自由。農忙時節確實需要早 起，農閒的時候，什麼時間想做什麼事情，都可以。」就像見面這天，吃早餐 也可以很自由。
三十二歲的胡育旗，回鄉接下家裡的育苗事業已經四年。他老練地開著廂型 車，我們駛過官田區一片片田野。官田區位在台南地理中心，東部有烏山頭水 庫，嘉南大圳由此水庫發源，得以灌溉西方廣大平原農業區。
前幾日一陣梅雨，許多稻葉更綠了，但也有些結實了的稻穗，整片倒伏。胡育 旗專業地解釋道，一分農地基本上可產出一千五百斤到一千六百斤的稻米；但 同樣的面積，農人都想要施用肥料，提升產量。一不小心提升太過的結果，雖 然每分農田可以多收個兩百斤，但也造成稻穗太重，稻梗支撐不住，一遇到大 雨就容易整片倒伏。他說：「過與不及之間，很難拿捏，全靠經驗。」
圖說：胡育旗（蹲姿者）與農藥公司代表實地查看稻田，交換經驗。圖片右方 部分稻梗遇雨倒伏。
在上一代傳下來的土地上奮鬥，胡育旗說，這一代的年輕農民，不僅懂得耕 種，也比上一代更清楚如何向外尋求資源、改善種植方法。做育苗的他引進機
械，減輕育苗場的工作量，也因此獲農委會選拔為「百大青年農民」。他本來是 電子工程師，碩士畢業後，日夜值班操勞的生活過了兩年。二十八歲的某一 天，一位昔日同窗過勞倒下，再也沒醒來過。喪禮中送走了親愛的同學後，他 下定決心，回台南做自己想做的事情。所以不像其他學電機的畢業生，胡育旗 回台南，不往南科裡面找工作，而是承接家中的育苗產業。「育苗」顧名思義，
就是把稻苗從種子照顧到抽芽階段，提供農民插秧。簡單來說，是稻米生長的 前半段。
台南縣本來就是嘉南糧倉的一部分，尤其台南地區的稻米在全國的質與量可說 名列前茅。根據市政府的資料，雖然真正從事第一級農業的人口大概只占一 成，但農作物需要大量的面積，所以農地占了全台南土地面積的百分之五十 六。
比起上一代謹慎的經營，胡育旗說，他習慣凡事靠自己雙手，還有一顆腦袋，
拿了東海大學工業工程管理碩士的他，做上一代傳承的育苗工作同時，也思考 如何改進獲利。比起當工程師領固定薪水的日子，畢竟要顧慮活不活得下去的 問題，他選擇回鄉還是經過一番深思；好在育苗事業是自家的、土地也是自家 的，種種條件配合之下才回得來。不過他也說，育苗雖然已經是整體農業利潤 較高的一環，但要存錢仍是不可能。
談到平地農村的需求，的確跟山區農村不太一樣。這裡沒有大片被劃作水土保 護區的土地，觸目所見的田地，幾乎都可種植。台南縣平地交通也比山區方便 許多，農民要是自己有交通工具的話，把農產品運出去並不是太困難。事實上 胡育旗還認為，「賣農產品總要有個集散地，」哪裡人最多，當然就往哪裡去，
以他所在的官田來說，當然是往西南方的台南市區集中了，所以他覺得沒有什 麼邊緣化的問題。更何況台南縣官田、六甲、新營等地區，縣市合併前原就都 有很好的農民跟農會組織，除非政府決心拋棄農業，否則台南縣從農業找到自 我發展的方向應該不難。
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不管回台南故鄉選擇從事的，是二十世紀末新興的科技業、或是華夏大地上最 古老的農業，新一代的台南人，靠著自己受過高等教育的頭腦與雙手在土地上 拚搏，身為地方父母官的台南市政府能幫什麼忙，年輕人還感受不到，心理距 離卻已肯定是越來越遠了。
第四章 治理的空白
