實施影響檢討

為瞭解評估 4 個機關依行政院所建立內部控制架構及相關規範作法強化內部 控制後，所產生之實質影響或效益為何，本研究綜整訪談意見，認為可以產生正 面的影響或助益包括於協助機關建立整體內部控制制度、強化同仁對於控管及降 低業務推動之風險、檢討精進業務流程，以及達成機關施政目標等，另由於部分 受訪者負責辦理機關內部控制或內部稽核幕僚作業，有較多機會直接接觸或輔導

內部單位同仁辦理內部控制各項作業，據其所反映機關同仁仍有視內部控制為額 外的工作負擔，或未能體認內部控制之重要性，或認為執行內部控制或內部稽核 等相關作業之投入與所獲得效益不成比例等，顯示內部控制觀念及認知除有待持 續加強宣導外，究其原因，公部門管考作業龐雜且彼此間缺乏連結整合，恐怕亦 為影響同仁觀感的關鍵因素。

我覺得內部控制的實施對 I 機關的影響很大，幫助它們把制度建立起來，並 督促各單位去檢視改善自己的業務，以我過去參與該機關執行內稽的經驗，發現 業務單位同仁開始會思考運用所建立的資訊系統產製管理性報表去輔助業務之管 理。（C2）

我個人剛接辦內控幕僚工作時，覺得必須花費很多時間來應付大量的文書作 業（主要為設計內部控制制度），但實施幾年之後，覺得機關如果能將內控這個管 理工具運用得宜，例如透過機關的整體層級與作業層級與績效目標結合，或技巧 性的將當年度重要的績效指標納入做為內控項目等，是有助於組織目標及計畫的 達成。（B3）

我所服務的機關來說，由於負責政策執行，且所推動相關業務攸關民眾權益，

因此控管風險是非常重要的，我個人覺得內部控制對於協助機關控管與降低相關 政策及業務推動風險，具有一定程度的效果。…然而同仁的反應見人見智，有人 認為本來機關就有的 SOP 再加上內部控制是雙重保障，有的就認為內部控制是疊 床架屋，另外也有同仁認為，內部控制整套作業做了很多，雖然可以針對缺失或 不夠完善的部分去進行檢討改善，也能獲得一定的效益，但投入的成本與所獲得 的效益似乎不符比例原則。

我發現本機關部分同仁認為在國家發展委員會施政計畫個案計畫管制作業 下，每季都有填報訂有相關查核點含業務及預算面的執行進度）考核進度的達成 情形，就能達到控管目的，因此計畫及預算之實際執行進度與預定進度有沒有落 差，有沒有探討風險或針對風險來強化內部控制，業務也是照樣可以推動，施政

目標照樣可以達成，…辦理風險管理及內部控制工作是疊床架屋。（A1）

依筆者實際參與觀察經驗，強化內部控制工作推動初期，多數機關員工對於 內部控制缺乏完整概念，且行政院訂頒之內部控制相關規範要求採統一格式訂定 內部控制制度，以及執行自行評估等作業程序及作法較為繁複費時，各機關需投 入相當的時間及人力，方能順利完成內部控制相關工作，故同仁存有抗拒或排斥 心態實屬難免，惟行政院內部控制相關規範作法恐亦存有可再檢討簡化或整合之 空間。

目前行政院訂頒之內部控制相關規範雖強調各機關內部控制制度應以風險為 導向，針對可能影響機關使命、願景，以及中程或年度施政計畫與中長程個案計 畫所訂定目標達成之風險設計相關控制機制加以控管，並請機關參考「行政院所 屬各機關風險管理與危機處理作業基準」及相關作業手冊之觀念、方法辦理風險 評估作業，惟中央行政機關內部控制與風險管理業務目前仍分由行政院主計總處 與國家發展委員會主政，因推動時程先後差異，各自訂定不同規範運作，採用之 架構⁴⁵亦有差異，兩種機制並存下機關內部作業或職掌互有重疊，確易造成實務執 行之困擾。

