第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一節 研究背景與動機
全球化及知識經濟的浪潮下，國際政經環境快速變遷，各國政府面臨的治理 問題日益複雜，民眾對政府部門提供優質公共服務之期待亦愈趨殷切，為因應上 述內外在治理環境的嚴峻挑戰，有賴良好的管理制度妥善管控施政風險，並使治 理機制發揮功能。
對政府部門而言，內部控制之功能，在於透過機關內部各項業務之控管及評 核機制，協助員工履行職責，防止錯誤及舞弊之發生，並降低機關所面臨之風險，
以合理確保機關管理運作之有效性及達成施政目標。基於內部控制之重要性，多 年來行政院相關權責主管機關雖陸續訂頒「健全財務秩序與強化內部控制實施方 案」等規定（如表 1-1），要求各機關應建立相關內部控制機制，強化內部管理功 能；此外，各機關亦透過施政管考、資訊安全稽核、政風查核、政府採購稽核、
工程施工查核、人事考核、內部審核及事務管理工作檢核等 8 項稽核評估職能（以 下簡稱稽核評估職能）實施稽核或評估（如表 1-2），並由上開職能權責主管機關 各自就職掌業務進行督導，以維持內部控制有效運作。
表 1-1 2000-2010 年間行政院頒行與政府內部控制有關規定一覽表 規定名稱 訂(修)頒日期 主要內容 健全財務秩序與強化內部
控制實施方案
2000.2.9 函頒 2001.3.27 修正
(註 1)
請各機關建立有效內部控 制機制。
行政機關風險管理推動方 案
2005.8.8 函頒
(註 2)
為培養各機關風險意識、促 使其清楚瞭解與管理施政 之主要風險，以形塑風險管 理文化，提升風險管理能 量，有效降低風險發生之可 能性。94 年底各部會提報 3 至 5 項風險，並針對其中 1 項風險，建立風險管理機 制；95 年底各部會完成組 織風險圖像之建立；96 年
底各部會完成建構該機關
表 1-2 政府原有稽核評估職能一覽表 www.dgbas.gov.tw）
從前述規範面觀之，行政機關原有內部控制係由相關權責主管機關就財務、廉 政或效能等個別特定面向加以規範，其中風險管理相關規範著重強調由機關形塑 風險管理文化及建立整合性風險管理機制，惟未明訂抑減風險（例如運用內部控 制機制控管風險）之具體作法供機關實務操作參考；另從機關內部控管機制之實 際運作情形來看，行政機關並未設置專責之內部稽核部門，但實際從事內部稽核 相關工作者包含研考、人事、政風、會計等人員，稽核職責分散、缺乏整合（賴 森本，2003；陳慶財，2005），且部分機關因執行不夠落實，時有重大違失案件發 生，1依審計部中央政府、各直轄市及縣市總決算審核報告，2007 至 2009 年度涉有 違失案件遭處分人數，平均每年度達 1,469 人，斲傷政府形象及公信力甚鉅。此外，
審計部於民國 97 及 98 年度中央政府總決算審核報告亦提出「政府機關內部控制制 度整體架構尚未確立，部分機關發生施政效能不彰及弊端情事，允宜積極研謀妥 處」（審計部，2008：乙-12）、「建構健全之內部控制機制刻不容緩，允宜積極推動 辦理，以確實強化各機關內部稽（審）核功能」（審計部，2009：乙-14）等意見，
建議行政部門建立及實施內部控制制度。
為協助中央行政機關建立及執行有效內部控制，行政院於 2010 年底籌組成立 跨部會之內部控制推動及督導小組，由行政院秘書長擔任召集人，行政院主計總 處負責幕僚作業，除融合美國反舞弊性財務報告委員會所屬發起組織委員會
（ Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission ，以下簡稱 COSO）發布之「內部控制整合架構」（Internal Control-Integrated Framework
） ，
以 及考量政府執行公權力特性，創建我國政府內部控制觀念架構外，並擘劃、協調 及推動強化內部控制各項工作，包括責由行政院所屬一級部會及其所屬機關組設 內部控制推動單位進行縱向督導，加強跨機關與機關內部不同單位（職能）間的 橫向聯繫及統合，並以逐級分工方式推動設計及維持有效內部控制制度、監督內 部控制實施情形、簽署內部控制聲明書，以及辦理內部控制考評獎勵等作法，輔 導機關運用內部控制善加控管施政風險，迄至 2016 年底已訂頒多項規範供各機關197 年爆發巴紐外交公款侵吞案，外交部與巴布亞紐幾內亞洽談建立全面外交關係，兩國官員商議 多次後，巴紐無意建交，惟外交部預計給予巴布亞紐幾內亞的外交援助款 3,000 萬美元，遭仲介中 間人私吞，時任外交部部長黃志芳辦理建交案未切實評估風險並進行控管致肇生重大弊案，遭監察 院彈劾。
