國立臺灣大學法律學院法律學系 碩士論文
Department of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
我國「基本工資」憲法規範基礎與內涵建構之研究 A Study on the Constitutional Basis and its Connotation
with regard to “Basic Wage” in Labor Standards Act
高稹 Chen Kao
指導教授：許宗力 博士 Advisor: Tzong-Li Hsu, Dr. iur.
107 年 1 月
January 2018
謝 辭
本篇論文的完成，得益於相識、相知、相熟的所有人。謝謝各色照拂、鞭策 與信任，我清楚地認識到，倘若我沒有這份運氣得到這些付出，長路漫漫，我將 不知如何忍受這一地荒蕪。
回首求學生涯，我何其有幸進入許門，得到許宗力老師的庇護。不論是研究 方向、為人處事或生涯規劃，老師均給予我實質且有效的建議。每每想起老師在 關鍵時刻的提綱挈領與鼓勵，總令我放心，不再無措。我的研究成果與師恩不成 正比，來日可追，我將帶著這份踏實感，繼續努力並前進。
本篇論文的口試委員均是一時之選。張文貞老師琢磨論文細節，費心提列論 文之修正方向，並指正文中頗多詮釋謬誤，我受惠於老師良多。林明昕老師一向 務實的釋義學操作，對於法律爭點之處理，總是細膩而且考慮周全，令我嘆服。
於此同時，林老師時常為我解決各種疑難，煦煦關懷，銘感於心。林佳和老師學 識淵博，其論述與見地之深刻，一直是我的偶像。老師對於本篇論文提出諸多指 教與提醒，讓我充分意識到自己的不足之處，而能自反也。口試委員之一切幫扶，
彌足珍貴，在此致上萬分謝意。
在本篇論文的形成過程中，最難忘的是王能君老師的照顧。在研究所期間，
修習老師的《日文法學名著選讀》與《比較勞動法研究》，更知勞動法領域之遷 異與艱鉅。王老師不但為我思量架構、提示文獻素材之揀擇，更不忘叮囑可行之 事與應盡之責。參加黃丞儀老師的《美國行政法與管制理論》工作坊，方知星漢 燦爛、惟視野狹隘。在黃舒芃老師的《國家學專題研究》課程中，老師嚴謹的論 證邏輯，對待學術的一絲不苟態度，使得每週一都是法感滿溢。在週四寒夜裡，
與Соколова 老師對談、編織斯拉夫印象，應是最無關乎法學的特殊經歷。請恕我 無法列舉眾多師長輩惠賜的吉光片羽，但這些美妙的瞬間，鐫心銘骨。
這一路因為朋友的扶持而豐茂。承蒙 B99 財法組、R03 公法組、學生法院所 有夥伴與學長姐弟妹的照顧。謝謝冠瑋、世安、高毅、昕陽、年佑、又豪、友倫 的各種不吝分享，你們是最華美的光。2418 及其附隨組織構成員，是多麽可貴的 羈絆，謝謝詩雅、哲一、子熒、若馨、俐萍、家榜、堃安、孟謙、昭安、彥廷、
育正、孟儒與兆中。雖然不能時常相聚，與高中摯友孟萱、安琦總是無話不談，
我格外珍惜這段友誼。在課業上，立宇與天界總是給我良善的建議與方向，幸甚 至哉。謝謝思定不但為我解決諸多寫作疑難、更提供寶貴建議。鴻彬在日文課、
俄文課上的慷慨幫助，使我終能完成任務。最後，由衷謝謝父母與家中長輩對我 的無盡支持與包容。
如果讀者能因本篇論文而有任何啟發（不論好壞），固所願也，不敢請爾。
高稹 2018.2.10
摘 要
工資最低標準制度屢經變遷，導致勞動基準法第 21 條第 1 項之基本工資，其保 障意涵不甚明確，引起諸多爭議。本文旨在從規範面探討基本工資之憲法基礎，
並建構基本工資之內涵。
本文整理比較法上最低工資之憲法規範模式，分別為美國之「政策模式」、多數 中東歐後共產國家之「權利模式」，與德國之「價值模式」。本文分析民生福利 國原則、憲法第 15 條之工作權與第 153 條第 1 項「制定保護勞工之法律」之基 本國策規定，應為基本工資之憲法規範基礎，此一規範設計趨近德國基本法形式，
應為「價值模式」之展現。對於基本工資之制定與調整，立法者應享有廣泛立法 形成空間。基於法律保留原則之要求，基本工資之制定，應以法律為之。其次，
經社文公約因兩公約施行法之生效而內國法化，本文梳理經社文公約與憲法之互 動關係，認為經社文公約第 7 條第 1 項第 2 款「維持本人及家屬符合本公約規定 之合理生活水平」之規定，應有形成基本工資內涵之功能，因此基本工資之調整，
應考量人民之生活成本與客觀經濟社會條件之發展。
最後，本文提出若干對於基本工資制度之修正建議：包括用語改易問題，未來可 能之修法或立法方向，歸納「基本工資之制定」、「基本工資之調整」事項之違 憲審查標準選擇與論證過程。
關鍵字：
基本工資；最低工資；工作權；基本國策；經社文公約；社會權；勞動基準法
Abstract
As the labor law changed rapidly, the true meaning of “basic wage” which prescribed in Paragraph 1, Article 21 of Labor Standards Act of 1984 has become blurred and thus disputes on its legitimacy and implementation are happening incessantly. Therefore, this thesis purports to visit the constitutional basis and it connotation on the “basic wage”
in Labor Standards Act.
To institute and enforce the minimum wage stipulations for the labor protection, this thesis concludes that there are three regulatory models in view of comparative constitution law: first, the minimum wage as statutory policy in the United States (policy-model); second, as the constitutional right in many post-communist countries in East-Central Europe (right-model); and the last as the practice of “Sozialstaatsprinzip”
in Germany (value-model). This thesis proffers that the constitutional basis of “basic wage” in Labor Standard Act is akin to German model as of its system design and realization, since “the Principles of People's Livelihood” as the important constitutional value, also as the fulfillment of the Right of Working in Article 15, and “to Enact Laws for Labor Protection” in Paragraph 1, Article 153 of the Constitution have formed, a
“value-model”, as revealed in the existing Constitution in Taiwan.
For the purpose that the “basic wage” legislative designs will be able to achieve the aims to protect the workers in satisfactory extent which is the constitutional endowment with its connotation, it is undoubtedly a broader space should be offered to the legislative branch for legislative discretion. However, with the “Act to Implement the International Covenant on Civil and Political Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights” promulgated in 2009, the normative effects of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (hereinafter referred to as ICESCR) must be observed. This thesis suggests that Article 7(a)(ii) in ICESCR shall be interpreted as “basic wage”. That is to say, “basic wage” must achieve the goal of bringing up “a decent living for themselves (workers) and their families in accordance with the provisions of the present Covenant”. Thus, “basic wage” that provides a decent living must be determined by reference to outside factors such as the cost of living and other prevailing economic and social conditions.
Lastly, this thesis suggests that it is necessary to correct the phrase “basic wage” for
“minimum wage”. Moreover, the Labor Standards Act shall be amended or
alternatively to enact an independent “Minimum Wage Act” conforming the
“Gesetzesvorbehalt”. While the “basic wage” being subject to the judicial review, a standard of “Rational Basis Scrutiny with Bite” is recommended for means-end scrutiny. Besides implementing the principle of proportionality on the restriction of the Right of Property in Article 15 of the Constitution, the Constitutional Court must also examine rationality of the “basic wage” adjustment.
Keywords:
“Basic Wage” prescribed in the Labor Standards Act; minimum wage; the right of working; fundamental nation policies; International Covenant on Economic, Social and C u l t u r a l R i g h t s ; I C E S C R ; s o c i a l r i g h t s ; t h e L a b o r S t a n d a r d s A c t .
