日本的海岸地區管理及管理海嘯機制

日本的海岸地區管理

日本易遭受海潮侵襲地區的管制，由國土與區域的角度檢視其管理制度，應 該著重於討論日本整體的海岸地區管理；日本的海岸地區管理是在二十世紀末 期，才開始檢討該國的海岸資源與管理議題。日本當前主要的海岸環境議題，包 括三個大類別：災害防治、人為的利用，和生態保育議題。在災害防治部份，考 量的環境災害因子包括：颱風造成的洪水與暴潮、海嘯津波，和海岸沖蝕問題，

此三種災害威脅可能是日本推動整合海岸地區管理最主要的考量。九月的颱風季 節前後，日本面臨洪水與暴潮的威脅；高漲的潮水對於幾個重要的海灣地區形成 大規模的威脅。在1953年衝擊東京地區的颱風，暴潮浪高達3.9公尺；1959年衝擊 Ise灣的颱風湧起3.4公尺的浪高，造成5,000人的生命損失，以及超過一百萬棟建築

物倒塌的災害損失。

海嘯可能衝擊日本任何地點，但是在太平洋沿岸所面臨的海嘯風險較高；相 關海嘯的管理議題稍後會更進一步在本文中的討論。第三種災害衝擊是海岸沖 蝕，尤其是在第二次世界大戰後，海岸沖蝕問題變得特別的嚴重。相對於海嘯與 颱風衝擊，海岸沖蝕的問題是導因於人為的土地利用與開發，這個問題的逐漸惡 化是與日本在戰後快速工業化與都市化的進程有密切的關聯。海岸基本上是抵抗 洪水、海嘯的第一道防線，保護人類土地使用的功能；海岸的沖蝕同時也代表國 土面積逐漸降低，保護人類聚落的能力因而降低。過去為了抵抗海岸地區的災害，

日本利用工程措施進行管理，首先利用堤防、海牆來阻擋潮水；由於效果有限，

接下來的工程對策逐漸轉而為利用離岸設施為主。

第二類海岸環境議題是關於海岸地區提供做為各種不同的人為活動使用。海 岸地區是日本的重要的人類與都市活動區域；在日本，海岸地區居住了約45%的人 口，47%的工業運輸是經由海港，海岸地區還包括了77%商業銷售的金額。

第三類海岸環境議題是關於海岸地區生態的完整性。健全的海岸生態系統是 海岸地區管理的重要考量，然而影響海岸生態性統的因素來自於前兩者：海岸地 區的沖蝕與維護海岸的工程與生態系統造成極為負面的影響，人類的高密度、強 度土地利用與資源採擷，也對海岸地區的生態系統造成莫大的壓力。更有甚者，

由於海岸維護工程和填海造陸的工作使得海岸變成人工化的環境，也對既有的生 態系統永續性造成威脅。

早在1953年，日本的「海岸法」首先建立了海岸地區管理的架構，最重要的 立法目標是避免災害的影響；這個法案的管轄權限雖然包括全部的海岸線，但是 管轄的內容是針對劃設出的海岸保護區進行規範管理，而非依循整合海岸管理的 觀念。爾後立法的法案如「海港法」、「漁港法」、「公共水岸填海法」和「河川法」

才陸續的納入對開發、海岸的土地利用等的考量。在「國家公園法」，和其他的環 境法案立法之後，才開始兼顧自然的保護與保育。其中「河川法」的立法目標是 洪水管制與水利灌溉；「海港法」和「漁港法」則是著重在港灣設施的興建與管理。

整合的海岸管理系統是起始於1997年之後的一系列立法修正工作，漸漸形成 了新的海岸管理系統。首先，日本國會在1997年通過「河川法」修正案，在1999 年通過「海岸法」修正案，2000年修正「海港法」並且在隔年修訂「漁港法」，2000 年國土署制訂「整合海岸管理計畫指導綱領」，新的海岸管理系統在這些立法完成 之後成形。

