實例分析

第四節 實例分析

為檢視本研究賽局模型之實用性，本研究將進一步以個案實例實際操作，並 檢視賽局模型應作何調整及修正。本研究擬以高雄市第 44 期重劃區，即「內惟 埤文化園區特定區計畫」為例。透過市地重劃之開發方式，44 期重劃區在規劃 過程中也曾經發生地主因共同負擔比例過高及期望增加土地使用強度等而引發 之爭議事件。然而也是因為市地重劃之執行，促使早期該地區原有工廠林立之景 象，得以轉化為如今 44 期重劃區配合美術館園區之規劃，成為高雄市高級住宅 地區。其幕後市地重劃之爭議過程中，確有值得探討之處，且區內地主所承擔之 共同負擔比例偏高，符合本研究賽局模型應用之對象類型，因此本研究採第 44 期重劃區為探討對象，實際應用本研究之賽局模型進行分析。

一、個案概要說明

（一）第 44 期重劃區發展緣起

即高雄市內惟埤文化園區特定區之計畫，以市地重劃為其開發方式，其範圍 如下圖 4-11。根據鄧文慧的資料可知，在早期的環境背景下，受到工業區都市計 畫在民國五十二年發佈後，細部計畫仍尚未擬定之影響，該區地方發展毫無秩

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序，工廠分佈雜亂，常見住工混合的情形，且缺發完善的交通系統。直至民國七 十一年，在當年的主要計畫通盤檢討案公佈內容，內惟埤變更了部分學產地及工 業用地作為 41 號公園用地，變更面積共計 23.08 公頃，被指定內惟埤開發為「水 上遊樂園」。然而，後續細部計畫仍未擬定，該地區環境條件亦逐漸不符合水上 遊樂園的開發，且住工混合及違建發展越見密集。

圖 4-13 高雄市地第 44 期重劃區範圍

資料來源：照片由高雄市都市發展局提供，2004 年

直到民國七十四年，最初期乃由地主高興昌鋼鐵股份有限公司以環境污染與 傳統鋼板與合板等工業已沒落，加上經濟不景氣營運困難，缺乏投資意願為由，

向高雄市都市計畫委員會陳情變更所在工業區為住宅區、商業區而開始一連串的 計畫過程。最後於民國七十六年，受到鄰近地區重大公共建設相繼投入，引發內 惟埤原訂計畫之調整需求。而後高雄市政府修正了原訂美術館及美術公園用地計

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畫，調整原訂之土地使用計畫。最終，美術館與美術公園的預定地面積由原先的 23 公頃 41 號公園用地範圍擴大為 41 公頃，擴大部分以土地「徵收」方式取得。

公告之後，內惟埤地區中小企業、大公司廠房企業、地主與居民動員集結起 來，向市議會、市政府提出陳情，要求以「市地重劃開發方式」進行土地使用變 更，後來市政府接受民意以市地重劃方式規劃，同時將公園用地規劃為「經國文 化園區」，周圍鄰近工業區則以配合園區規劃變更為「特定專用區」使用。其後，

在民國八十年規劃期間並接受市政府教育局建議，更名為「內惟埤文化園區」， 整個計畫並經過內政部都市計畫委員會的建議採以「特定區計畫」的方式擬定始 定案。在計畫政策制訂過程中，內惟埤地區的地主居民透過社會行動參與了每一 政策修訂階段，表達他們對計畫內容不同的立場及看法，在此過程中，地方政府 及地主居民彼此間之互動關係符合本研究賽局模型之應用，因此本研究以此個案 作為實例分析之對象。

（二）第 44 期重劃區開發過程之爭議

在前述發展背景下，地方政府及地主進行了一連串的決策互動行為，本研究 僅針對該重劃區在計畫過程中，有關共同負擔比例之爭議過程，以下根據鄧文慧

（1998）針對內惟埤地區地主意見分析結果及地方政府之最終決策，將第 44 期 重劃區各階段之爭議彙整如下，並從中分析地方政府及重劃區內地主之決策互動 過程。

1.用地取得方式初期採用徵收之方式

（1）地方政府決策

在民國七十六年針對內惟埤地區的通盤檢討案中，地方政府考量配合周邊重 大公共設施建設計畫，調整內惟埤地區之土地使用計畫。其中計畫將美術館及美 術公園預定面積由 23 公頃擴大至 41 公頃的面積，增加的面積由地主負擔，並採

「徵收」之方式取得用地。

（2）地主意見

地方政府擬採徵收方式取得開發所需用地，引發地主相當大的反彈。共動員 91 位地主向地方政府陳情，最主要表達反對以徵收方式進行開發，並要求採取 市地重劃方式進行本區開發。其他較為次要之陳情內容則包含，安置與生計重建 等補償之要求，此類要求主要因為區內工廠數量眾多，因而此類要求頗為強烈。

2.共同負擔比例協商過程

（1）第一階段—1998 年，「經國文化園區特定專用區」

根據民國七十八年針對「變更高雄市都市計畫（內惟埤鄰近工業區為經國園 區特定專用區）主要計畫案」與「擬定高雄市都市計畫（內惟埤經國園區特定專

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用區）細部計畫案」兩案之公開展覽內容可知，地方政府同意採取市地重劃方式 取得所需用地，針對該區土地使用分區重新配置（如下表 4-5），並訂定該地區（當 時稱經國園區特定專用區）土地使用分區管制之建蔽率與容積率（如下表 4-6）。

而在特定專用區內之開發另有一項開發上的獎勵，即大宗基地容積優惠獎勵之規 定，當基地開發面積達 1000 平方公尺以上者，並符合相關規定者，即可享有以 下優惠（如下表 4-7）。