簡 目
第一章 緒論... 1
第一節 研究動機及目的 ... 1
第二節 研究範圍 ... 6
第三節 文獻回顧與評析 ... 9
第四節 論文架構 ... 15
第二章 我國基本工資制度之形成、執行與其重要問題... 17
第一節 工資最低標準之規範更迭 ... 17
第二節 基本工資審議委員會之構成與決策 ... 27
第三節 歸納：基本工資制度主要問題在於其保護意涵不明確 ... 37
第三章 最低工資規範模式之比較法研究... 42
第一節 以「最低工資之憲法規範模式」作為問題導向 ... 42
第二節 政策模式：以美國憲法為例 ... 44
第三節 權利模式：以多數後共產主義國家為例 ... 71
第四節 價值模式：以德國基本法為例 ... 86
第四章 基本工資之憲法規範基礎與內涵解析... 106
第一節 基本工資之憲法規範基礎分析 ... 106
第二節 基本工資內涵之形成範圍解析 ... 147
第三節 對於基本工資制度之若干調整建議 ... 162
第五章 結語... 174
參考文獻... 177
詳 目
第一章 緒論... 1
第一節 研究動機及目的 ... 1
第一項 研究動機 ... 1
第二項 研究目的 ... 3
壹、 梳理我國基本工資制度之歷史發展脈絡... 3
貳、 釐清我國憲法對於基本工資制定事項之定位與規範模式... 4
參、 提供基本工資／最低工資修正之立論基礎... 5
第二節 研究範圍 ... 6
第一項 基本工資 ... 6
第二項 基本工資之調整 ... 7
第三項 基本工資制度 ... 9
第三節 文獻回顧與評析 ... 9
第一項 經濟領域 ... 9
第二項 政治／社會／法律領域 ... 10
第四節 論文架構 ... 15
第二章 我國基本工資制度之形成、執行與其重要問題... 17
第一節 工資最低標準之規範更迭 ... 17
第一項 最低工資之擬訂至未克施行（1929-1968） ... 17
第二項 基本工資之試行與延續（1968-1984） ... 21
第三項 基本工資之推行與鞏固（1984-） ... 23
第二節 基本工資審議委員會之構成與決策 ... 27
第一項 審議代表之組成 ... 28
第二項 審議結論之決策取徑 ... 30
壹、 公式取徑... 30
貳、 協商取徑... 32
參、 小結... 35
第三項 審議結論之拘束力 ... 36
第三節 歸納：基本工資制度主要問題在於其保護意涵不明確 ... 37
第一項 基本工資保護目的／程度不明 ... 38
第二項 基本工資一向缺乏穩定調整方式 ... 39
第三項 國家具有干預基本工資調整之色彩 ... 40
第三章 最低工資規範模式之比較法研究... 42
第一節 以「最低工資之憲法規範模式」作為問題導向 ... 42
第一項 比較法研究之意義與問題提出 ... 42
第二項 比較法制之類型化 ... 43
第二節 政策模式：以美國憲法為例 ... 44
第一項 價值探尋：憲法文本缺乏福利國家之理念 ... 46
第二項 自由至上：強調勞雇雙方之契約自由 ... 48
壹、 低薪勞動難謂強迫勞役... 48
貳、 警察權與契約自由保障之緊張關係... 50
參、 小結：契約自由與自由放任主義作為勞動市場之最高價值... 55
第三項 權利化：聯邦最低工資之開展 ... 56
壹、 揮別洛克納時期見解之 West Coast Hotel v. Parrish 案... 56
貳、 確立國會權力及於最低勞動條件管制之 Darby 案 ... 58
參、 小結：聯邦最低工資作為勞工之法定權利與勞動最低條件... 61
第四項 歸納：政策模式之規範問題 ... 63
壹、 現行規範模式有價額僵固化之疑慮... 64
貳、 合理審查標準將加深現行規範結構之僵固問題... 66
參、 小結：是否制定／調整聯邦最低工資仍有爭議... 70
第三節 權利模式：以多數後共產主義國家為例 ... 71
第一項 多數後共產時代憲法偏好社會權之憲法保障形式 ... 72
壹、 社會權入憲反映此等國家之特殊歷史脈絡... 72
貳、 後共產時代憲法與社會主義憲法之宣示性格有別... 74
參、 後共產時代憲法之最低工資規範類型分析... 76
第二項 多數後共產時代憲法對社會權賦予憲法位階是否可行？ ... 78
壹、 經濟社會權利毋需、不應以憲法層次保障之？... 78
貳、 不具可司法性之權利不是好權利？... 80
參、 小結：應考慮憲法之整合功能與國家歷史經驗... 81
第三項 歸納：權利模式之規範問題 ... 82
壹、 最低工資保護成為改革開放仍堅守之基本價值... 83
貳、 最低工資水準與憲法權利保障間無必然關係... 84
參、 小結：社會權實現往往繫於現實條件之配合... 85
第四節 價值模式：以德國基本法為例 ... 86
第一項 社會法治國與基本權利保障作為基本法之價值設定 ... 87
壹、 社會國課予國家廣泛之積極作為義務... 88
貳、 基本權保護義務功能可予補充社會立法之正當性... 90
參、 小結：立法者應有制定最低工資法之形成空間... 91
第二項 原則尊重勞資自治之工資形成結果 ... 92
壹、 最低勞動條件規制法（1952-2014） ... 93
貳、 一般最低工資規制法（2015-） ... 94
參、 小結：現實導致國家應有介入工資形成結果之必要... 95
第三項 歸納：價值模式之規範問題 ... 96
壹、 社會國價值演繹之困難與單向性... 96
貳、 複雜勞動現實對應抽象規範之難題... 98
參、 小結：價值模式需要決策者更為細緻之論證操作... 99
第四項 綜合分析：比較法制對我國法體系之啟發 ... 100
壹、 以我國憲法規範模式為前提進行比較法制之參照... 100
貳、 最低工資管制：本質上仍為私經濟之資源重分配手段... 102
參、 最低工資之違憲審查標準採用可能隨其規範模式而有不同... 103
第四章 基本工資之憲法規範基礎與內涵解析... 106
第一節 基本工資之憲法規範基礎分析 ... 106
第一項 等同社會國價值導向之民生福利國原則 ... 107
第二項 憲法第 15 條之工作權與第 153 條第 1 項之基本國策規定 ... 109
壹、 基本國策：保護勞工與經濟發展？... 111
貳、 不僅止於生存權之實現... 114
參、 工作權客觀面向之開展... 116
第三項 我國憲法規範體系為價值模式 ... 119
壹、 靜態觀察：實施基本工資具有憲法上正當性... 119
貳、 動態觀察：經社文公約為克服價值模式問題之外援... 121
第四項 經社文公約第 7 條攸關工資最低標準之形成 ... 123
壹、 公約權利如何實踐：經社文公約第 2 條所建構之國家義務... 125
貳、 解讀公約意旨：經社文公約第 7 條之規範意義... 130
第五項 歸納：納入公約意旨之基本工資憲法規範基礎分析 ... 137
壹、 辨明經社文公約之內國法源位階... 137
貳、 解釋模式之採取... 139
參、 小結... 145
第二節 基本工資內涵之形成範圍解析 ... 147
第一項 基本工資規定應以法律為之 ... 147
壹、 合於憲法第 23 條之「增進公共利益」限制目的... 147
貳、 應符合「層級化法律保留原則」之規範密度要求... 148
第二項 基本工資保障程度應兼及個人與家屬之合理生活照護水準 ... 151