新建立的整合海岸管理系統包括前述若干法案的修正，修正的內容主要是將 包括生態保育工作納入到原先僅包括傳統管理功能的法案中。其中，「海岸法」修 正案中保留了海岸保護區的規範，再增加公共海岸地區系統，將管理的權責確實 擴及全部海岸地區。訂定「整合型海岸管理計畫指導綱領」做為規劃地方政府訂 定海岸地區管理計畫的基本指導原則，把海岸地區管理計畫的觀念引入到地方政 府的行政管理工作中。

由於海岸地區涵括了的人類活動行為、潛在災害的威脅，和保護自然生態的 必要，日本利用此整合海岸地區管理，在前述三個重要目標當中求取平衡，解決 不同利益團體、組織和個人的衝突。在此整合海岸地區管理規劃工作中，首先辨 識出海岸地區管理計畫的規劃範圍，界定不同海岸地區具有的特色和面臨到的問 題，計畫內容必須包括下列五個元素。第一，在地圖上明確的劃出海岸地區的邊 界範圍；第二，確立計畫的規劃目標年期（通常是10年）；第三，基本的政策（未 來願景方向與政策）；第四，界定海岸地區的課題與解決管理問題的方向；最後，

整合海岸地區管理的執行組織和執行計畫。

在這個計畫當中，強調參與和合作在計畫執行的重要性。各個不同的利益和 關切團體，包括政府（中央到地方）、私部門、非營利組織、漁民，和地方社區，

必須參與規劃的過程。此外，計畫考量強調廣泛且長程的課題；針對所有面臨到 的問題，設定未來長期的願景，並且訂定持續的執行計畫。

雖然要求地方政府訂定整合的海岸地區管理計畫，但是這個計畫並沒有實際 的法律執行效力。因此，這個計畫的執行是基於關切與利益團體的共識，再做為 其他相關計畫的綜合發展方向。於是，這個計畫中應具有的共識基礎、合作與參 與是極為重要的工作，地方政府也須因應建立公共參與方案，將整合海岸地區管 理的觀念與需求，傳達給一般民眾。

日本的海嘯管理

基本上，日本管理海嘯議題完全沒有利用都市規劃或土地利用相關手段來進 行。在日本中央政府的「防災對策基本計畫」中，指出海嘯的管理對策包括兩個 主要的工作，廣域防災和海嘯（津波）防災。

廣域防災即是依據「防災對策基本計畫」，由中央防災會議所訂定之緊急應變 與救援對策。廣域防災的涵括的內容並不止於海嘯，而是將整體地方政府視為管 理災害的實際操作單位；考慮潛在災害規模與損失，透過簽訂協議將災區以外的 政府、公共團體，納入地方性災害管理工作中。

海嘯防災依據「防災對策基本計畫」中專章（第二篇第四章），規範中央與地 方政府在海嘯災害的責任與工作。在日本，中央政府所負責之海嘯管理事務著重 在海岸結構設施的維護和海嘯預測，其餘的工作，包括避難場所與路徑、交通設 施、防災教育、警報、防災應變等，則多是由地方政府負責。

由於實際具海嘯威脅的地區有限，在2003年日本針對具有明確海嘯威脅的地 區，用「東南海-南海地震防災對策特別法」進行規範，包括名古屋市附近244個鄉 鎮市地區均納在此規範之中。因為有更具體的管理範圍，特別法中得以利用模擬 的海嘯境況，協助地方性的防災規劃。

地震與海嘯的管理在中央「防災對策基本計畫」已有規範，針對高地震與海 嘯潛勢地區訂定「東南海-南海地震防災對策特別法」似乎是疊床架屋的作為。然 而，特別法之設定，除了使中央政府強調該議題的重要性外，對於強化特定地區 之地震防災、管理地震預算之編列尤其重要。依照「防災對策基本計畫」和「東 南海-南海地震防災對策特別法」，日本管理海嘯的機制架構請參考圖2-6。

圖2-6 日本管理海嘯的機制架構 參考來源：(南海地震対策課, 2006)