「鈴鈴鈴！」辦公室淹沒在此起彼落的電話聲中，今天的仁德鄉公所眼看又是 繁忙的一天。一個媽媽怯生生地，帶著兩個年紀還小的孩子，踏進了鄉長室。
母子三人突然「咚」的一聲，跪在了鄉長徐萬仲的桌前。
「在鄉長室裡的大家，當場都嚇了一跳，」時任仁德鄉主秘、現任改制後仁德 區長的郭鴻儀回憶，大家把他們拉起來後問清楚，才發現一筆預算救了這單親 媽媽；原來這戶人家的男主人意外過世，媽媽跟兩個小孩頓時陷入經濟困境，
但當時仁德鄉公所用六百多萬，幫鄉內每一戶的戶長都買了保險，每戶人家的 戶長免費加保，因而把這戶窮苦人家從經濟崩潰的邊緣救了回來。
「其實每戶就只保七十萬而已，但這七十萬已經可以幫她辦完丈夫的身後事，
再幫兩個小孩繳學費了。」郭鴻儀解釋，仁德鄉在台南縣市合併改制直轄市 前，上級的補助款、以及自有財源收入等等，林林總總加起來，每年有上億元 的自有經費可動用，所以可以讓鄉民享受其他三十六區所沒有的福利。
那現在呢？郭鴻儀只說，因為預算都歸市政府管轄，區公所可自由運用的經費 確實少很多。那麼，究竟少了多少？他說，詳細的數字「公開說不太好」。
預算少當然還是可以做事情，但當鄉鎮大小事的決定權也「上繳」，每一件事情 都要層層上報到直轄市政府裁決，公務員日日磨耗在文書往返，那就不免磨出 另外一種心態了。
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從麻豆區長的位置上退休，張益隆三十三年公職生涯在基層官場打滾，隨便說 起一段經歷，都像是在說一則精彩的故事。從最基層的仁德鄉清潔隊長，慢慢 爬升到前縣長蘇煥智的機要秘書，再到縣市合併改制後的麻豆區長，他自認什 麼都做過也看過了，卻是在麻豆區長任內這段最為感觸良多。
「我是麻豆人，在心理上自然對麻豆有一份責任。」張益隆說，縣市合併改制 後，他從原本的縣府秘書（十一職等）變成市府參事。或許是在新的長官旁當 參事讓他有了什麼轉變，張益隆向市長賴清德請纓，降級去擔任麻豆區長（九 職等）。人在公門，都想向上晉升，張益隆卻為了故鄉麻豆，寧願反其道而行。
張益隆說，麻豆區公所有一些「問題」，雖然他不願意明白的說是什麼樣的問 題，不過賴清德當時新官上任，需要借重在地方上有足夠政治重量的人控制場 面；張益隆雖然是前縣長蘇煥智的人馬，賴清德還是指派張益隆去接官派麻豆 區長的位置。
張益隆認為下來基層就是要做事的，因此向市長賴清德要求，至少身邊的主任 秘書要自己挑，才能大顯身手；賴清德也答應了。只是奇怪的是，公所主任秘 書的人事命令，一直沒有下來；甚至直到張益隆退休的那天，賴清德還是沒有 應允張益隆推薦進去的人選，只含混的跟張益隆說「抱歉」。張益隆很感嘆，賴 清德當初為了避免外界攻擊「鄉鎮公所功能弱化」的問題，勉勵每個區長都是
「小市長」；但如果真的是自己鄉鎮的「市長」，怎麼連人事的調度都如此之 難？
無法有自己的得力助手擔任主任秘書，讓張益隆光是內部協調就花了許多時 間：「公所原來的人馬，成員不是不好，你叫他做事情，他也還是會做，只是常 常碎碎念……你要把事情做到一百分，組織裡面總會有人覺得，做到六十分就 夠了，我就公開對大家說，不然不要做，要做就要做到一百分。」
但這還不是最大的精神磨耗。他舉例，麻豆每年都有個「文旦節」。在過去舊縣 府時代，文旦節的經費通常會獲得鎮代會無異議通過，因為不只是行政單位，