壹、 基本工資並無穩定之比較法遵照標準可言... 151
貳、 經社文公約第 7 條應為基本工資之依循標準... 152
第三項 來自社會救助法之阻力：基本工資不宜過高？ ... 155
壹、 「有工作能力未就業者」之工作收入依基本工資核算... 156
貳、 社會救助法之規範瑕疵並非基本工資不予調升之理由... 157
第四項 歸納：基本工資內涵之確立 ... 159
第三節 對於基本工資制度之若干調整建議 ... 162
第一項 規範用語改最低工資為妥 ... 162
第二項 應有修正現行基本工資相關規範之必要 ... 163
壹、 修法取徑：修正勞動基準法... 164
貳、 立法取徑：訂定最低工資法... 167
第三項 司法審查之論理建議 ... 168
壹、 關於「基本工資之制定」之違憲審查... 168
貳、 關於「基本工資之調整」之違憲審查... 171
第五章 結語... 174
參考文獻... 177
表 目 錄
表 2-1 ... 31
圖 目 錄
圖 4-1 ... 146 圖 4-2 ... 161
第一章 緒論
第一節 研究動機及目的 第一項 研究動機
我國之經濟體系與自由市場原理相符，在自由市場之運作邏輯下，工資
（wage）反映勞資雙方之供需型態；申言之，其與經濟景氣、勞工之技能熟練度 或個人能力、與雇主之生產規模與利益分享意願等主客觀條件息息相關。工資數 額之確定，多半被期待以個人磋商或團體協約等方式為之。然而，多數勞工之經 濟實力與協商地位遠遜於雇主。幾世紀以來，受制於持有資本之有無，勞工此一 無產階級（Proletariat）受到剝削（Exploitation）、從事異化（Alienation）勞動等 悲劇不斷上演。為修正勞工階級遭受之磨難，即有認為國家應管制勞資雙方之工 資形成自由、劃設市場工資之最低標準，藉此避免弱勢勞工受到不當剝削，此即 最低工資理念之由來。
最低工資概念被引介至我國勞動基準法（下稱勞基法）第 21 條第 1 項：「工 資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資」。從而，基本工資係我國之工資最低 標準1。基本工資涉及勞動人口之受薪、企業成本之調節，同時又影響到以其額 度作為計算單位之若干法規，復關係勞動型態之形成，與國家、人民支出成本及 其受扶助額度之多寡；因此，在規範上，基本工資之重要性應不容否認2。
但是，觀察近年之基本工資調整狀況，我們可以發現的是，基本工資審議委 員會會議往往應承社會期待而來，其結果卻使勞資審議代表、各方工商團體與勞
1 由於我國推行「以法令規範訂定勞動報酬下限」曾以「最低工資」或「基本工資」為之。當本 文較廣泛指涉「法定勞動報酬下限」時，將選擇使用汲取二者意義、且較為中性之「工資最低標 準」用語稱之，以避免去脈絡化地以「基本工資」一詞化約往昔政策之保護意涵。
2 基本工資可能帶來的正負面影響包括：一、提高邊際勞工之工資水準，使其消費能力增加、
改善生活。根據勞動部統計（2016），基本工資調整約使國內 162 餘萬受僱勞工受惠。二、提升 國民年金和勞工退休年金之給付水準，改善領取人口之經濟生活。三、增加雇主之直接人事成本。
四、增加雇主法定支出成本，包括勞健保負擔、身心障礙者僱用差額代金、原住民僱用差額代金 等。五、減少製造業獲利率。六、增加政府之社會保險法定補助支出。七、可能增加非典型勞動 之僱用比率。參見行政院，http://www.ey.gov.tw/hot_topic.aspx?n=1C05D26A48F5DCB1（最後瀏 覽日：09/13/2017）。國家政策研究基金會，http://www.npf.org.tw/1/8797（最後瀏覽日：09/13/2017）。
權團體「拂袖而去」、且「相當不滿意」3。我們不禁要問，如此顧人怨的審議結 論、何以致之？現行基本工資審議結構為一「勞、資、政」審議代表之三方協商 機制（Tripartism）4；因此，我們當然可以想像的是，基本工資審議結論之作成，
必須調和、折衷三方各自相反、或不具同質性之利益，執是之故，自然難令各界 均感到滿意。但事實上，審議結論被詬病的原因，並不僅是偏厚任何一方之提案、
或因政府機關之強勢主導已矣。在這些令人惱怒的因素背後，更涉及基本工資規 範目的不明確的問題 5。詳言之，最低工資概念雖以勞基法第 21 條之基本工資 態樣而確立下來，然其規範寥寥數字，就基本工資之定義卻付之闕如。我們既已 無法透過此一規範得知基本工資之實施意義，更甚者，又在制度上因為政府曾研 議實施最低工資，發生《最低工資法》與《基本工資暫行辦法》之法規並行狀態，
終令人困惑於基本工資之意義到底何在。從而，基本工資之定義為何？保障程度 為何？我們是否可能劃定基本工資調整之界限？質言之，本文認為基本工資機制 在我國憲法體系下應如何操作、演繹，仍留有相當篇幅的空白。
植基於具體法令仍不完備之意識，本文希望以「在我國憲法體系之下，基本 工資之憲法規範基礎與內涵為何？」之問題意識，觀察並解釋憲法第 15 條：「人 民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、憲法第 153 條第 1 項：「國家為
3 例如 2017 年 8 月 18 日召開之基本工資審議委員會第 32 次會議，會中決議調整基本工資至月 薪 22,000 元、時薪 140 元，然而「勞資雙方對結果都不滿意，資方代表會議結束轉身就走」。
資方團體認為此決議係勞動部接受「上級」指示，直接使專家學者代表定案，罔顧資方提案與對 其決策方式之不滿；對此漲幅，勞方團體認為距離目標仍有落差，但「雖不滿意，仍可接受」。
參見自由新聞網，http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1128210（最後瀏覽日 09/11/2017），聯 合新聞網，https://udn.com/news/story/11417/2650707（最後瀏覽日 09/11/2017），聯合新聞網，
https://udn.com/news/story/11417/2650877 （ 最 後 瀏 覽 日 09/11/2017 ） 、 TVBS 新 聞 網 https://news.tvbs.com.tw/politics/758462（最後瀏覽日 09/11/2017）。再例如 2016 年 7 月 28 日、
同年 9 月 8 日分別召開之基本工資審議委員會第 30、31 次會議，因資方審議代表缺席，此舉引 發勞團不滿，雙方爆發激烈口角衝突。第 30 次會議因資方審議代表全數缺席，導致流會，故再 召開第 31 次會議。在僅有二名資方代表出席情況下（應為七名），會中作成基本工資月薪調整 為 21,009 元、時薪為 133 元之決議。對此，資方表示「不予認同」、「削弱競爭力」，勞方團體 則 認 為 現 行 基 本 工 資 額 度 仍 不 合 理 ， 應 考 慮 勞 工 需 扶 養 人 數 。 參 見 自 由 新 聞 網 ， http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/1820691（最後瀏覽日 09/11/2017），臺灣醒報，
http://www.cna.com.tw/news/afe/201609080335-1.aspx（最後瀏覽日 09/11/2017）。
4 另有學者代表職司輔助審議、協商之功能，參見本文「第二章、第二節、第一項」部分。
