少數族群權利與文化公民權的內涵

本節探討少數族群權利的內涵，先就國際趨勢談起，再以差異政治與多元 文化政治論點探討集體權的訴求及必要性。

壹、二戰後少數族群權利發展的國際趨勢

根據 Kymlicka（2007）分析，二戰後，以普世人權保護少數族群的成員、

但不保護少數族群的制度，雖然擔保所有個體都有基本公民權、政治權，卻暗 示少數民族不能要求其他權利來維護某種族群特性，否定少數族群的國際立場 與身分，消除其身為集合體的力量。到了80 年代，情勢有了轉變，出現可持續 的自由民主形式的多元文化主義論點，自由主義核心論點即面臨女性主義與多 元文化論的挑戰，論戰的核心就是族群的集體權利。聯合國教科文組織亦持續 提倡，保障文化差異是尊敬人權人性尊嚴的必要，文化權是人權的一部分，是 普世存在不可分割相互獨立的。換言之，在當代的國際對話中，不重視多元文 化理念的國家是被視為落後、非民主的國家，而少數族群自我組織與動員行動 則具有正當性。Kymlicka 認為這種轉變並非人權價值的轉變，而是更多人相信，

承認少數族群與原住民族的利益，更能實現人權、和平與民主的發展。

一、普世人權取代少數族群權利

20 世紀初期，國家通常以簽署雙邊協議來處理「少數族群問題」，例如德國 同意提供特權給境內的波蘭人，只要波蘭亦提供互惠權利給波蘭境內的德國 人。然而，這種作法在二戰後被否決了，主要原因是這種互惠協議只能保護有 祖國的少數族群，且這類協議難保不會成為戰爭的藉口，例如納粹認為侵略波 蘭是正當的，因為波蘭違反對於其領土內德國人的協議權利。於是，一個替代 作法被採用，以普世人權來取代少數族群特有權。Kymlicka（2007）引用 Inis

Claude 的話語，說出當時的思潮：

戰後人權運動將國家少數族群問題納入如何確保每個人獲得基本人權的 廣大問題中，無視個體屬於哪個種族。少數族群被認為不需要、無權或不 能獲得特別性質的權利。人權主義取代了少數族群權的觀念，強烈暗示享 有平等對待的少數族群不能要求其他東西來維護他們的種族特別性。

於是，在短短幾年間，少數族群權利幾乎在國際字典中銷聲匿跡。雖然聯 合國打造的世界人權制度是20 世紀偉大的道德成就，致力消弭全球種族關係的 偏見，但就少數族群的議題來說，戰後使用普世人權來取代少數族群權利的作 法仍然反映出國家權力想要控制少數族群、消除少數族群勢力的慾望。人權保 護少數族群的成員，但不保護少數族群身為一個集合體的力量，這種人權取向 不會保障少數族群擁有區域自治權或能在公共領域使用傳統語言的權利，換言 之，缺少這些權利，很難抵抗被同化的命運，但國際聯盟的經驗顯示，國家安 定的利益遠大於少數族群文化消失的代價。

二、少數族群權利的重生

但就少數族群權利中的「原住民」軌跡而言，根據 Kymlicka（2007）的觀 察，即使在戰後少數族群受到打壓的時期，原住民的特殊地位似乎仍受到某種 程度的關注，例如1957 年國際勞工組織的第 107 號公約提及「只要原住民與部 落的社會、經濟與文化狀況讓他們無法享受所屬國家所訂一般法律的好處，就 必須採取特別措施來保護這些人的制度與身家財產」，然而，即使表面上有特別 措施，但嚴格說起來，並未顯示國家有責任承認原住民為具有歷史意義的社會 與自治社區，亦未顯示國家有責任包容原住民已經存在的文化、法律與政治制 度與傳統；相反地，反而是鼓勵原住民適應、融入國家的制度。

到了 1980 年代，國際對原住民族權利的態度開始轉變，1989 年國際勞工組 織原住民公約（第169 號公約），以消除同化，並承認原住民有權對傳統制度行 使控制權，賦予原住民特有的完整權利，包括土地權、語言權與習慣法，Kymlicka

甚至將此公約視為戰後第一個活生生的「多元文化」之展現。其後，1993 年聯 合國開始草擬原住民權利宣言，不僅重申國際勞工組織公約捍衛原住民的土 地、語言與習俗法，同時也主張原住民有權在國家邊界內自治。這些核心概念 快速擴散至整個國際社群，包括聯合國發展計畫、世界銀行、聯合國人權委員 會、聯合國種族歧視消除委員會、UNESCO 及近來的聯合國世界會議皆紛紛納 入原住民族的議題。此外，聯合國還採取大量特別措施來監督及探討原住民權 利，包括宣佈1993 至 2004 年為國際原住民十年、指定專責人員記錄人權狀況；

2001 年的原住民基本自由；2002 年設立跨部會原住民議題支援小組；2003 年設 立原住民議題永久論壇（Kymlicka，2007）。

全球潮流逐漸承認賦予特定權利的必要性，惟這些權利內容尚待檢驗，尤 其是自然資源與政治治理有關的權利。而國際之所以快速接受原住民權利，

Kymlicka（2007）認為部分原因是認為原住民人口相當少，且僅是個例外。此 外，聯合國人權委員會在1994 年評註國際公民權與政治權公約第 27 條，主張 該條不僅在公民自由的保護上施加反歧視的責任，同時還要求採取「正面措施」