在地人也希望辦得熱熱鬧鬧，把麻豆文旦儘量推廣出去。
但改制為直轄市後，許許多多的經費細目全都要經市政府核准，而且核准的預 算金額每年不一，沒有常態性可言。「常態性」看起來沒什麼，身為公務人員，
大可攤手對老百姓說，今年市政府沒撥發經費，所以不能辦了。但面對這種地 方引頸企盼、又是每年都辦的活動，如果去年核准一百萬，今年只核准八十 萬，在事前的計畫上就會造成困擾；雖然還是辦得成，但行政人員下次送出預 算時，態度難免越來越保守。新營區的國民黨市議員張育輝說的確如此，他就 常常耳聞，地方上的活動都辦完了，經費還在路上跑。久而久之，區公所規劃 新活動變得像是自找麻煩，區長可能就不再積極規畫什麼了。
「麻豆驛站」變成「麻豆轉運站」是另外一個活生生的例子。日本有一種「道 之驛站」，是結合交通轉運站、旅客服務中心、販賣地方農特產伴手禮的多功用 設施。外地遊客到了「驛站」，除了交通轉乘的功能外，還可以迅速掌握這個地 方的文化歷史、旅遊景點；要是沒有時間多做停留，也可以直接只買伴手禮。
張益隆回憶，一百零一年八月，麻豆區公所與日本青森縣中央大學的學者團隊 合作，要打造屬於麻豆當地的「麻豆道之驛站」。日本的教授們來麻豆街上走走
看看了兩三天，談得頗為愉快，回日本後還規劃出專屬於麻豆的特色驛站藍 圖。儘管台南市議會隔年一月亦提案通過，促請市府相關局處盡快規劃，不過 市政府交通局到了同年年底才回覆議會，認為發展客運交通才是首要目標，「驛 站」遂變成單純的「轉運站」；至於「後續在轉運站設立道之驛（物產館）事 宜，將於交通局整體規劃時，由農業局與經濟發展局共同參與研議。」事情至 此停滯下來。據說遠在日本的學者們不知道這個轉折，還想要來看看「麻豆道 之驛站」發展得怎樣了，讓張益隆覺得辜負了客人的好意。
當初回到故鄉當區長，「是來替麻豆做事情的，但人事權、經費權，甚至連在地 的規畫都由不得自己，」張益隆言談中流露出灰心，「能做的事情不多了。」這 也讓他選擇年齡到了就自然退休。雖然離開了這個位置，他還是關心之後市長 指派的新區長，假如沒有像他這樣濃烈的在地情感，麻豆的建設會不會停頓下 來？
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「人」與「錢」被市府一把抓，加上鄉鎮長選舉取消，造成地方自治的精神消 失。市政府比起過往雖然實質權力增加，但從安平的冷氣房管理整個台南，從 山區到海濱，從農業區到城市區，種種細微而且個別化的需求，似乎總是令市 府顧此失彼。
前後壁區長李本源就說，鄉下地方的清潔隊垃圾車，以前都歸區公所管轄，區 公所要隨機調動很方便；但現在必須統一由市政府環保局管轄，不僅調度比較 困難，市政府局處沒有「在地」經驗，有時還會頒布一些鄉下地方根本行不通 的規定。
李本源說，譬如前幾年嘉義傳出一件意外，有清潔隊員站在垃圾車後斗上，車 子行進時，路面顛簸車身震動，這位清潔隊員不慎掉落地面，頭部重創送醫不 治。殷鑑在前，台南市環保局於是通令各區清潔隊，垃圾車在兩個垃圾收集點 之間移動的時候，清潔人員必須下車「用跑的」，奔至下個垃圾收集點。
「這在市區裡還行得通，」李本源解釋：「但像我們後壁鄉，地方那麼大，你叫 清潔人員從這個點跑到下一個點？光是跑步的時間，垃圾車早就停好，民眾也 早就丟完垃圾了，而且清潔人員跑得氣喘吁吁，哪還有力氣幫民眾搬運垃 圾？」結果沒過多久，政策果然不了了之。李本源說：「這就是市政府官員坐在 辦公室裡面才會想出來的政策。」