5 勞基法第 21 條僅規定勞資雙方就工資之協議「不得低於基本工資」，基本工資審議辦法則有 基本工資審議委員會之構成員、會議應參考資料、開會時間等綱要性規定；至於基本工資為何、
是否等於國際通稱之最低工資，其保障目的付之闕如，只能留待於學界、實務界自行演繹。
改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施 保護勞工及農民之政策。」等相關基本權利、基本國策規定乃至於整部憲法規範 體系，探討基本工資之憲法規範基礎，以及其內涵之可能形成範圍。申言之，基 本工資之釐定，在憲法上不僅關係到對於勞工之保護問題，又不免限制雇主之財 產權保障，且干預勞資雙方之契約自由。本研究將在此種涉及多方憲法利益權衡 的複雜條件下，釐清基本工資之具體意義。
第二項 研究目的
延續上述關懷與動機，本文之主要目的在於釐清基本工資之憲法規範基礎，
證成基本工資制度實施之合憲性與正當性，並指出其可能之形成範圍。此外，本 文認為在研究過程中尚可能達成以下目標：
壹、梳理我國基本工資制度之歷史發展脈絡
關於工資最低標準之設定，在制度上曾以《最低工資法》、《基本工資暫行 辦法》或《勞動基準法》為之。由是，我國法上對於工資最低基準之規範語彙除 基本工資以外，尚有最低工資。依據相關規定，最低工資之標準應為「維持勞工 本人及足以供給無工作能力親屬二人之必要生活」6；基本工資之訂定與實施目 的本為「保障工人基本生活，提高勞力效能，適應經濟、社會發展需要，在最低 工資法施行前，特定本辦法」，其標準則量變為「維持成年工人本身及其妻一人 之生活所需」。換言之，工資最低標準之保護程度由意圖保障「三人」之生活下 修至「二人（實質上以一點八人為計）」，且訂定基本工資並不代表已然放棄實 施「最低工資」之可能性——直至勞基法擬定、確立基本工資作為法定工資最低 標準後，政府對最低工資之實施意圖方行告終7。
6 參最低工資法第 3 條：「最低工資率，應就當地生活程度及各該工業工人情況，依左列標準定 之：一、成年工以維持其本身及足以供給無工作能力親屬二人之必要生活為準。二、童工工資不 得低於成年工最低工資之半數。」
7 參見本文「第二章、第一節、第二項」部分。
正因為「最低工資」與「基本工資」曾經處於並行狀態，且在應然面上呈現 階次關係，是以，基本工資之初始意義，與目前勞基法第 21 條第 1 項之規範意 義可能有所差距。職是之故，本文預計檢視政府歷來推動工資最低標準之法源依 據，以《最低工資法》及若干工資補貼辦法、《基本工資暫行辦法》與《勞動基 準法》為討論主軸，分別釐清各時期之規範與政策內容。本文希望藉此處理、澄 清「基本工資是否（仍）為『標準較低』之最低工資」、「勞基法所施行之基本 工資與國際通行之最低工資關係為何」8等疑慮，消除因語境歧異而產生之前理 解問題，以利本文後續證立基本工資之保障意涵。
貳、釐清我國憲法對於基本工資制定事項之定位與規範模式
本文所關心之基本工資，其指涉者應為經濟勞動最低條件之創造，具有呼籲 國家積極作為，藉以校正經濟市場秩序、實現分配正義、扶助弱勢勞工處境之效 果。在規範意義上，應屬於經濟社會權利（The Economic and Social Rights）、意 即被習稱為社會權（social rights）之第二代人權（Second Generation of Human Rights）；如以國家之作為／不作為加以分類，應屬積極權利（positive rights）之 範疇。然而，社會權是否應予憲法位階之保障？即使承認社會權具有憲法位階，
但其性質終與消極自由權利有所不同。是以，我國憲法上社會權對立法者之拘束 力為何，值得討論9。
然而，評斷我國憲法對於基本工資、或廣義社會立法領域之態度、定位為何，
究為一相對概念，而這樣的「相對性」應與其他同質事務加以比較，方有所結論。
8 目前多數見解認為我國施行之基本工資實即國際通稱之最低工資，但勞資雙方在基本工資審議 時仍會對此有不同看法。參見黃越欽（2015），《勞動法新論》，頁 345，增訂 5 版，臺北：翰 盧；林豐賓、劉邦棟（2016），《勞動基準法論》，頁 141-143，修訂 9 版，臺北：三民。劉梅 君（2007），〈正視基本工資的基本面——可以是最低工資 但絕不應是貧窮工資〉，《勞動保 障雙月刊》，15 期，頁 26；陳慧敏（2008），〈基本工資相關問題之探討〉，《台灣勞工》，
15 期，頁 33-43。
9 本文對社會權採取較為廣泛的理解方式。但凡憲法規範中要求國家應有一定作為，此一作為可 以是對人民提供實物給付、或者實施改變現存社會秩序之措施，只要憲法規定要求國家透過積極 手段之實施，而達到保障弱勢族群、實現社會正義目的者，皆為社會權之展現。傳統上認為勞工 階級係較為脆弱、容易受到雇主以強制力或優越協商能力使其處於不利地位，又容易因就勞遭受 不公平待遇而成為經濟困窘族群，進而我國憲法第 153 條第 1 項要求立法者應制定保護勞工之 法律，在本文之理解脈絡中，此一「制定法律」形式，亦是社會權態樣之一。
也正因如此，本文認為觀察他國憲法、若干立法例及相關司法裁決，探討其如何 面對最低工資管制問題，應有必要。同時，透過此項具有借鑑、反饋意識之比較 法觀察與分析，將更可能論證我國憲法於社會立法領域之規範指示與其拘束力。
參、提供基本工資／最低工資修正之立論基礎
囿於基本工資定義畢竟太過模糊，職司基本工資調整之審議機制又使社會大 眾感到失望，是以，現行基本工資制度是否應予改動，近年引起為數不少的討論。
除了各界均懷抱應建立合宜、勞資盡歡之工資最低標準之期待以外，就規範意義 上最為重要者，當屬基本工資應否法制化之問題。觀察近來時事討論，我們可以 發現，法制化、專法化議題之思辨已在權責機關之中浮現10，亦成為眾多勞團陳 情、遊說之焦點。
「基本工資／最低工資法制化」之研究縱然迫切，仍應有一定理論基礎予以 支持。倘若這些具體提案能夠充分說理、以上位規範作為其主張依據之支點，方 有可能在制度上凝聚各方共識。易言之，為使制度之永續運行，本文認為以憲法 角度詮釋、支持此一至少牽涉多方利益、同時具有高度爭議性與不確定性；且攸 關弱勢者生存基準之重要規範制度，尤有必要。
10 國民黨團提出《基本工資條例》草案，該草案之提出目的在於其認為國家實負有使勞工獲致得 以維持合於人性尊嚴之生活工資（Living wage）之憲法上義務，同時，現行基本工資審議制度實 施之結果與勞工必要生活工資仍有差距，確有以法律明文規範基本工資審議委員會之組織、審議 程序及擬定基本工資標準之必要，而期待建立因地制宜之特別基本工資、使本外勞之基本工資予 以脫鉤處理，而落實人民之工作權、生存權保障。參見立法院公報處（2016），《立法院關係文 書》，院總字 1121 號，頁 219-230，臺北：立法院。
時代力量黨團於 2016 年所提出之《最低工資法》草案，其立法目的係緣於現行基本工資制度欠 缺完善之審議程序，且未能充分反映經濟現況與勞工生活基本需求等現實因素，並期待規範用語 與國際通行之最低工資接軌，達到保障人民工作權、生存權之效果。參見立法院公報處（2016），
《立法院關係文書》，院總字 1121 號，頁 255-264，臺北：立法院。
另應說明的是，不論是本文內容或註腳處，「最低工資法」之指涉，原則上均為 1936 年確實由 立法院公布之《最低工資法》，而非近年各黨團提出之立法草案。
第二節 研究範圍
