建議後續研究方向與管理事項

7. 潛勢地區的劃設應投入更多的基本研究。潛勢範圍的劃定是所有管理工 作的基礎，進一步的提升資料品質與模擬技術，對於各個階段、各政府 層級的管理工作都能提供明顯的助益。

第二節 建議後續研究方向與管理事項

近年來，災害管理工作有逐漸導向區域化的趨勢。這種趨勢可以從兩個向度 察覺：區域性的災害研究，和執行策略區域性的整合。以海嘯衝擊為例，2004年 南亞大海嘯的衝擊，把美國、日本，和世界其他國家的重要研究者聯合在一起，

開發解決海嘯議題的策略；同時，透過建立資訊分享、資源共用的管理機制，結 合太平洋周邊面臨海嘯威脅的國家，共同處理海嘯問題。這種趨勢不僅是在國與 國之間，也同時存在於不同層級政府和區域間。海嘯所造成的問題，跨越行政轄 區、自然資源管理、都市發展，以及經濟發展許多向面，唯有透過區域化和整合，

才可能減緩海嘯的衝擊。然而，都需要如此複雜的整合，處理低度風險的海嘯，

必然會面臨相當大的阻力。因此海岸地區的海嘯管理，因同時討論其他災害、資 源管理議題，將前述議題管理相關的對策作為舒緩海嘯的工具。

海潮淹溢地區的管理與管理海嘯是完全不同的觀點。海岸地區受到暴潮或地 層下陷影響，人類聚落受到海岸洪水的威脅，這種威脅和海嘯的衝擊有截然不同 的特性。管理海潮淹溢地區的方法，應該利用長期的非結構性減災工作，才可能 降低衝擊的風險。永續的管理海潮威脅之對策，都不容易在短期之間看到具體的 效果，這些對策包括：遷村政策、轉變地方產業、公共事業投資政策、長期的溝 通與協調、財務的獎勵和誘因等。

在立法與規劃的角度，結合海嘯管理和海潮威脅的管理，在立法中的三個草 案：「國土計畫法」、「海岸法」，和「國土復育條例」對於前述的議題管理會有不 同程度的貢獻。本研究工作針對前述的三個法案草案進行討論，針對海嘯與海潮 淹溢管理，逐條檢視上述法令的潛在管理問題。接下來以計畫形成性方向繪製政 策的產出線，推導各個法案間的因果關聯；再透過專家學者訪談，針對前述的產 出線，提出管理海嘯與海潮淹溢的對策；本研究並針對前述議題，在「國土計畫 法」、「海岸法」，和「國土復育條例」的立法與修正上提出具體建議。提出立即可 行的建議包括：

1. 統整海岸地區的定義。「國土復育條例」的海岸地區是按照平均高潮線 作為依據；「海岸法」中則以平均海平面做為衡量基礎。不同的定義會 衍生出政府與人民在權利上的衝突；為了避免這個衝突，海岸地區的定 義必須要一致。主辦機關為經建會與內政部。

2. 在立法的過程當中，三個法案的草案必須進行整合。「國土計畫法」、「海 岸法」，和「國土復育條例」三者之間有相當程度的共通性；以現行的立 法方向來看，「國土計畫法」考量的範圍最廣；其次是「海岸法」，但是 內容類似國土計畫法中的「特定區域計畫」；接下來「國土復育條例」針 對地層下陷地區的復育計畫，在內容上著重在實務的操作性。為了避免 其中的管理困擾，三者在管理上的整合是有必要的。主辦機關為經建會 與內政部。

3. 在全國國土計畫應包括「國土防災綱要計畫」，訂定關於防災空間需求及 因應策略之規劃。然而防災空間需求之內容仍太過模糊，在全國國土的 層級討論到空間供給，在邏輯上缺乏說服力。主辦機關為經建會與內政

部，協辦機關為災害防救委員會。

4. 海岸地區的管理，尤其是海嘯的管理，應該考量「災害防救法」的管理 機制及工作內容。同時，管理海嘯衝擊與海潮淹溢應該從更廣泛的角度 來檢視，至少包括緊急管理的四個階段：減災、備災、應變，和復建的 工作，應進行整體的考量。明確的釐清在各個階段應該進行的工作，更 進而將設計的管理對策分派給相關的管理機關，進行權責分工。主辦機 關為災害防救委員會。

同時，本研究整理出針對海岸災害管理的中長期建議，包括：

1. 各個法案的草案都關聯到區域性的災害管理、經濟發展，和土地開發，

因此在法案中應強調行政管理的整合。在災害相關議題當中，就以「海 岸法」中所列，海岸侵蝕、洪氾溢淹，暴潮，多半與「水利」相關，屬 於經濟部的管轄範圍；主管機關為內政部其實並無不妥，然而未能強調 跨政府組織的整合管理工作。其他如環保、消防、工業發展相關的機構，

應透過法律「強迫」管理的整合，並且訂定評估整合績效的方法。海岸 地區災害管理議題多元而且複雜，明確區分管理權責，建立妥善的協調 機制，將是管理的關鍵。主辦機關為經建會、內政部、經濟部及災害防 救委員會。