仁德區長郭鴻儀也有同樣的感覺。一百零一年八月開始，市長賴清德推行「騎
樓整治計畫」，宣布隔年三月一日起強制取締佔用騎樓做生意的店家。市府原本 的用意是要便於觀光客行走，替店家帶來更多生意。市府還列出通暢寬度、淨 空度、整理的困難度等多項標準，舉行騎樓整潔比賽，希望各區的區公所先結 合社區組織，好好整治轄區內的騎樓，最後選出「友善騎樓」，有六萬到三十萬 不等的獎金。
「但你看區公所前面這條中正路，」郭鴻儀用手指了指辦公室外面，「本來就沒 有騎樓，有可能生出騎樓來評比嗎？」
原來中正路在民國六十年代拓寬，已經把人行道變成了車道，現在若要拓寬、
騰出騎樓空間，勢必要拆掉兩排店家的大門口，往內直搗好幾公尺。安坐在安 平區市政府辦公的公務人員，若沒親自來看過，根本不會知道這些地方上的事 情。
「結果你知道騎樓整治是誰拿走第一名嗎？龍崎區公所。」為什麼？「因為他 們那邊只有一條日治時代留下來的老街，老房子都會有『亭仔腳』，他們稍微清 理一下，就是現成的第一名了。可是龍崎這種偏鄉，哪有什麼商業可言？」郭 鴻儀說，市政府整治騎樓，本來是抱著促進商圈發展的美意，但是頒布出來的 標準，有時真的欠缺在地的思維。
前後壁區長李本源還談到市政府現仍持續推動的「路平專案」。賴清德就任市長 後，取法台北市的「路平專案」，希望各區道路不要坑坑洞洞，這當然是好意。
工務局推出全市統一的標準，要求各區提報區內需整修的路段，向市政府申請 經費，以便鋪設柏油，達到規定的標準。市政府還推出了評比機制，以後壁區 為例，若達到標準，區公所可以獲得三百萬元的額外補助。
當時後壁區主秘蕭福清評估了一下，整個後壁區最好的一條馬路，就是從火車 站前，經區公所、到後壁國小這一段最主要的大馬路「市道 172 甲線」，要達到 路平專案所要求的標準，把這條路重鋪柏油就行了。但當他把這想法匯報區長 李本源，李本源卻搖頭，因為後壁區內還有很多道路是幾十年從未重新修整過 的；提報了市道 172 甲線的路平預算，可能間接排擠其他道路的修繕經費。因 此後壁區公所至今始終沒申請路平專案。
李本源說，把錢全部投注在一條路上，「我覺得我會對不起其他的市民。台北市 這樣做，有他自己的美學，但我們鄉下地方，是連維持基礎建設的經費都不夠 用的。」對比同為直轄市的台北市，不但做路平專案，還有很多綠美化，「我覺 得那就像是有錢人吃燕窩、開賓士車。」台南市政府想比照台北市，要求三十 七個區的馬路都達到同一個標準，未必符合在地居民真正的需求。
第五章 山中無甲子
水清沙白似銀河，流域埋藏化石多。
考古人尋前世貝，好奇客掘萬年螺。
鄉經左鎮羊腸路，橋度平和鴨綠波。
幾輩隱居孫楚志，頻來礫齒樂如何。──鄭國貞
騎機車從台南到新化市區，循著市道 168 號往更深處去，路旁翠綠色越來越濃 重。春天到了，山坡上的竹子抽得修長，越過人的頭頂。過了中興大學的實驗 林場，路上行人更形稀少，好幾分鐘才遇到一個老農夫騎著機車「噗噗」經 過。這時幾乎可以確定，迎面而來的人，都是地方居民了。
這趟打算要拜訪的左鎮區，位在台南市的東南部，據傳鄭成功當年屯兵龜潭
（今左鎮區內庄里），看上這地方地形險要，駐兵於轄內左隅，故稱左鎮。另有 日據時期學者伊能嘉矩考證，「左鎮」名稱起源於鄭成功派遣入山開墾的「折衝 左鎮」部隊，日子久了，居民便把軍隊名稱當作地名。總而言之，從明鄭時期 算來，這裡開發得不算晚。