讓少數族群行使文化權。這樣的轉變反映出必須以少數族群特有規定來補充無 視差異的傳統人權規範。Kymlicka 進一步提出，一般少數族群是依據「享受自 己文化的權利」的軌跡，而原住民族則是依據「自決權」的軌跡。

根據 Kymlicka（2007）註解，多年來 UNESCO 致力於第三世界的教育與通 訊的宣導與推廣，但這類後殖民國家興建計畫對少數族群的殺傷力不亞於西方 殖民主義，直到最近，UNESCO 才開始正視少數族群與原住民「第四世界」如 何對抗後殖民第三世界國家的同化計畫，於是，原被國際社會邊緣化的多元文 化主義與少數族群權利進入了國際維安、人類發展與普世人權的核心機構內。

三、從空談到行動

在當代的國際對話中，「正常」的「現代」國家是承認少數族群與原住民族

權益的多元的、多語的、多層次的國家，倘若拒絕承認少數族群的存在，或視 少數族群為不合政治邏輯的族群，被認為是非自由、不民主的證據。例如，歐 洲的安全合作組織主張，少數族群的權益是和平與安全的一個先決條件；聯合 國也在全球各地傳達出類似的觀點，認為預防衝突的最好方式是促進健康的、

均衡的經濟發展，加上人權、少數族群權益與政治安排，讓所有族群的權益都 有公平的代表；又如UNESCO 提出少數族群的權益是人權不可分的一個組成，

保護文化差異是尊敬人性尊嚴的一個必要事情，尤其是少數族群與原住民的權 利。文化權是人權的一部分，是普世存在的、不可分割的，相互獨立的。

Kymlicka（2007）主張，即使許多規範只是紙上談兵，但更重要的是讓族 群的自我組織與動員被正當化，讓族群的政治代表在國內政治與國際論壇上有 權獲得一席之位。換言之，在這些國際宣言的後面，所發生的是真正的推廣、

促進活動，將運動分子、學術與決策者連結成國際網絡，正在改變人們的期待 與對權利的觀念。Kymlicka 認為發生改變的並不是人們對普世主義道德規範正 當性的信念，而是人們對少數族群權益究竟會促進或阻礙這些普世主義規範的 觀感。越來越多人相信國際社會的所有目標與價值，無論是人權、和平、安全、

民主或經濟發展，全有賴我們承認少數族群與原住民的權益。

四、普世人權與原住民族傳統文化的爭議未決

根據 Anaya（蔡志偉譯，2010）的觀點，所有民族群體所有人民，可依下 列五項準則要求實質的自治：非歧視主義、文化完整性、對土地和自然資源的 控制、社會福利和發展、自治。把原住民區分開來是自治的補償性，因為跟其 他族群相比，原住民族受到更深的系統性破壞，需要有特殊的補償。

但Kymlicka（鄧虹風譯，2004）認為 Anaya 並沒有對真正的原住民族權利 問題提出解決，只表示原住民族權利的新國際準則，是一套前後一致理據充分 的道德準則，而不是一套各群體競爭後臨時應對的妥協；一方面迴避原住民的

文化差異問題，一方面也迴避普世人權是否可應用在原住民族自治的問題。此 外，Anaya 強調原住民已積極參與更大的社會和政治組織，需要某種形式的自 決，使他們可以更公平的與世界談判，Kymlicka 則認為這暗示原住民族與更大 社會的文化差異會隨時間而減小，因為雙方會互相學習適應。更重要的爭議是，

Kmylicka 認為 Anaya 提出的文化完整性，完全忽略原住民許多文化傳統價值是 與當代人權相違，例如性別平權等。但Anaya 沒說明，原住民是否可依此準則 忽視或擱置傳統與人權的衝突？抑或所謂文化完整這一準則只適用於那些與人 權標準相容的文化習俗？Anaya 只提了無爭議案例，例如保護聖地、族語。

Kymlicka 認為原住民族跟無國家民族仍有區別，更有權利要求自決，而不 是放在少數民族這一大類下來歸納論述。聯合國宣示所有民族皆享有自決權，

重點是國內自主而非獨立國家。但 Kymlicka 認為 Anaya 所提出的五大實質自 決，已遠遠超過國際法所能接受的程度。Kymlicka 認為原住民需要國際保護的 依據，不在於受到不公待遇的程度，而是文化差異的程度，他認為原住民文化 與主流文化的差異比其他無國家民族之間的文化差異大許多。Kymlicka 猜測 Anaya 的迴避可能是因為若以文化差異來立論，則若原住民族只能保持傳統生

重點是國內自主而非獨立國家。但 Kymlicka 認為 Anaya 所提出的五大實質自 決，已遠遠超過國際法所能接受的程度。Kymlicka 認為原住民需要國際保護的 依據，不在於受到不公待遇的程度，而是文化差異的程度，他認為原住民文化 與主流文化的差異比其他無國家民族之間的文化差異大許多。Kymlicka 猜測 Anaya 的迴避可能是因為若以文化差異來立論，則若原住民族只能保持傳統生