於此將界定本文研究範圍——即「基本工資」與「基本工資之調整」所構成 之「基本工資制度」。為鋪展後續章節之論述，以下將闡述基本工資、基本工資 之調整其定義、規範與本文之用語選擇，並於第三項處交代本文之研究限制。
第一項 基本工資
工資為勞工給付勞務之對價。工資之定義按勞基法第 2 條第 3 款之規定：
「工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、
計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬 之」，因此，工資即為「勞工因工作而獲得之報酬」。本款後段臚列同屬工資之 各項給與，包括「工資、薪金」、「按計時……獎金、津貼」與「其他任何名義 之經常性給與」均屬之。「其他任何名義之經常性給與」係指「非臨時起意且非 與工作無關之給與」，旨在防止雇主迴避工資之名，對於勞工之因工作而獲得報 酬改用其他名義，故明定於勞基法以資保護11。
原則上，工資由勞雇雙方議定之；惟依勞基法第 21 條第 1 項但書規定，應 不得低於基本工資 12。依同條第 2 項規定：「前項基本工資，由中央主管機關設 基本工資審議委員會擬訂後，報請行政院核定之。」是以行政院勞動部下設「基本 工資審議委員會」，定期召開會議，研究、討論基本工資之擬定與調整。事業單 位違反勞基法第 21 條第 1 項者，依同法第 79 條第 1 項第 1 款之規定，應被科處 行政罰鍰13。據此，應可認為基本工資係具強制效力之法定工資最低基準。準此，
凡被納入勞基法適用範圍之勞工均受到其受領工資「不得低於基本工資」之保障；
11 參見行政院勞工委員會 85 年 2 月 10 日台 85 勞動二字第一○三二五二號函。
12 參勞基法第 21 條第 1 項：「工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資。」
13 參勞基法第 79 條第 1 項第 1 款：「（第 1 項）有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元 以上一百萬元以下罰鍰：（第 1 款）違反第二十一條第一項、第二十二條至第二十五條、第三十 條第一項至第三項、第六項、第七項、第三十二條、第三十四條至第四十一條、第四十九條第一 項或第五十九條規定。」
從另一角度言之，雇主如進用上述受勞基法保障之勞工，其工資給付義務即受到
「不得低於基本工資」之規制14。
於此同時，我們也可以發現，在我國法制上，僅為描述「工資最低標準」一 事，即衍生「最低工資」與「基本工資」等用語；又必須考慮渠等規範意義與國 際勞工組織（International Labour Organization, ILO）所提倡、並期待各會員國施 行之最低工資是否相仿或可能交互參酌；其用語之繁複與令人困擾，可見一斑。
從而，在此有必要交代本文之用語選擇。
本文於描述「勞工本人及足以供給無工作能力親屬二人之必要生活」之工資 標準時，將以最低工資稱之，而最低工資之法源基礎係1936年公布之《最低工資 法》。相對地，本文於引介「成年工人及其妻子一人之每月生活所需」之工資標 準、或指涉勞基法第21條第1項之規定時，即以基本工資稱之；而基本工資分別 以《基本工資暫行辦法》與《勞動基準法》為法源基礎。另外，在本文討論脈絡 之下，並不排除以比較法視野，或從若干國際公約角度審視工資最低標準之意義；
從而，在有意跳脫我國法制、或進行比較法上規範之闡述與整合時，對此本文仍 選擇以最低工資稱之。
第二項 基本工資之調整
基本工資之推行，宣示市場工資受到一定程度之法律管制，並非漫無底限、
任由當事人雙方自由商議。從而，考察基本工資之保護目的，透過法釋義學分析 其憲法上意涵，關心其在法律上之建構、表述與落實方式等，雖可望使相關規範
14 關於勞基法之適用範圍，參勞基法第 3 條之規定：「本法於左列各業適用之：一、農、林、
漁、牧業。二、礦業及土石採取業。三、製造業。四、營造業。五、水電、煤氣業。六、運輸、
倉儲及通信業。七、大眾傳播業。八、其他經中央主管機關指定之事業。依前項第八款指定時，
得就事業之部分工作場所或工作者指定適用。本法適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制 度及工作特性等因素適用本法確有窒礙難行者，並經中央主管機關指定公告之行業或工作者，不 適用之。前項因窒礙難行而不適用本法者，不得逾第一項第一款至第七款以外勞工總數五分之 一。」是以，除明文規定本條第 1 項第一至七款行業應適用勞基法外，其他行業則以中央主管機 關（勞動部、前身為勞委會）之公告為準，決定是否適用勞基法相關規定；此外，勞動部亦得公 告指定不適用勞基法之行業或工作者。勞基法因歷年公告指定行業與工作者逐步增加，其適用範 圍有擴大之勢。歷次擴大適用公告參見勞動部，http://www.mol.gov.tw/topic/3066/5834/22675/（最 後瀏覽日：09/19/2017）
之運行邏輯被澄清，以確保政策被更妥適地施行；然而，若僅停留於此一靜態文 義辨析的研究進程，難免流於不實用之憾。
準此，我們仍須考慮基本工資與實然社會、經濟情勢如何接軌，是以，討論 基本工資如何調整、其決策者為孰、審議組織架構之態樣與審議結論之拘束力等 執行性議題，應有其必要。為使用語簡潔，關於上述議題範圍，本文將以「基本 工資（之）調整」事項稱之。簡言之，除基本工資之靜態規範意義值得研究外，
我們尚應更進一步關注具動態取向之「基本工資調整」問題。
基本工資之調整係依勞基法第 21 條第 2 項：「前項基本工資，由中央主管 機關設基本工資審議委員會擬訂後，報請行政院核定之。 」因此，關於其調整事 項，係以勞動部基本工資審議委員會為其決策中心。基本工資審議委員會之運作、
人員與會議程序等執行方式與組成，係依同條第 3 項：「前項基本工資審議委員 會之組織及其審議程序等事項，由中央主管機關另以辦法定之。」而以《基本工 資審議辦法》為其具體指示15。在基本工資審議辦法之規範框架下，應定期召開 基本工資審議委員會。其中，審議代表應參考各項重要經濟數據，決定基本工資 額度是否應予調整；如結論認為以調整為宜，則須報請行政院核定、並於公告施 行期日起實施16。有關基本工資調整之規範，與其所衍生之組織結構、審議程序 及實際操作問題，同屬本文之研究範圍。
15 參基本工資審議辦法第 2 條：「為審議基本工資，由勞動部設基本工資審議委員會，置主任委 員一人，由勞動部部長兼任之；委員二十一人，由勞動部就下列人員聘（派）兼之，委員任期二 年：一、勞動部代表一人。二、經濟部代表一人。三、國家發展委員會代表一人。四、勞方代表 七人。五、資方代表七人。六、專家學者四人」；與第 4 條：「基本工資審議委員會為審議基本 工資，應蒐集左列資料並研究之。一、國家經濟發展狀況。二、躉售物價指數。三、消費者物價 指數。四、國民所得與平均每人所得。五、各業勞動生產力及就業狀況。六、各業勞工工資。七、
家庭收支調查統計。」等規定。
16 參基本工資審議辦法第 5 條第 1 項、第 2 項之規定：「基本工資審議委員會原則於每年第三 季進行審議（第 1 項）。基本工資經基本工資審議委員會審議通過擬予調整時，由勞動部報行政 院核定後公告實施（第 2 項）。」
第三項 基本工資制度
綜上所述，「基本工資」與「基本工資之調整」同為本文之研究標的；在行 文脈絡較為廣泛地、同時關涉上開議題時，本文即以「基本工資制度」統稱之。
