對於基本工資制度之若干調整建議

本文梳理基本工資實施之若干憲法規範基礎，確立在我國「價值模式」之下，

立法者就基本工資政策之施行與意義形塑，應享有廣泛之立法形成空間。惟經社 文公約第 7 條第 1 項第 2 款明示勞工之報酬、應滿足本人與其家屬之合理生活 水平。考量到經社文公約對我國內國法體系具有規範拘束力，與原有憲法體系進 行連結，本文認為國家應於完善此一誡命之前提上，進一步形塑我國之基本工資 制度。本節擬以上開研究心得，聚焦於現行基本工資之相關法規範，給予法政策 面向之調整建議與修正方向。

第一項 規範用語改最低工資為妥

首先，較為語義學或詮釋學取向之疑慮應為，「基本工資」此一用語是否妥 當？誠然，從歷史脈絡觀之，基本工資之原意與內涵確實與原《最低工資法》所 定義之「最低工資」有別。但在制度實踐上，自勞基法於 1984 年實施以來，基 本工資即承擔法定工資最低標準此一角色，縱然其價額、調整頻率與幅度並不令 人滿意，不過就廣義而言，我國基本工資幾乎與國際通行之最低工資（minimum wage）無異，均為有法拘束力、不容個人同意而減少之「在特定期間內，按時間 或工作產出計算，對於在職工作或提供服務之勞工所支付之最低金額總和」¹⁴⁰。

本文終究認為，基本工資此一詞彙承擔過多昔日制度不周全之缺憾，如果始 終以基本工資稱呼我國之法定工資最低標準，則可以預測的是，原本「基本工資 是『比較低的』最低工資」、「基本工資與最低工資意義不同」之質疑與不當推 斷，將被延續下去。另外值得考慮的是，我國應遵守經社文公約第 7 條之規範意 旨，昭昭在理；如果「基本工資不等於最低工資」之論述成立，則公約第 7 條理 念應嫁植於何項法規範之中？易言之，如若認為基本工資無庸與國際通行之最低 工資接軌，從而與經社文公約第 7 條第 1 項第 2 款之報酬標準、功能提示盡皆無 關，在現階段「最低工資」實定法概念付之闕如之狀況下，不啻為承認我國法體 系就勞動報酬之保障程度部分，無法實現經社文公約之呼籲與期待——如是此理，

140 參見本文「第二章、第三節、第一項」部分。

將悖於我國自願受到重要國際人權公約拘束，不但簽署、批准兩公約，更通過兩 公約施行法等行為與決心。當然在規範意義上，違反採取種種步驟行為義務是不 證自明的。況且，兩公約應為憲法之解釋與參考依據，經社文公約第 7 條第 1 項 第 2 款對於憲法上工作權之客觀面向應有補充功能，如前文所述；因此，如果堅 持「基本工資不是最低工資」，無需負擔實現經社文公約第 7 條第 1 項第 2 款之 任務，則此一部分之法律留白狀態，恐怕不易為司法審查者所接受。

綜上所述，本文認為自勞基法施行以來，基本工資已然承擔昔日《最低工資 法》之最低工資之角色與任務。因而基本工資之保障目的、內涵與程度，應乘載 最低工資應當發揮之功能。即使基本工資之保障意義因此獲得澄清，也即使政府 極力保證基本工資因襲經社文公約第 7 條第 1 項第 2 款之精神與意義，但本文 仍然認為，為求與國際接軌、避免用語混淆，無論如何，皆應將基本工資用語此 一規範詞彙改為最低工資，以正視聽。

第二項 應有修正現行基本工資相關規範之必要

其次為基本工資規範形式之檢討，意即對於現行勞基法第 21 條之規範結構 是否妥當、以及應如何改善之問題。目前關於基本工資之法律位階規定，僅訂於 勞基法第 21 條，分別為「基本工資之制定」（第一項），「基本工資調整之決 定方式」（第二項）與「授權條款」（第三項）¹⁴¹。

崇敬市場自由主義之經濟學家海耶克（Friedrich August von Hayek）曾云：

「哪裡沒有財產權，哪裡就沒有正義」，反映在規範面上，且本於司法院釋字第 443 號解釋理由書建構之層級化法律保留原則之誡命要求，基本工資（或謂最低 工資）涉及私人關係與市場經濟之財貨資源再分配，限制人民之契約自由；為此，

「基本工資之制定」當以法律為之。再者，囿於基本工資應隨經濟社會情勢逐期 調整之性質使然，基本工資應依據如何參數，將達到何種保護程度，意即、應闡 明基本工資應照顧勞工本人與其家屬之生活水準，使得人民可能預側其調整幅度

141 參勞基法第 21 條：「（第一項）工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資。（第二項）