(https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%B7%B4%E7%B4%90%E5%A4%96%E4%BA%A4%E5%85%AC%E6%AC
%BE%E4%BE%B5%E5%90%9E%E6%A1%88。)。
（http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160707/902825/）
依循辦理，且自 2013 年起分階段推動機關試辦簽署內部控制聲明書，已分別輔導 18、64 及 118 個機關完成簽署 2013、2014 及 2015 年度內部控制聲明書，2017 年擴 大推動已完成組織調整之 650 個機關簽署 2016 年度內部控制聲明書，並要求行政 院及所屬各機關於 2018 年全面簽署 2017 年度內部控制聲明書。
基於政府內部控制相關規制業趨於完備，各機關亦逐步將內部控制納入常態 運作，行政院於 2016 年 12 月 29 日以院授主綜規字第 1050600782 號函裁撤行政院 內部控制推動及督導小組，2並停止適用「行政院內部控制推動及督導小組設置要 點」、「強化內部控制實施方案」及「政府內部控制考評及獎勵要點」，另為強化機 關自主管理，落實逐級督導責任，提出相關配套作法如下：
推動各機關全面簽署內部控制聲明書；請行政院所屬一級機關針對所屬機關遇有未落實辦 理風險評估、外界關注事項、簽署部分有效或少部分有效類型內部控制聲明書等，應綜合 評估對所屬機關內部控制之影響程度，採取例外管理，包括要求所屬機關於期限內就特定 議題提出檢討改善情形或前往實地督導等；主管機關3及其所屬機關如發生內部控制重大缺 失及執行情形不佳等，行政院將責成主管機關進行檢討，並由行政院主計總處邀集相關機 關研商，或由行政院主計總處會同相關權責機關實地瞭解提供意見等，如有重大須協調事 項，行政院將召開專案會議處理。另為利各機關加強控管各項施政風險，國家發展委員會 與主計總處共同研議整合風險管理及內部控制相關規範，請各機關適時整併現行風險管理 小組及內部控制小組，將風險管理及內部控制融入機關日常作業中。
鑒於前述我國中央行政機關內部控制規制之建立，乃我國施政管理制度之重 大變革，其他先進國家如美國、加拿大及澳洲等國參考美國 COSO 之「內部控制 整合架構」等研究報告，發展建構其公部門內部控制制度均早於我國，渠等國家 政府內部控制規制之設計及實施經驗是否可供借鏡，以及我國中央行政機關內部 控制規制是否有需檢討改進之處，頗值得探究。
另考量內部控制係組織自主管理事項，縱使相關機制或規範已合宜完備，倘 若員工未能依規制落實執行，仍無法發揮其應有之功能，因此本研究亦希望透過 檢討分析中央行政機關推動內部控制工作情形，就機關實務執行上如何促使全體
2立法院預算中心民國 106 年度中央政府總預算案整體評估報告就行政院設置多個任務編組，為避 免組織疊床架屋並撙節人力物力，提出宜全面檢討存續必要性之意見（參考立法院網站
http://www.ly.gov.tw/06_lyacc/search/accOutlineList.action?id=25557）。立法院第 9 屆第 2 會期內 政委員會嗣於 105 年 10 月 31 日召開第 9 次會議審查 106 年度中央政府總預算案關於行政院主管 收支部分，通過立法委員賴瑞隆、李俊俋等人提案並作成決議，請行政院就 61 個任務編組業務執 行情形重行檢討予以整併或裁撤，於 6 個月內向內政委員會專案報告，並於 1 年內完成。行政院 於 105 年 11 月 9 日召開行政院任務編組檢討調整作業會議，其中針對行政院內部控制推動及督 導小組部分，因考量該小組已完成階段任務，後續宜由機關落實自主管理，故決議予以裁撤。
3所稱主管機關即中央二級行政機關。
員工落實執行以維持內部控制持續有效運作，提出建議供政府機關參考。