於此必須說明的是，本文之研究範圍並不及於基本工資之效果闡述。囿於研 究能力與篇幅所及，推動基本工資此一法定工資最低基準在市場上是否利大於弊、
或反之，此等經濟權衡並非本文所欲強調並處理之對象。同時，本文亦非從公共 行政角度觀察國家施行此一政策之效益分析，或可能衍生之管理問題，併此說明。
第三節 文獻回顧與評析
本文將簡扼回顧若干關注「基本工資制度」之形成、影響與爭議之研究文獻。
以下將依其領域與本文問題意識之相關程度，分為「經濟領域」、「政治／社會
／法律」領域，分別呈現其研究成果。
第一項 經濟領域
觀察近年來關於基本工資之制定、調整或影響之經濟層面分析17，本文歸納 相關文獻之側重角度有二。一為透過問卷統計與資料庫分析等研究方法，探討基 本工資對於「特定」產業／族群造成之涵蓋率、市場工資調幅、人事成本上升或 失業率等單一或多重經濟因素分析18；意即探究資本工資制度實施、或基本工資
17 此部分文獻之搜索方式係以「臺灣博碩士論文知識加值系統」搜尋「基本工資」、「最低工 資」關鍵字，臚列 2010 年以來相關碩士論文。因經濟領域對於基本工資之必要性證成或影響等 問題討論，與本研究之核心關注議題畢竟較屬間接，故本文僅以「碩士論文」作為主要回顧類別。
18 相關文獻參呂婉瑜（2011），《基本工資調漲對公私部門薪資差距之影響》，嶺東科技大學 財稅與會計資訊研究所碩士論文；王文志（2012），《基本工資對失業率的影響：台灣實證研究》，
銘傳大學經濟學系碩士班碩士論文；江艾恩（2012），《我國最低工資對勞動市場的影響》，國 立臺北大學財政學系碩士班碩士論文；林柏任（2013），《基本工資對受雇勞工的影響分析》，
國立中央大學產業經濟研究所碩士論文；謝念億（2014），《基本工資調整對薪資之影響分析：
以台灣製造業及服務業為例》，國立中央大學產業經濟研究所碩士論文。李承諺（2015），《104 年基本工資調升對台灣製造業與營造業的影響》，實踐大學企業管理學系碩士班碩士論文；林思 妤（2015），《104 年基本工資調升對台灣住宿及餐飲業的影響》，實踐大學企業管理學系碩士 班碩士論文。
調整對於經濟市場之影響。二則為將關注焦點置於基本工資制度本身，討論其調 整參數或檢討基本工資保障程度之多寡19。
有鑒於制度之經濟效益評估非研究能力所及、亦非本文試加探討之處，故而 將省略相關文獻評析部分。本文初步認為，周朝宗所撰寫之《最低工資之經濟理 論分析》碩士論文，除分析最低工資實施之經濟效果外，亦對 1970 年代前《最 低工資法》、《基本工資暫行辦法》草案之研議過程、決策因素乃至於執政黨內 部會議資料之引用與分析，均有極高程度之掌握及論述。由於上開法案距時已久，
相關政府資訊均未及公開、或多佚失；因此，本文認為氏著應可適度彌補此處缺 憾，爰為本研究整理基本工資制度發展之重要參考文獻之一。
第二項 政治／社會／法律領域
對於基本工資之檢討與論述，政治／社會／法律領域本不易區分，此處僅能 以本文主觀認知為基礎，對下列文獻進行簡要分類。基本工資制度之政治／社會 脈絡研究包括以「國家／社會主體」角度切入，探討、描述或評價基本工資制度 或其特定面向之決定、變因或實際效果；或以比較政治之角度，介紹他國工資最 低標準機制之態樣。相關討論計有許雲翔所撰之《台灣基本工資政策之政治經濟 分析》碩士論文 20；蕭玲慈所撰之《從霍爾的符碼理論探討「行政院 2013 年基 本工資決議案」》碩士論文21；彭雪峰所撰之《以歷史制度論觀點探討我國基本 工資政策》碩士論文22；與紀珮琪所撰之《社會對話作為基本工資制定機制之研
19 相關文獻參單驥（1990），《基本工資之釐訂與檢討》，臺北：財團法人中華經濟研究院。
曾敏傑、楊家裕（2004）。〈邊際勞工基本工資保障程度之研究：1978 至 2003 年的變遷〉，《政 大勞動學報》，16 期，頁 1-56。周朝宗（1977）。《最低工資之經濟理論分析》，中國文化大 學勞工研究所碩士論文。張雅惠（2010），《基本工資與勞工生活水準關聯性之研究》，中國文 化大學社會科學院勞工關係所碩士論文。
20 許雲翔（1999），《台灣基本工資政策之政治經濟分析》，國立政治大學勞工研究所碩士論文。
21 蕭玲慈（2012），《從霍爾的符碼理論探討「行政院 2013 年基本工資決議案」》，國立暨南 國際大學公共行政與政策學系碩士班碩士論文。本文以特定理論（霍爾符碼理論）切入，研究「民 國 102 年基本工資調整案」，賦予該決議案「主流稱霸、協商、反對等三種解碼立場」之意義。
本文初步認為氏著之研究方法、研究範圍略嫌狹隘，與本文研究方向設定、擬以較廣泛之歷史、
政治脈絡理解基本工資制度之形成與發展之關聯性較低，是故排除於文獻評析範圍之外，併此敘 明。
22 彭雪峰（2015），《以歷史制度論觀點探討我國基本工資政策》，國立臺北大學公共行政暨政 策學系碩士論文。
究》碩士論文 23。專書著作則有徐育珠、黃仁德合著之《最低工資：理論與實際》24。 期刊論文部分則為張恆裕所撰〈訂定基本工資的檢討〉25。本文認為此領域與本 文研究方向更具關聯，以下將審酌相關文獻之可能運用層面與功能。
徐育珠、黃仁德所著《最低工資：理論與實際》一書，著墨他國最低工資標 準審議或決定機制（包括美國、法國、日本等勞動法制先進國家），就其型態之 迥異、特點均有深入介紹；同時對於工資之經濟理論與市場模型有翔實論述。本 文認為此書在經濟領域、比較政治研究方面，俱能發揮使讀者就相關議題獲得基 礎之功能。張恆裕之〈訂定基本工資的檢討〉一文採取公共政策之系統決策模型，
探討基本工資政策之形成原因、基本工資訂定之必要性、決策方式以及其執行與 影響。氏著對於基本工資制度之爬梳不但細緻且全面，其視野更突破單一面向，
而銜接基本工資制度與社會法領域，指出調整基本工資可能短期增加政府之勞保 收入、惟長期而言，將導致政府／雇主勞保支出增加之負面效果。從而，本文認 為氏著應為認識整體基本工資制度、甚至在討論制度延伸方向時，所不可忽略之 重要文獻。
紀珮琪探討我國基本工資審議委員會之「社會對話（social dialogue）」形式 運用，歸納基本工資審議委員會會議之對話強度、態樣。氏透過直接訪談方式，
取得數名基本工資審議代表參與基本工資審議委員會之經驗與意見，藉以了解會 議之實際進行方式與協商、決策取徑26，此一研究素材與切入點，對本研究觀察 基本工資制度之執行面具有相當啟發。
許雲翔以歷史制度論之探討觀點，肯定國家自主性、並以國民政府抵台直至 訂定勞基法為歷史軸線，探討實施基本工資政策之考量因素、分析民國六Ｏ年代 吸引外資推行之「低工資政策」關係、與檢討基本工資政策轉變的若干可能。氏
23 紀珮琪（2017），《社會對話作為基本工資制定機制之研究》，國立中央大學勞工關係學系碩 士論文。
24 徐育珠、黃仁德（1997），《最低工資：理論與實際》，臺北：華泰
25 張恆裕（1993），〈訂定基本工資的檢討〉，《國立台灣大學中山學術論叢》，11 期，頁 173- 195。
26 紀珮琪（2017），前揭註 23，頁 72-113。
著引用文獻豐富，舉凡該期間工人平均／最低受薪基準、執政黨內部審議資料、
相關報章雜誌與當時期刊評論等資訊皆有深入之介紹與歸納。彭雪峰氏之論作大 抵承襲上開研究觀點與方向，接續探討自 1997 年以來，基本工資審議、決策與 其結論變遷之可能成因。氏著觀察歷來基本工資審議調整結論，認為「大選（包 括總統大選、縣市首長大選）」——意即延續執政之利益，應為基本工資十年未 加調整之「協商失敗期（1997-2007）」之突破主因。從而，本文認為無論係探究 基本工資制度之形成、抑或是欲分析基本工資審議結構之決策程序，上述著作均 蘊含相當規模之參考價值。