前項基本工資，由中央主管機關設基本工資審議委員會擬訂後，報請行政院核定之。（第三項）

前項基本工資審議委員會之組織及其審議程序等事項，由中央主管機關另以辦法定之。」

與界限。是故有關「基本工資之保障目的／程度」，也至少應以法律訂之¹⁴²。確 認上述原則之後，本文將提出若干對於現行法規範之調整取徑建議。

壹、修法取徑：修正勞動基準法

較為節省之調整方式應是，就現有之勞基法第 21 條與基本工資審議辦法等 相關規定，對此進行修補工作。

本文原則上同意現行法授權基本工資審議委員會，商議基本工資調整額度

（不論是透過勞資協商或公式輸出）之方式。畢竟如美國聯邦最低工資一般，由 立法院直接審議其價額，於功能上或許不盡適切，也更可能產生政治多數控制一 切之弊，如前所述¹⁴³。一項顯而易見、亟需改善之問題在於，勞基法第 21 條第 3 項分明要求：「前項基本工資審議委員會之組織及其審議程序等事項，由中央 主管機關另以辦法定之」，然查《基本工資審議辦法》，我們卻可以發現，除「基 本工資審議委員會原則於每年第三季進行審議」外 ¹⁴⁴，別無對於審議程序過程 之細節規範控制 ¹⁴⁵。有鑒於現行基本工資審議委員會時常發生委員拒絕出席而 流會，或者曾經自行宣布 CPI 達到 3%以上方召集審議委員會（再被推翻），以 及審議過程僅仰賴內規、使得外界對此不敢信賴等弊病，行政部門實應依據勞基 法第 21 條第 3 項之規定，儘速明文審議程序，以昭公信。

另外，基本工資審議辦法詳列基本工資調整應搜集之資料，但並無明示此等 數據與基本工資調整之關係；另言之、基本工資之調動未必參考規範所列資料，

顯見應有保留彈性予審議委員之意思 ¹⁴⁶。誠然，縱使確定基本工資之目標與功

142 在法律上釐清基本工資之保護意義，除了可以彰顯對人民經濟權利之尊重、強調經過立法者 再三審思以外，也可以相當程度確保基本工資不重蹈昔日國家任意介入、拒絕調整之覆轍，使得 勞工階級得以「放心」。

143 參見本文「第三章、第二節、第四項、壹、」部分。

144 參基本工資審議辦法第 5 條：「（第一項）基本工資審議委員會原則於每年第三季進行審議。

（第二項）基本工資經基本工資審議委員會審議通過擬予調整時，由勞動部報行政院核定後公告 實施。（第三項）基本工資審議委員會得組成工作小組，就基本工資審議事宜研究之。」

145 辛炳隆（2010），前揭註 124，頁 12。

146 參基本工資審議辦法第 4 條：「基本工資審議委員會為審議基本工資，應蒐集左列資料並研 究之。一、國家經濟發展狀況。二、躉售物價指數。三、消費者物價指數。四、國民所得與平均 每人所得。五、各業勞動生產力及就業狀況。六、各業勞工工資。七、家庭收支調查統計。」

能，基本工資仍會因為經濟條件之變遷，而有不同之實現速率與幅度。因此本文 認為，現行規範保留審議代表之協商空間，應值贊同；而期待藉由固定公式輸出 基本工資，不盡合理，前揭不惜因對實際結果不滿意而改變公式之跡，殊值借 鑒¹⁴⁷。總而言之，本文認為，此一規範狀態可以被延續，但是專業審議委員於工 作小組運作、於委員會召開之際，應有相當說理義務，指明參考資料與基本工資 調整決定之關係，而且更有必要的是，在基本工資之保護目標與內涵係以經社文 公約第 7 條為前提條件下，這些經濟資料之搜集、最終適用結果與基本工資之調 整決定，也必須說明與經社文公約實現之關係。本文初步認為，職司溝通、協調 與提供建議之學界代表，應負有說明、指引利益代表思考基本工資意義與實現之 責任。

處理程序之技術性事項後，再回到更上位、應以法律規範之部分。本文認為 在當今勞動市場呈現就業型態多樣化、彈性化之趨勢下，基本工資之法規範當有 再精緻之需求。因此，在法律上，除基本工資之制定與其保護目的應予闡明以外，

尚應考慮基本工資對於人之適用範圍與如何貫徹基本工資之罰則等規定。首先就 基本工資之保障主體而言，我國向有本／外籍勞工（移工）之工資標準是否應有 區別、應予脫鉤之爭執 ¹⁴⁸，基於立法者因憲法之授權，具有政策之廣泛形成空 間，也不見得不能為之。但本文初步認為，植基於國際形象之維護 ¹⁴⁹，與所生之

147 本文認為未必不能有參考公式，但保留一定協商空間與彈性，仍有必要。

148 現階段之《最低工資法》研擬草案似不排除將本／外籍勞工「脫鉤」，參自由時報，

http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1164209（最後瀏覽日 01/20/2018）。國民黨提出之《基本 工資條例》草案第 6 條，即排除外籍勞工於其條例所定「基本工資」或「特別基本工資」以外：

「與中華民國國民無親屬關係之外籍勞工，於本條例修正施行後，應繼續適用依勞動基準法第二 十一條第二項規定所定之基本工資，不適用依本條例所定之基本工資或特別基本工資。」按其草

「與中華民國國民無親屬關係之外籍勞工，於本條例修正施行後，應繼續適用依勞動基準法第二 十一條第二項規定所定之基本工資，不適用依本條例所定之基本工資或特別基本工資。」按其草