岡林里──或者你也可叫它台南改制成直轄市前的舊稱「岡林村」──至今仍 是個以農立本的村莊。環顧整個村落，除了一家雜貨店，還有一所已經屹立百 餘年的教會。透天厝星散在農田與果園之間，三三兩兩互相挨著。天晴的下 午，當地的農民午睡過後又出門，正在田間忙著採收。
村莊裡的人多互相熟識，見著我這個外地人，都以為只是路過，順口問問到底 要去哪裡。此刻我站在岡林國小校門口往內望去，操場上只有幾個給外地遊客 露營用的「水管屋」，圓滾滾的，是自來水公司的廢水管，被整修成一間間的遊 憩小屋。升旗台還豎立著旗桿，國旗也飄揚著，但這裡靜悄悄──沒有小朋友 在操場嬉戲、搶著盪鞦韆，沒有老師，也沒有上下課鐘聲。事實上，岡林國小 已經不能稱為學校，因為年輕人口外流太嚴重，導致岡林國小在民國九十五年 廢校。市政府觀光局重新規劃，這裡現在成了露營的休閒場所。
圖說：民國九十五年岡林國小廢校，九十九年由台南市政府觀光局闢為「左鎮 月世界旅遊服務中心」活化利用。圖中央即為一百零二年啟用的「露營水管」
學校沒了，社區小朋友去哪兒上學呢？里長羅周文說，小朋友每天搭乘從區公 所開來的交通車，去左鎮中心的左鎮國小上學。因為經費捉襟見肘，居住在整 個左鎮區、74.9 平方公里面積裡的學童，都必須集中到北邊兩家學校：左鎮國 小以及光榮國小上課。
74.9 平方公里，抵得上台北市信義、大安、中正、萬華、中山，加上南港六個 行政區的面積總和。順著里長的指引，騎機車走一趟社區小朋友們平日上學 路，花了三十分鐘。心裡計算，那來回不就超過一小時了嗎？比起城裡的水泥 叢林，沿途山間景色確實美，但想想年紀這麼小的孩子，每天求學路如此迢 迢，實在開心不起來。
「市政府承接舊縣府的負債，我可以體會市長想要彌補過去財政漏洞的決 心，」里長羅周文把岡林國小的辦公室闢成社區關懷中心，我們就坐在以前的 教師辦公室裡說話。台南長期緊縮的財政，讓過去的舊縣府不得不裁編學校。
但新市府的財政目標以償債為優先，偏鄉教育等建設仍沒有明顯改進。「變成直 轄市對我們鄉下地方來說，實在沒什麼差別，」羅周文說，「不只教育這方面；
鄉下的基礎建設，一旦壞了，要花更多錢來修補，譬如農路就是很好的例 子。」
農路是農民的生命線。一條從大馬路岔出去的農路，看起來灰撲撲的不起眼，
卻可能連接著兩三戶或十多戶農家，和他們賴以維生的果園。栽種水果時，向 老天爺求的是一份風調雨順，收穫後能否順利運出農地、賣個好價錢，每個環
節都很重要。但里長說，市政府現在手頭拮据，既然人事津貼等軟體支出無法 縮減，硬體的建設自然先放一邊。市政府現在修繕每條農路都要評估，如果農 路還「堪用」就繼續用；而且錢要花在刀口上，如果一場大雨過後，兩條農路 都出現坑洞，但其中一條農路只有兩三個農戶共用，那修繕順位可能就排在後 面，先修理旁邊有十戶人家共用的另一條農路坑洞。
聽起來十分經濟合理，但被延後處理的那兩三戶人家，香蕉、芒果難道就只能 熟爛在樹上、田間？對於我的問題，里長默然，沒有回答。
