研究動機與目的

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

都市生活環境品質之良窳，常以公共設施之質與量作為評斷。因而在都市計 畫研擬過程中，公共設施之規劃與興建是否符合未來預期之發展量，也就成為地 方政府考量的重點之一。在進行都市計畫開發時，為求完善且充足的公共設施環 境，地方政府首要解決公共設施用地取得之問題。尤其在地方政府財政拮据的情 況下，往往在用地取得上已耗費龐大的預算，遑論都市地區公共設施規劃興建所 需之費用，此凸顯了公共設施用地取得問題之嚴重性。

因上述地方政府普遍面臨之困境，在市地重劃在透過共同負擔的計算方式 下，地方政府得以不費分文取得重劃區內之公共設施用地，也因此目前在台灣各 地方的都市發展中已成為公共設施用地取得的重要手段，也是地方都市發展及建 設的重要工具之一。以高雄市為例，全市土地約有三分之一是由市地重劃開發完 成，住、商可建築用地則約有四成是市地重劃提供（王桂春，2006）。

在高雄市於 1958 年實施了光復後台灣的第一次市地重劃之後，直至今日台 灣之市地重劃工作已實施了將近五十年的時間。根據文獻（謝靜琪，2007）指出，

截至 2005 年為止，公辦及自辦之市地重劃合計辦理完成 727 區，面積 13,445 公 頃。其中，在完成辦理的公辦市地重劃中，政府無償取得 4,079.7289 公頃的公共 設施用地，折合地價約 3,814 億 0,512 萬元，加上公共設施工程建設費支出約 1,277 億 2,109 萬元，共籌措了約 5,091 億 2,622 萬元。再從節省政府財政角度觀察，

以台北市約節省 1,231 億 0,847 萬元最多，台北縣約節省 1,003 億 5,034 萬元次之，

高雄市約節省 970 億 2,860 萬元居第三，而以宜蘭縣約節省 1 億 5,162 萬元為第 四高。由此可知在目前各地方政府普遍面臨財政拮据（如下圖）之情勢下，市地 重劃不僅為公共設施用地取得問題之解決良方，也是重要的都市開發方式之一；

另一方面，重劃後因土地周邊公共設施環境改善，地主亦得以享受重劃後土地增 值之利益。對於地方政府及地主而言，市地重劃可以營造彼此雙贏的局面。

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圖 1-1 各級政府歲入歲出淨額表 資料來源：整理自 95 年財政統計年報

市地重劃中共同負擔乃依據受益者付費原則，由重劃區內地主負擔相關重劃 所需成本，其中可分公共設施用地負擔及費用負擔兩項，地主根據其受益比例以 土地折價抵付所需之共同負擔。在費用負擔中，除非地主沒有未建築土地，才改 以現金付費。根據平均地權條例相關規定，原則上共同負擔合計面積之總面積以 不超過全區土地面積 45％為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其 所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，則不受此限。從法令面而 言，當共同負擔比例低於 45％時，此時之市地重劃具有強制執行之效力；而若 共同負擔比例超過 45％時，則需取得多數地主同意，在此情形下，市地重劃在 實際執行過程中，地方政府與地主彼此間存有議價的空間。

細究相關法規，儘管在平均地權條例規範中，共同負擔比例不得超過 45％

之附帶限制下，全區土地分配比例大致上可領回 55％的土地面積。然而對於區 內各宗土地而言，需負擔之土地面積比例在受益者付費原則下，按其受益程度及 平均重劃費用進行計算，且不受 45％之限制。簡言之，每宗土地之負擔比例可 能高於或低於 45％，但就總負擔面積而言，則全區不得超過 45％之限制（謝靜 琪，2007）。然而就個別地主而言，其需負擔之比率計算並無上限額度之規範。

由此可知，即使全區共同負擔比例在設定於 45％以下，仍有發生地主抗爭事件 的可能，而地主對於共同負擔比例的不滿將引發更多的爭議，如重劃後的土地使 用強度增加、重劃後之補助事項等，這些爭議將成為市地重劃執行時抗爭阻力，

也影響了市地重劃執行之績效。

除了共同負擔比例引發之爭議外，重劃地區範圍選定之爭議、補償之爭議、

土地分配比例之爭議等亦為市地重劃執行過程中較常見之爭議。諸如地主之土地 現狀影響著地主的參與意願，例如土地上已有建物之地主，將其納入重劃區範圍 內對其並無實質利益；重劃補償之要求則隨著地主之土地使用方式、土地面積大 小等而有所不同之訴求；而重劃後土地分配面積大小之爭議，亦是地主關心的問 題之一。當上述爭議引發地主作長期且激烈之反抗行為時，將造成市地重劃執行 的延宕，進而影響政府的行政績效及都市的整體發展。以台北市內湖第五期重劃