表 4-5 經國園區特定專用區計畫土地使用分區配置（單位：公頃）

使用分區 面積 備註

特定專用區 83.0006 含十七期重劃區住宅區 4.5544 公頃 文教區 2.8676 -

公園用地 40.2354 含鄰里公園 13.9039 公頃 綠地 0.0825 -

道路用地 36.5076 其中園道用第 17.331 公頃 學校用地 4.7429 -

機關用地 1.4163 含十七期重劃區機關用地 0.1498 公頃 廣場用地 0.5245 -

停車場用地 0.7437 - 合計 170.1211 - 資料來源：鄧文慧，1998 年。

表 4-6 經國園區特定專用區計畫之建蔽率與容積率

使用分區 項目 建蔽率(％) 容積率(％) 說明

經國園區特定專用區 60 420 建築物不得低於五層 學校用地 國小 40 不予規定 限四樓層以下

國中 40 不予規定 限五樓層以下

公園用地 12 36 -

機關用地 40 400 -

停車場用地 立體使用 80 800 -

平面使用 10 附屬設施 20 -

文教區 40 240 -

資料來源：鄧文慧，1998 年。

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表 4-7 特定專用區大宗基地獎勵規定

基地面積 建蔽率(％) 容積率(％) 容積增加額度(％) 1000m²-1500m² 60 480 60

1501m²-3000m² 60 600 180 3001m²-6000m² 60 840 420 6001m²-12000m² 60 1200 780

12001m²以上 50 2000 1580，但建蔽率減少 10％

資料來源：整理自鄧文慧，1998 年。

（2）第二階段—地主陳情意見

當時在地方政府決議採行市地重劃後，參與陳情地主已由 91 人降低至 50 人次。地主方面提出各項意見，主要為降低共同負擔比例為 45％（地主分回土 地比例則為 55％），次要則包含安置與生計重建之補助、提高土地使用強度以及 不參加重劃訴求等陳情內容。

（3）第三階段—地方政府與地主協調共同負擔比例

針對地主要求降低共同負擔比例至 45％之陳情內容，地方政府以提高區內 土地之容積率與地主協商後，當時由蘇南成市長口頭答應提高容積率，將共同負 擔比例折衝為 52％（地主分回土地比例則為 48％）。

（4）第四階段—1991，「擬定高雄市內惟埤文化園區特定區計畫案」

在經過內政部都市計畫委員會及高雄市都市計畫委員會之審議及建議後，因 該地區之原訂計畫經過大幅修正，故高雄市政府再次舉辦了都市計畫的公開展 覽，並改以「擬定高雄市內惟埤文化園區特定區計畫案」為計畫名稱。相較於前 述第一階段之計畫內容，在第四階段時，內容有部分調整（如下表 4-8、4-9），

其中包含原訂經國園區特定專用區為求更妥善之管制，將其再細分為專一及專 二，同時增設了 12％的商業區。在大宗基地獎勵方面，則增修了限制條件，對 於獎勵額度並無變動。此外，為免失信於民，仍以市地重劃方式進行區內開發。

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表 4-8 內惟埤文化園區特定區計畫土地使用分區配置（單位：公頃）

使用分區 面積 重劃範圍面積

住宅區 68.74 64.35

商業區 14.54 14.54

文教區 2.50 0.00

公園用地 40.24 17.24

綠地 0.08 0.08

道路用地 36.64 31.70

學校用地 4.66 4.66

機關用地 1.42 0.09

廣場用地 0.56 0.56

停車場用地 0.74 0.74

公共設施用地 小計

83.34 佔 48.99％

55.07 佔 41.10％

合計 170.12 133.96

資料來源：鄧文慧，1998 年。

表 4-9 內惟埤文化園區特定區之建蔽率與容積率管制

項目 建蔽率(％) 容積率(％) 說明

第三種商業區 70 490 -

第三種住宅區 60 240 -

文教區 40 240 -

國小用地 40 不予規定 限四層樓以下

國中用地 40 不予規定 限四層樓以下

公園用地 15 36 五公頃以下部分

12 36 超過五公頃部分

機關用地 40 400 -

停車場用地 立體使用 80 800 -

平面使用 10 20 僅限附屬設施物

資料來源：鄧文慧，1998 年。

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表 4-10 特定專用區大宗基地獎勵規定

基地面積 建蔽率(％) 容積率(％) 容積增加額度(％) 1000m²-1500m² 60 480 60

1501m²-3000m² 60 600 180 3001m²-6000m² 60 840 420 6001m²-12000m² 60 1200 780

12001m²以上 50 2000 1580，但建蔽率減少 10％

﹡合於以下條件者方可適用本獎勵規範：1.住宅區基地面積大於 3000m²。2.文教區基地面積大於 3000 m²。3.商業區基地面積大於 1500 m²。

資料來源：整理自鄧文慧，1998 年。

（5）第五階段—地主陳情意見

此時地主陳情人數已降低至 29 人，阻力已大幅降低。針對上述地方政府之 決議，地主主要表達期望提高使用強度之訴求，包含大宗基地獎勵規定之反對¹⁴ 與劃設為商業區之訴求等事項。其次則是要求原位次分配，而降低共同負擔比例 以及安置與生計重建之訴求，已較為減少。

（6）第六階段—1992 年，特定區計畫公告實施

根據前一階段地主之陳情意見，地方政府僅於土地開發程度上進行部分的放 寬修訂，其中包含土地使用管制強度及使用性質之內容，對於大宗基地獎勵規範 則不放寬，甚至提高部分限制標準，其修訂內容如下表 4-11、4-12。

表 4-11 內惟埤文化園區特定區修正後之建蔽率與容積率管制

項目 建蔽率(％) 容積率(％) 說明

第四種商業區 70 630 -

第五種住宅區 60 420 -

第五種住宅區 60 420 -