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下課時間，我推開門，進入百多年歷史的岡林教會，周遭靜謐的氛圍，只要稍 微停步傾聽，很容易就知道吵吵鬧鬧的小朋友聚集在哪個角落。那裡，十幾個 小學生在兩位教會人員陪伴下，度過課後到回家晚餐前的時間。還有幾個小學 生，在一間電腦教室裡，聚精會神，跟螢幕上遠在成功大學的大學生志工連 線，一對一線上課輔。
這套課輔使用的視訊系統是新學期才設立的，本來是成大跟岡林里民想藉著網 路連通產學合作，讓農作物運銷更順利，沒想到產學合作還在研擬階段，這條 網路線先變成了課輔熱線，連接起成大的大學生與鄉下的小朋友。每周固定兩 三天放學後，成大的大學生會在網路的那端，與固定輔導的學童連線。
「鄉下地方的小朋友，沒有城裡的競爭觀念，」里長伯感慨說，小朋友生活在 鄉村裡，雖然童年快樂，但也缺乏城裡的競爭訓練，就算升格成直轄市了，教 育的城鄉差距仍是很難克服的問題：「成大學生撥出休息時間陪他們做作業，小 朋友有時還使出手段，撒嬌翹課，不知道這條網路線的連結是多麼寶貴。」
圖說：岡林教會與成功大學共同建置遠距教室，社區學童正與成大學生連線課 輔
我悄悄的走近，教室裡的小朋友正盯著螢幕，神情認真，沒發現我這個陌生 人。
山中歲月靜好，住在這裡的小朋友，不需要像台南市區的孩子，假日也得跑補 習班，但畢竟是住在同一個台南市，將來還要面對全國性的升學考試，會不會 輸在起跑點上？隱隱約約讓人有點擔心。
村子裡既然沒了學校，小朋友在村子裡的時間就少了。羅周文擔心村子的功能 最後只剩下小朋友晚上回家睡覺而已，那就完全沒感情可言了。不僅如此，現 在三十歲到四十歲的年輕人，大多在市區找工作，不再接受只能勉強餬口的山 區農村生活，有更多小朋友就這樣被帶出故鄉，永遠不回頭。
人口老化的趨勢不只岡林里特別嚴重。在擔任里長前，羅周文擔任過左鎮鄉的 鄉民代表，他那時在全鄉東奔西跑，看著每個社區的人口越來越少，已經察覺 到廣大的山地農村都有這樣的隱憂。羅周文自己都害怕，此刻存在於我們眼前 的這個社區，過了十幾二十年，「自然而然地滅村，到時連人都沒有，也沒有什 麼『被邊緣化』的問題了。」
「當然，要挽救山地偏鄉人口外流的趨勢，還是有機會。」羅周文說，關鍵還 是要回到基礎建設的老問題。村子裡現在的年齡層偏高，「你等一下去外面走走 看看，現在在田間工作的村民，三十歲到四十歲的，我都叫他們『幼幼班』；因 為留在村裡的主要居民，大部分都五六十歲了。」為什麼還是有些人選擇留下
來？最大原因是對故鄉的依戀，第二個就是因為村裡基礎建設都沒有壞掉的緣 故。
羅周文說，也有不少里民從外地回到故鄉。如果是五六十歲的，多半因為家裡 七八十歲的老一輩生病，需要照顧，正逢退休年齡的他們，於是回到左鎮來，
一邊照料老人家，一邊照顧家中田園，不要荒蕪。如果是三四十歲的中壯年居 民回鄉，有可能是大都市的工作情形不是很理想，收拾行李回來老家，至少有 自己的一片山坡果園，可以維持平日生計。因此，農路、排水設施的健全與 否，直接決定了他們回鄉後能否謀生。
「馬路絕對是關鍵，這是政府施政是否照顧農村民眾的一種信賴感。」羅周文 遙遙指著更東南邊地勢低下的方向，那是隔壁的草山里。沿著草山溪谷的溪底 道路，有十一個鄰，地廣人稀，物質條件比岡林里落後更多。草山里的住戶多 半是平埔族，由於山區貧瘠、交通不便、環境困難，他們藉墾山、耕種、飼養 家畜，勉強自給自足。但民國六十六年一場賽洛瑪颱風，把溪底聚落沖走大 部，連路都沒有了。當時南部災情慘重，政府來不及馬上修復聯外道路，居民 被迫四散，移居靠近市區的歸仁等鄉鎮，草山村人數大減，村不成村。過了幾 年政府修好了路，一些村民才又慢慢搬了回來。