2. 為了有效管理海嘯和海潮淹溢的潛勢地區，應投入研究資源在基本資料 建置、研究，與劃設工作上。然而，潛勢資料並不盡然會直接影響管理 決策，卻是所有管理工作的基礎。主辦機關為經建會、內政部、水利署，

及災害防救委員會。

3. 在「國土復育條例」劃定嚴重地層下陷地區為國土復育促進地區，範圍 可能會受到全球氣溫升高的影響而益形惡化。地層下陷地區的劃設與管 理立即面臨到不確定性的挑戰。建議在立法中應將此不確定性納入考 量。主辦機關為經建會、內政部，及水利署。

4. 海岸地區管理中關係到許多人民土地使用權利，不同的海岸地區所面臨 到的議題、環境問題背景，和人民對與管理環境的期待，都有非常大的 差異。建議在三個法案草案中充分考慮人民土地使用權利的保障。主辦 機關包括所有中央與地方行政、立法機構。

美國在1992年，南卡羅萊納州 Lucas 住宅因受颶風影響，海岸線退縮，造成 住宅座落的地點成為法案中定義的「聯邦土地」，最後經過聯邦訴訟判定聯邦政府

應補償土地所有權人；該案例是美國都市計畫專業領域的重要個案。臺灣的海岸 線超過一千五百公里，經常面臨颱風的威脅，海岸線的變遷應被視作為海岸管理 的常態；因此，臺灣地區的海岸管理，應該以如何因應海岸線變遷，是需要仔細 界定與思考的。

附錄一 第一次專家學者座談及回應情形

不同，這種隨地點的差異又與當地

陳天健 1. 針對海嘯來自近岸者，建議可先行 欠缺的情況下，類似加州「Special Study Zone Act」之作法，劃定特別 分區，由開發學者研擬減災措施，

應討論如何納入國土開發計畫，區

附錄二 第二次專家學者座談及回應情形

的對策之執行，才能達到管理目標。

林文苑 1. 海嘯與海嘯議題一起研究，以建研 所的任務功能應該是著重在海岸地 區。其實海岸地區的災害很多，不 是只有海嘯與海嘯，像是地震後的 土壤液化等，其實海岸地區管理是 國土資源管理的重要項目，應該更 整體的思考才是。

2. 繪製產出線中每個項目的粗細程度 可以再斟酌一下。

1. 感謝意見提供，文中建議 整體海岸地區管理為主要 管理工具。

2. 依照委員的建議修改。

詹士樑 1. 黃書禮老師針對國土保育地區的研 究已經有豐富的成果，能否反應在 現在的產出線中，或是未來建議修 改的產出線亦可。

2. 就其現行的管理單位而言，這三個 法案之間雖然目的與緣起不一，但 是其中管理工具、管理單位的共通 性顯示出三者應該是應具有層級的 關係。可以再下一次的產出線中提 出建議。

1. 感謝委員的意見提供；已 經納入研究中。

2. 感謝委員的意見提供；將 依照建議修改。

附錄三 第三次專家學者座談及回應情形

標不一致，如何能期待政策設計與

法案要各司其職，沒有什麼法案是 萬能的，也不應該把所有的工作全 部囊括在一個統一的架構之下。

李泳龍 1. 比較美國與日本的案例，他們也沒 有把海嘯、海潮，或是地層下陷地 區、海岸保護區統一在相同的管理 機制之下，之所以會形成如此機 制，必定有其理由；過度多元的管 理方案，在設計與執行上是不容易 做到的。

2. 假使所有的管理工作是在一個大方 向的架構之下，諸如國土計畫，或 海岸地區管理等，還是必須分別對 海嘯、海潮找出對策。已完成的產 出線來看，就有這種趨勢，這也與 美、日的做法接近。

1. 感謝委員的意見提供。

2. 感謝委員的意見提供。

附錄四 期初簡報會議紀錄及回應情形

無法納入規範時亦屬無效，因此尚

3. 本計畫將參酌各學者專家所提相關意見納入計畫書修正。

結論 1. 請主辦單位詳實記錄，以為後續研究之修正參考。

2. 期初審查原則通過，請計畫協同主持人參考專家學者意見修正研 究計畫書後，儘速送所核定。

3. 務使計畫如期完成，定期召開期中工作會議，檢核是否符合預期 目標，再行修正，達成目標。

附錄五 期中簡報會議記錄及回應情形

面，是否妥當？

中心

及屏東等地層嚴重下陷區，建議納 入考量。

結論 1. 主辦單位請詳實紀錄，以供後續研究之修正參考。

2. 期中審查原則通過，請研究團隊參考專家學者意見修正，並如期 完成期末報告。

3. 經費請領核銷等後續相關行政作業請儘速配合辦理，以提高經費 執行效率。

附錄六 期末簡報會議記錄及回應情形

的方法，而且在不同潛勢地區有不

2. 本署有海堤與海嘯之相關研究，若

人薩支平 研究；然而，期中簡報之後遵循評審委員意見，加入有關海潮研 究於本報告之中，以符合本研究主題。

2. 曾經嘗試美、日法案的比較；然而因為美國的對策為分權，各個 地方政府所面臨的問題與對策均不同，在此與日本由中央政府主

2. 曾經嘗試美、日法案的比較；然而因為美國的對策為分權，各個 地方政府所面臨的問題與對策均不同，在此與日本由中央政府主