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區為例，北市府在民國 77 年 7 月 1 日公告實施後，其中的公共設施負擔比例高 達 46％，加上其他重劃的負擔，該區地主無法依照一般市地重劃地區分配 55％

的土地面積，致使該區在開發過程面臨阻力，直至民國 96 年 5 月 9 日才完成區 內的公共工程。這樣的反彈及抗爭阻力，主要乃因市地重劃之共同負擔比例結果 直接影響地主土地權益的增損。縱使土地在重劃後有所增值，然因共同負擔比例 過高或補償額度不足等各項爭議，地主在獲利不及所負擔成本之考量下，可能採 取抗爭或甚至選擇不參與市地重劃。

為提高市地重劃之執行效率，必頇解決上述各項爭議，藉以提高地主之配合 度與參與意願。而在上述各項爭議中，拆遷補償爭議因各縣市皆有相關規範與一 定額度之補償，因此較不具議價空間。相較之下共同負擔比例、土地分配比例及 範圍選定之爭議較具議價空間，然範圍選定之爭議在重劃區整體開發效率之考量 下較不易有所更動。至於土地分配比例之結果，則深受共同負擔比例結果之影 響，因此本研究擬以共同負擔比例之爭議做為本研究之探究主軸。

對於地方政府而言，若將共同負擔比例降低，雖然地主參與意願將有所提 高，然而地方政府將喪失原有計畫之部分效益；反之，地方政府採取強硬態度，

對於地主之要求不予理會，雖然地方政府得以取得較佳利益，但卻也降低了地主 之參與意願，導致市地重劃面臨地主反抗的機率提升。為了減少地主抗爭事件發 生機率同時解決因地主抗爭致使市地重劃工程延宕及效益減損之問題，本研究認 為應觀察並瞭解地方政府及地主彼此間的決策互動關係，從中探究兩者在決策上 之主要依據為何，藉此做為未來地方政府辦理市地重劃執行之參考。針對地方政 府及地主彼此間之決策互動關係，賽局理論得以清楚呈現兩者的決策過程及其可 能的策略方案，並從各種策略方案組合所產生的各項報酬中，求得彼此間之最適 策略組合。本研究期能透過賽局理論探究地方政府及地主彼此間在相關爭議上的 決策過程，進而找尋皆能滿足地方政府及地主雙方之決策組合，促使市地重劃執 行之效率得以有效提升。

綜合上述，將本研究動機歸結如下：

（一）市地重劃雖能提供都市開發所需的公共設施用地及部分的經費，然而市 地重劃的效益深受地方政府及地主彼此之策略組合影響，其決策互動關 係值得探討。

（二）市地重劃營造地方政府及地主雙贏之局面。然而地方政府的決策將影響 地主的配合意願，而地主配合意願則影響著市地重劃事業是否得以順利 執行。因此在執行市地重劃前，必頇理性預測地主之決策。

（三）各市地重劃案例面臨之困境各有不同，其最適策略亦有所不同，端視重 劃區內地主及地方政府在不同時空背景下之考量。為能使市地重劃執行 更為順利，有必要瞭解此二者在不同情境下之決策考量。

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二、研究目的

為能解決市地重劃因發生爭議導致工程延宕之問題，提升市地重劃執行效 率，促進都市地區之發展，本研究期能藉由賽局理論之分析，探究地方政府及地 主間之決策互動過程，找尋彼此間之均衡解。綜上所述，本研究目的如下：

（一）針對公辦市地重劃共同負擔比例之爭議，透過賽局理論探究地方政府及 地主在共同負擔比例上之決策互動過程，期能藉此針對市地重劃過程中 所遭遇之開發阻力，提出改善策略並提升市地重劃實施之效率及效益。

（二）參考賽局分析結果，探討市地重劃執行中地方政府及地主彼此間各有何 考量，藉以降低執行時來自地主的開發阻力。同時根據不同決策組合下 之報酬結果，提出改善共同負擔比例產生爭議時之對策。

（三）透過情境模擬及個案分析，在數個不同報酬情境之下，分析假設情境中 地方政府及地主彼此間之決策互動過程，藉以達到該特定情境下之最大 效益。同時亦可將個案之分析過程，供作未來市地重劃在執行時之應用 參考。