路是人走出來的，就像政府常認為人口到某個數字了，才值得開路；但反過來 說，若不開路，就算人來了也很難留下來。公共建設至少要有一定的基礎，才 能吸引更多人回鄉。羅周文一時之間很難斷言這樣雞生蛋、蛋生雞的循環應該 從哪一步開始，但他說，「至少，只要人不走，就有希望。」
圖說：岡林里主要路口。
離開左鎮山村時，天色漸暮，夕陽落在繁華的台南市區方向：不知，能否多分
一點陽光照亮山裡的人？
第六章 「作為縣長，我很抱歉。」
從長途客運車跳下來，才發現台南佳里今天是個暖熱的日子，從台北搭車下南 部的旅客，每個人都走得滿頭大汗。眼看開會的時間就要到了，趕快向路邊的 文具店買了隻便宜的原子筆，伺機詢問店員，前縣長蘇煥智的「愛鄉基金會」
應該往哪走？年輕的店員三三兩兩、你一言我一語的爭相指路，唯恐外地人走 丟了。
走在小鎮的馬路上，任誰都忍不住多看兩眼：「佳里鎮農會」的招牌跟路邊普通 人家的門牌，硬生生把「鎮」這個字用貼紙遮掩，改成了「佳里區」。因為色澤 實在太突兀，就像衣服上的補釘一般，彷彿可以感受當初的急就章；但其實台 南縣市自九十九年十二月合併改制成直轄市，到一百零三年三月的這時，已經 兩年有餘。身為「末代縣長」的蘇煥智，前幾天在臉書上召集了縣府時期的一 些幕僚，邀大家這天來自己成立的愛鄉基金會開會。
茶香裊裊。面對圍坐一張桌子的昔日左右手，作東的老縣長似乎有點感慨。一 開口，竟是道歉：「當初推動縣市合併升格，結果台南縣卻是邊緣化，我其實很 抱歉。」蘇煥智緩緩地這樣說的時候，眾人看著這位舊台南縣大家長，有點心 驚，沒想到縣長說得這麼直接。
「所以，我覺得推動區自治，我責無旁貸。」原來蘇煥智開這場會，是希望這 些老夥伴們幫忙，推動過去的鄉、鎮、市、區可以再度自治，而不只是甘於做 市政府的「駐外」機構。
蘇煥智的想法是，過去鄉下地方選舉綁樁太過，預算常被人情左右，但現在全 由市政府決定，地方上的建設需求又都耗在漫長的文書流程。
事實上，有一部分直轄市的區因為屬於原住民地區，在一百零三年年底的九合 一大選已經可以自己選區長。像是新北市烏來區、台中市和平區、高雄市茂林 區、桃源區、那瑪夏區，還有當時即將升格的桃園縣復興鄉，都可選出自己的 區長。但蘇煥智認為，這種選舉方式還是會有過去鄉鎮綁樁的流弊。
「政府應該要服務人民，不是讓人民適應政府。」蘇煥智認為，應該參考國 外，讓台南縣鄉鎮市區的居民恢復自己選區長。不過選舉方法要改成政黨提名 的「代表制」，這樣，政黨在地方上可以推出好人才，爭取認同。
大夥七嘴八舌跟著蘇煥智的構想討論老半天，卻開始擔心起來了；說到底，還 是擔心「黨內和諧」的問題。蘇煥智當初與舊市長許添財、時任立委的賴清德 三人，爭取直轄市第一任市長，蘇、許兩人在民進黨內初選民調即落敗。蘇煥 智卸任台南縣長後，既不是民代，也不是行政官員，要是有任何動作，勢必被 黨內有心人解讀為想要東山再起；席間甚至有人擔心，光是這舉動，就已形同 在台南縣地區打了現任市長賴清德一巴掌。所以從那天會議結束後直到現在，
區自治方案仍然只聞樓梯響，不見人下來。