總體而言，法律領域係處理「應然」與「實然」之間的落差——包括規範之 解釋；檢視制度運作與法規範間之差異，進而提出批判、修法／立法建議；爰引 外國立法例，討論其優劣、或進一步思考是否引介至我國法秩序之中。依發佈時 間排序，此部分文獻計有黎昂所撰〈基本工資待建制度〉；陳慧敏所撰〈基本工 資相關問題之探討〉；辛炳隆所撰〈我國基本工資審議機制之評析〉；王惠玲所 撰〈最低工資形成機制之探討〉；張烽益所撰〈論我國勞動者之合宜工資〉；與 林佳和所撰之〈德國最低工資立法之啟示：問題、思考與行動〉。
黎昂〈基本工資待建制度〉一文之論點，關注於 1972 年後基本工資審議委 員會遭到裁撤，基本工資缺乏制度化專責調整機制之問題27。氏著認為，有鑒於
「每月 3300 元的基本工資恐怕在都市中已難維持成年工人一個人的最低生活」， 建立／恢復「基本工資審議委員會」應有必要。惟此文篇幅有限、難以確知「基 本工資不敷生活所需」與「恢復制度化之審議機制」之關係為何，其恢復審議機 制之訴求，與其說是嚴謹的規範論證、毋寧僅是一種「呼籲」。縱然如此，氏著 仍然點出當時基本工資已經低於最低生活水準的問題，而「健全審議機制」可得 作為改善基本工資品質之手段。
27 黎 昂（1981），〈基本工資待建制度〉，《中國勞工》，747 期，頁 14-17。
基於基本工資定義不明、審議機制公開程度容有疑義等現實狀況，本文認為 曾出任基本工資審議代表、或從事此領域之實務工作者出具之修正意見或制度批 判應有重要參考價值。
辛炳隆之〈我國基本工資審議機制之評析〉，旨在檢討現有基本工資審議機 制，並提出修正意見。氏著認為勞基法第 21 條並未說明訂定基本工資之政策目 標，其藉由問卷調查，結果顯示多數專家學者具有「基本工資應保障勞工基本生 活」之共識。由於基本工資之給付涉及企業成本付出，為使國家責任與企業責任 得以分攤，氏著建議得訂定維持勞工基本生活所需之「基本所得」。基本工資部 分由企業負擔，至於基本所得與基本工資間的差距，則由政府補貼之。其次，就 程序面而言，氏著指出勞委會並未依照勞基法第 21 條第 3 項之規定28，於基本 工資審議辦法中明定審議程序，以至現行審議過程十分混亂；勞資雙方代表之參 與程度及參與能力不足，更為一大問題，故強化審議機能尤有必要。此外，基本 工資缺乏客觀參考公式，需予改進。最後，作者認為既然基本工資目的在於「保 障勞工基本生活」，因而基本工資理當反應區域間不同的物價水準，是故未來應 訂定「區域別基本工資」29。作者擔任基本工資審議學界代表，參與多次審議會 議，其指出基本工資制度在規範面、執行面之眾多問題，具有相當說服力。本文 認為，此文之重要貢獻不僅在於其提出諸多制度修正意見，更在於其根本性地指 出「釐清基本工資的政策目標是建構審議機制的先決條件」30。然而，本文認為 僅以「問卷調查結果」歸納基本工資之目的應為「保障勞工基本生活」，而忽略 相關規範脈絡之探詢與解釋，此種推論形式是否妥當，應有待商榷。
張烽益之〈論我國勞動者之合宜工資〉一文描繪歷次基本工資參考公式之變 遷，其實際舉出審議委員會數次推翻公式事例，並分析其可能因素31。陳慧敏所
28 勞基法第 21 條第 3 項：「前項基本工資審議委員會之組織及其審議程序等事項，由中央主管 機關另以辦法定之。」
29 辛炳隆（2010），〈我國基本工資審議機制之評析〉，《新社會政策雙月刊》，12 期，頁 11- 13。
30 辛炳隆，同前註，頁 11。
31 張烽益（2014）。〈論我國勞動者之合宜工資〉，陳繼盛（等著），《回顧與前瞻：勞動基準 法施行 30 週年論文集》，臺北：勞動部，頁 355-372。
撰〈基本工資相關問題之探討〉意在討論基本工資制度之常見爭議。此文之重要 意義在於細緻整理相關實務見解。其討論標的包括一、基本工資之定義範圍與計 算標準，基本工資應為勞工在正常工時內所得之報酬。二、基本工資之保障對象，
目前尚不包括工作型態因個案有所不同、較為彈性，難以計算實際工時、待命時 間或休息時間之家務工作者。三、外籍勞工薪資與基本工資脫鉤問題，基於目前 法制並無排除適用於外籍勞工之意圖，且外籍勞工與本國勞工承受相同消費水準，
其工資受基本工資保障，應為合理；同時，考量國際重要人權公約「禁止差別待 遇」之意旨，是以外籍勞工受薪標準不宜與基本工資脫鉤32。
王惠玲之〈最低工資形成機制之探討〉一文，關注「最低工資形成機制」，
討論比較法上諸多不同型態之最低工資審議機制——其以「政府介入程度」與「最 低工資適用範圍」二種類型，分別探討、歸類各國法制，並思考我國基本工資審 議法制趨近於何種類型。氏著認為，我國基本工資審議結構雖採「委員會」形式，
實則早期類似於政府單方決定，近年來「三方架構」態樣較為明顯；然而目前審 議機制正面臨相關審酌資訊不夠充分之問題，並且，基本工資之理念、政策目的 模糊不清。因此，氏著建議未來應明確規範基本工資之實施目的，並檢討基本工 資參酌指標33。此篇文章之比較法制歸納、類型化方式相當明確，同時點出我國 基本工資制度其規制目的模糊之問題，為本文之研究動機形成、比較法類型嘗試 之重要文獻素材。
在比較法研究方面，林佳和所撰之〈德國最低工資立法之啟示：問題、思考 與行動〉描繪德國於 2015 年進行最低工資立法之緣由，並省思外國經驗帶給我 國基本工資制度之啟示。關於勞工之工資保護方式，德國原係以《最低勞動條件 規制法》，輔助、補充團體協約之協約自治，再搭配法院在個案上對於勞動工資 之約定進行合理性控制。然而，在全球化時代下，非典型勞動型態所帶來的低薪 化，原先藉由勞資自治形成之最低工資已經無法確保勞工最低生活，此一趨勢係
32 陳慧敏（2008），前揭註 8，頁 33-43。
33 王惠玲（2011），〈最低工資形成機制之探討〉，黃越欽教授紀念論文集編輯委員會（編），
《社會公義：黃越欽教授紀念論文集》，頁 1-12，臺北：元照。
德國訂定法定最低工資制度之主要原因。氏著認為我國近年來同受非典型勞動、
低薪勞動現象之苦，在我國法制上，雖有基本工資規範，然其法律問題之省思、
討論、甚至行動均停留於粗淺階段，是故德國之發展與思考路徑，應可提供我國 最低工資立法更進一步的經驗啟發34。
第四節 論文架構
於此部分，本文將簡要描述整體研究結構。
「第一章、緒論」部分，係本文就研究動機及目的、研究範圍、文獻回顧與 論文架構所為之初步說明。
「第二章、基本工資制度之形成、執行與其重要問題」部分，旨在討論基本 工資制度如何形成，並描繪制度創建以來，「基本工資」與「最低工資」用語概 念之糾葛情形。其次，本文檢視基本工資審議委員會之代表組成、歷年審議結論 之作成方式與其決策拘束力。透過制度規範未明、導致實際決策含糊此一研究結 果，證立「釐清基本工資之憲法保護意涵」一事應有必要。
「第三章、最低工資規範模式之比較法研究」部分，本文將依其憲法保障社 會權、是否訂有保障最低工資憲法權利之強度差異，分別提出三項比較法模型，
分別為一、美國之「政策模式」；二、多數中東歐後共產國家之「權利模式」；
與三、德國之「價值模式」，探究在不同規範模式下，國家管制「最低工資（minimum wage）」之正當性應如何論證，同時省思其規範模式之優缺點，並分析各種模式 與解釋經驗對於我國法制之啟發。
「第四章、基本工資之憲法規範基礎與內涵解析」部分，本文將參照前述比 較法研究所得，第一節部分討論基本工資之憲法規範基礎，第二節部分則為基本 工資內涵之可能形成範圍解析，第三節部分綜合本文之研究心證，基於法政策之 立場，提出若干對於現行基本工資制度之調整建議與發展方向。