另由管理學的角度來看，控制是為了確保所從事的活動，實際執行結果與預 期目標相符，為發揮內部控制功能，合宜績效衡量指標之建立有其必要（施炳煌，

2004）。惟政府施政範疇、政策目標及任務多元龐雜，無法如同民間企業可單純以 營收及獲利呈現其經營管理績效，故在績效目標及指標之設訂及管理上，本較私 部門困難且複雜得多，但現行政府績效管理制度⁴⁶下，機關為取得較佳之績效評核 成績，多傾向於訂定容易達成（挑戰性較低）或投入型及過程型指標（例如以辦 理業務講習或教育訓練場次）作為衡量計畫目標達成度之標準，導致近年來有基

45 我國行政機關內部控制架構係參採 coso 內部控制整合架構訂定，風險管理架構則採用紐澳標準 規範（AS/NZS 4360:2004），此一架構目前由國際標準組織採用作為國際標準（ISO 31000:2009）。

46我國政府現行施政績效管理制度採「整體績效管理」及「個案計畫管理」雙主軸制，其中整體績 效管理由各機關依據「中程施政計畫」編擬「年度施政計畫」，內含年度施政目標、關鍵績效指標 (KPI) 與重要計畫等，提報行政院後併同總預算案送立法院審議；各機關每年評估其達成情形，撰 擬「年度施政績效報告」對外公告。至於個案計畫管理，則依據行政院施政重點等擬訂「中長程個 案計畫」，分為行政院管制、部會管制及自行管制等三級管考。

層公務員質疑現行研考制度深陷數字與表報管考迷思，淪為例行公事，無法發揮 檢視施政成效功能（魚凱，2016），或是部分報章媒體連續數年專文報導批評中央 部會施政計畫所訂定的關鍵績效指標（key performance indicator,KPI）存有「不 K、

不 P、不 I」現象（田習如，2015、2016；黃靖萱，2017），顯示政府績效管理制度 確有檢討改善之空間。因此，機關以前述思維作法訂定績效目標及指標之情形下，

不僅無法確實評估計畫或政策實際成效，亦未能呈現民眾真正關注之施政成果，

無怪乎機關同仁對實施內部控制之實際成效有所質疑，因為有沒有做內部控制或 風險管理都無所謂，機關業務或計畫的推動，並不需要仰賴這些管理機制的輔助 就可以輕易達成所設定的目標了。

檢視行政機關以往施政計畫之推動，因計畫規劃階段未能落實風險管理，導 致無法達成政策或計畫目標，甚至造成鉅額投資閒置浪費等之實際案例時有所 聞，例如興達港擴建工程因未能有效掌握國際海洋公約增訂各國公海捕魚上限，

以及冷凍廠、船舶修造廠等相關產業業者缺乏進駐意願等風險因素，亦未適切體 認遠洋漁船泊港作業需求實情，導致耗資 70.9 億元興建後荒廢 18 年而遭監察院 糾正（王怡心，2017）；桃園國際機場聯外捷運興建計畫於規劃階段，未妥善評估 興建及營運需求之複雜度，以及各項系統整合測試等之風險，導致一再延後完工 通車時程。又近年來自然與政經社文環境之快速變遷，政府施政受內外部環境不 確定因素之影響與日俱增，如因氣候劇烈變遷影響屢引發之水資源管理、災害與 疫病防治及農糧產品供給等問題，以及近期的美中經貿戰爭對於我國產業及經濟 可能遭受之衝擊與如何採取因應作為等議題，均凸顯行政部門做好風險管理的重 要性。

此外，依行政院主計總處調查統計資料，2011 至 2014 年度監察院彈劾、糾正

（舉）案件及審計部所提內部控制缺失案件中，屬未落實風險評估、管控機制未 有效設計執行及績效欠佳之比重合計高達五成，顯示行政機關相關業務計畫推動 過中仍存有上述缺失亟待改善，鑒於縝密之風險管理機制可管控影響施政目標達 成之風險，而內部控制包含於風險管理之內，為降低施政風險之有效對策，二者

均為輔助落實績效管理之重要工具，然而目前中央行政機關三項管理機制各自獨 立運作，並未加以連結整合，除造成承辦相關作業公務人力及資源的重複投入外，

亦無法有效發揮提升政府施政效能之綜效。