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對比前縣長憂心各個鄉鎮地區的管理弱化，前後壁區長李本源倒認為，以民眾 的角度來說，市政府的服務沒什麼不同。李本源秀出去年八月初台南市淹水 時，手機上連串的 Line 群組對話。這個市府群組的成員，有市府秘書，也有一 級機關的首長，還有三十七個區的區長。市府秘書一宣布有關停班停課的消 息，三十七個區的區長就會在下面紛紛回覆：「收到」。
「市政府要求區長隨時回報風雨狀況，而且如果不回覆，大家都在群組裡，彼 此看來看去，總是會有心理壓力。」李本源連受訪時都忍不住一再查看手機，
深怕錯過來自市府的訊息。他說，當鄉長時對鄉民負責，變成區長之後，頂上 有個市政府監督，「日子沒有比較好過。」從鄉長變成區長，可以決定的事情少 了，區長會不會有脫離地方民意的危險？李本源含蓄的說：「畢竟以前是鄉民一 票一票投給你，現在當區長的權力則是上面給你的，上面當然隨時可以收回 去。」
對李本源的說法，前南縣立委魏耀乾不敢苟同。他認為台南幅員遼闊，如果真 的一切都由市政府掌控，區長不用負擔選票責任，那區長施政就不用對區民負 責，如此將不符合最基本的民主原則。再者，如果只需要選出一個台南市長，
就覺得選民已經履行了民主義務的話，這種邏輯推到極致，市長也不必選了，
反正由行政院或總統府直接指導也可以，「只要選總統就好。」
魏耀乾說，現在的地方自治法，讓中央享有較多分配資源的權力，地方若真的 要自治，其實很不容易。他認為，人民如果對所居住的地方沒有投票權，一旦 遇上需要解決的問題，在現有管道下「無力改變什麼」的冷漠感，也會讓人們 漸漸不關心自己的土地。所以他認為，要讓人民有投票權，至少從基層開始
「為民主打底」，民眾在更高層次的選舉中才會熟悉政治的運作。
蘇煥智的方案聽起來頗動人，但目前有沒有可能修法？不管是藍營或綠營的受 訪者都認為機會很小。「現在市政府手上有這麼多權力，他捨得放手嗎？」蔡育
輝說，就連要「離婚」，都找不到法源。《地方自治法》只規定合併要怎麼合 併，但要重新分出台南縣市？法條上根本沒提；好像，不是沒想到，就是也不 知道怎麼回到本來的狀態。
「如果不修財政劃分法跟地方自治法，台南還是會舉債。」蔡育輝分析，縣市 合併之前，台南縣舉債 571 億多元，已經快達到舉債上限；合併改制後因為直 轄市可以舉更多債，大台南的財政壓力才稍微舒緩，但還是很嚴重。地方稅收 如果沒辦法擴展，台南養不起自己，只能一直向中央拿錢。接下來像是高中職 等學校將回歸市府管轄，可以預料的是，還有更多事情得自己來，財政負擔只 會更重。
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從台南市區出了清代舊時南門，路旁出現一塊未經整理的草地，初夏時分，草 已經長到與成年男子的腰部一樣高。這裡原本是熱鬧的空軍志開新村，眷村遷 走後，九十八年全部夷平。走過記憶中早晨冒著豆漿香氣的市場門口，只引來 一隻黑狗追著人跑。
圖說：原空軍志開新村，水交社。九十三年開始陸續搬遷，九十八年眷舍全 拆。
清朝時這裡叫做「桶盤淺」，有零星兩三戶人家居住。日治時期，日本人取中國 古語「君子之交淡如水」之意，在當地成立海軍航空隊聯誼性質的「水交社」
社團。日子久了，社團名稱變成當地地名，就算日本人來了又走，這個無形的 歷史記憶卻還健在。國民政府來台後，除將舊有的日式軍官宿舍轉給國軍將領