34 林佳和（2015），〈德國最低工資立法之啟示：問題、思考與行動〉，《社區發展季刊》，151 期，頁 192-203。
「第五章、結論」歸納全文研究所得。
第二章 我國基本工資制度之形成、執行與其重要問題
本章旨在討論我國法制如何規制工資最低標準，了解現行基本工資制度，並 探討其主要問題所在。以下先鋪陳工資最低標準之規範變遷，盼透過各段期間對 於工資最低標準之認識與比較，可以更清晰地總結目前所推行之基本工資制度如 何產生。其次，本文梳理基本工資審議委員會之組成結構與實際決策模式，企圖 從基本工資審議辦法、開會資料與相關文獻瞭解基本工資審議委員會如何運作與 決策。
第一節 工資最低標準之規範更迭
第一項 最低工資之擬訂至未克施行（1929-1968）
迄 1945 年，台灣係大日本帝國之殖民地。在當時，日本勞動立法處於落後 狀態，其勞動法規亦未延長適用於台灣。是故，台灣具備近代意義之勞動法制應 始於 1945 年後。另一方面，我們可以發現，國民政府之勞動法架構最初形成於 1920 年代，因此，為研究基本工資制度之發展，我們有必要觀察國民政府在「大 陸地區」所制定之工資保護政策1。在此時期，國民政府之勞動法制可謂相當完 備，從各項法規內容形式觀之，應可認為已達到相當優異的水準；惟令人感到惋 惜的是，法規實效有所不足。
中華民國之保護工資運動始於 1924 年，由中國國民黨所創導。在《國民黨 政綱》中，其對內政策揭櫫：「制定勞工法，改良勞動者之生活狀況，保障勞工 團體，並扶助其發展。」該黨正式提出應「制定最低工資率」，則為 1927 年第 二次其全國代表大會所通過對工人運動十三項決議中之第三項決議。1929 年，
國民黨中央民眾訓練委員會所頒發之工人運動綱領，其第七項規定應「制定各地
1 黃程貫、王能君（2014），〈台灣戰後勞動法學發展史〉，台灣法學會台灣法學史編輯委員會
（編），《戰後台灣法學史》（下冊），頁 165-167，臺北：元照。
物價指數表，調查生活狀況，規定最低工資標準」，則是更具體化國民黨對於勞 工工資保護之主張2。該黨掌握執政優勢後，逐漸落實此一主張。
1928 年，國際勞工組織召開第十屆國際勞工大會（International Labour Conference），會中通過第 26 號《創設釐定最低工資機構公約（Convention concerning the Creation of Minimum Wage-Fixing Machinery）》，關注從事於製造 業及商業，工資特別低廉、工資不受團體協約、或其他方式規制之勞工之工資保 護問題。為保障勞工之最低生活條件，國民政府於 1929 年起草《最低工資法》，
同時將最低工資概念納入當時頒布之《工廠法》3。工廠法第 20 條：「工人最低 工資率之規定，應以各廠所在地之工人生活狀況為標準。」即為「最低工資」立 法之開始4。1930 年，國民政府批准《創設釐定最低工資機構公約》，宣示國家 將履行工資保護之公約義務。1934 年，國民政府實業部（即行政院經濟部前身）
公布施行之《國營企業最低工資暫行辦法》，是首次規範最低工資之法規命令；
惜因法令適用範圍狹隘，在實施短暫時間後，即告終止 5。1936 年，國民政府公 布《最低工資法》。該法頒布之際，原係全國欲大肆建設之時；渠料旋即受對日 抗戰及對內戡亂之影響，國家進入戰時經濟狀態，殊難想像雇主有餘力負荷「維 持勞工本人及足以供給無工作能力親屬二人之必要生活」此一標準較高之最低工 資率6，是以《最低工資法》從未真正施行 7。對日抗戰期間，物價飛揚，工資問
2 丁幼泉（1964），《中國勞工問題》（上冊），頁 173，臺北：中華書局。
3 單 驥（1990），《基本工資之釐訂與檢討》，頁 1，臺北：財團法人中華經濟研究院。
4 工廠法第 20 條因缺乏相關具體實行措施，故被形容為「形同具文」，參見陳國鈞（1992），
《勞工問題》，修訂 8 版，頁 76，臺北：三民；單 驥（1990），同前註，頁 1。
5 國營企業最低工資暫行辦法係在最低工資法未公佈前，「試行」於國營企業部分「工資特低」
之工人，以確保其能獲致一定水準之工資。該辦法簡扼規範最低工資率之訂定方式、部分生產力 不足或臨時短工之最低工資減免與最低工資之計算範圍等重要問題。有關國營企業最低工資暫 行辦法之要點摘錄參見周朝宗（1977），《最低工資之經濟理論分析》，中國文化大學勞工研究 所碩士論文，頁 144。
6 參最低工資法第 3 條：「最低工資率，應就當地生活程度及各該工業工人情況，依左列標準定 之：一、成年工以維持其本身及足以供給無工作能力親屬二人之必要生活為準。二、童工工資不 得低於成年工最低工資之半數。」
7 參最低工資法第 23 條：「本法施行日期，以命令定之。」有關本法施行之行政命令付之闕如，
故而最低工資法雖然正式公布，卻從未施行。
題日益嚴峻，社會部公布《平定工資實施辦法》予以補救；戰後，又陸續發布《復 員時期民營企業工資調整辦法》、《評議工資實施辦法》以資因應8。
日本宣布投降後，原在台灣所施行之工資標準隨之廢止，導致在台工人其工 資待遇漫無標準。1947 年，台灣省行政長官公署工礦處所頒行之《暫訂台灣省工 礦各公司處理工資辦法》，是為此階段之工資標準重要依據 9。國民政府遷台後，
曾以命令核定最高日給工資基數，並期待嗣後依照工人生活指數機動調整；然而 物價節節上升，政府縱然推動幣制改革，仍無從遏止此一現象。政府雖令提高工 資，卻為避免物價波動更甚、而凍結工人生活指數；勞工之工資不僅低廉且被僵 固化，逐漸形成收入遠不敷家計支出之窘境10。就此狀況，政府乃比照公教人員 之待遇，對於公營事業工人配給實物，以維持其最低生活；至於民營廠、礦工人 則視其產銷情形自行決定11。然而，勞工即便獲得食米配額，仍不足以支持家計；
為支應生存所需，勞工經常加班、變相增加實質工資之行徑層出不窮。民營礦廠 工人之工資則聽任各廠場以其營運狀況自行決定，原訂工資標準辦法形同虛設。
1953 年，政府擬定《經濟部所屬各生產事業工人待遇辦法》12，該辦法為國營事 業工人工資待遇之依據，省營各生產事業多比照辦理；民營各業因不受規範所及，
導致工人因技能之有無或熟練度之差異，待遇迥然有別13。由此，可以看出政府 有改善勞工待遇之意圖，惟規制效果至多及於公營事業工人，民間企業則放任其 視其營運狀況或雇主意願而各行其是。
1954 年，中國國民黨中央為貫徹勞工政策，由中央委員會第五組勞工運動 研究小組成立「工資研究專案小組」。研究小組認為最低工資法之工資標準過高，
8 丁幼泉（1964），前揭註 2，頁 176。
9 陳國鈞（1992），前揭註 2，頁 79。氏指出在日本政府之工資政策之實施分日籍工人或台籍工 人而有差別待遇，並以工人之年齡級距核定最低工資標準。根據資料顯示，工人工資以坑內礦工 最高，坑外工人次之，末者為工廠工人；工廠工人又依其業別，而受有不同待遇。國民政府接收 台灣後，即由工礦處統籌全省工資標準並負責實施
10 周朝宗（1977），前揭註 4，頁 147-148。
11 陳國鈞（1992），前揭註 2，頁 80。
12 經濟部所屬各生產事業工人待遇辦法係規範工人之工資率；米代金發給比率；生活補助費支 給額度；年功工資之計算方式。有關該辦法具體規範，相關職位分類、日資計算表等，參見丁幼 泉（1964），前揭註 1，頁 178-182。
13 周朝宗（1977），前揭註 4，145-148。
