建議海潮與海嘯管理之產出線

在本研究中利用專家學者座談與訪談，檢討現行法案草案的產出線，並針對 現行法案的產出線提出建議改進方式。在研究工作中整理專家提出的意見，概略 區分為以下七個部分，分別彙整敘述如下。

其一，海岸地區的管理應該一倂考量「災害防救法」的管理機制及工作內容。

「災害防救法」是台灣管理災害工作的基礎，雖然這個法案沒有特別針對海嘯與 海潮淹溢地區設計對策，管理工作可以應用洪水或地震相關規範，然而管理海岸 地區與災害管理間的整合仍顯不足。兩者整合的必要性係基礎於兩個觀點：第一 個觀點是在於「災害防救法」在災害整備和應變上已經建構了上下政府層級的整 合運作方式。以海嘯的衝擊而言，無論是近地或遠地海嘯，兩者的差異只是整備 時間的長短，如何在有限時間向度和實質環境的限制中，妥善地進行災害整備是 最重要的海嘯災害防救工作，這是在實質環境規劃與管理向度無法考量的。第二，

「災害防救法」第二十二條中規範，各級政府應實施國土保全、公共建物及災害 防救設施、災害防救必要之氣象、地質、水文及其他相關資料分析及建置，並且 利用科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析。前述的重要工作與 海岸地區的災害衝擊管理有非常密切的關聯：例如海岸沖蝕與地層下陷造成國土 保全議題；海嘯來襲時的緊急應變場所的設施與開設執行，需要公共建築在災前 的檢查與認證；相關資料的建置與分析，同時可以協助災害危害度的分布，也可 以做為長期都市發展空間分派的指導基礎。

第二，海嘯衝擊與海潮淹溢的減災、備災、應變，和復建的工作，應進行整 體的考量。與所有的災害相同，海岸地區受到海潮淹溢威脅和海嘯衝擊可以分別 考量不同的災害管理階段，將介入的管理機關進行權責分工。無論是在災害發生 前進行的減災工作，或是在面臨災害風險提升的災害整備工作都有可以著力的部 分。從都市發展與建築開發的角度來看，減災工作（如調整都市計畫的使用分區、

改變建築設計的形式等）可以減少災害的長期損失，應該是本研究執行單位所著 重的管理方向；然而，在緊急管理循環中後續的所有工作都是與災前減災工作息 息相關的，不可或有偏廢。以海嘯的衝擊為例，由於海嘯風險很低，推動長期的

減災工作必然會面臨到困難；然而，可利用中央氣象局的警報系統，協助地方建 構海嘯災害的應變方式，甚至可以在災害發生之前，預先為尚未發生的海嘯災害 進行復建的規劃。再以地層下陷地區為例，降低地方性的產業對抽取地下水的依 賴是個長期的工作，在此同時或能透過備災、應變工作的規劃，短期內降低社會 的災害脆弱性。

第三，三個重要法案之間必須有整合的考量。「國土計畫法」、「海岸法」，

和「國土復育條例」三者之間有相當的共通部分；為了達成共同的管理目的，三 者間必須有密切的連結。首先在國土計畫部分，劃設的防護區和復育區可以利用 特定區計畫進行管理，或是由地方政府國土計畫的敏感地區、危險地區進行管理；

海岸地區防護區的劃設、國土復育地區的劃定，可以經由國土計畫的指導。在「國 土計畫法」特定區域計畫已經包括重要的海岸管理課題與範圍，在實際運作上或 許不會與海岸管理綱要計畫牴觸，但明確的指出兩者的關聯可以減少操作時的困 擾。

第四，法案中的管理對策在實行之前，應透過政策的衝擊評估進行量化的檢 討。「國土計畫法」沿襲「區域計畫法」，政策和計畫的影響是依照以往的法案 作修正，是較容易預測的；然而「海岸法」和「國土復育條例」是全新的工作，

需要災害潛勢的分析結果來協助執行數量化的政策評估。例如，受到海嘯威脅的 人口數量、這些人口的社會經濟特徵、潛在可行的減災、備災、應變，和復建政 策的成本；受到地層下陷威脅地區的範圍，未來地層下陷威脅地區範圍的改變，

補償措施的潛在花費...等。不同政策的效果是截然不同的，政策實行之前必須對這 些政策的效果進行量化的分析評估。

第五，如此複雜的海岸地區災害管理議題，應該明確區分管理權責。透過長 期規劃的手段減緩災害衝擊損失，相關的管理事務從中央到地方，跨越多個專責 的部門，各個部門之間的協調與權責劃分是重要的工作。此外，海嘯的管理和海 潮淹溢議題的管理所著重者的完全不同的焦點：海嘯的機率很低，發生後造成的 損失，不論是財產或是生命損失規模都很大；海潮淹溢發生的機率高（尤其是在 地層下陷的海岸地區），但是損失的項目僅有財產損失。再加上管理的工作跨越 減災、災害整備、災害應變，和災後復建，妥善的管理所有的相關議題，將會跨 越許多政府的部門。是否有明確的權責劃分，是所有妥善的協調機制，將是管理 工作成敗的關鍵。

圖4-3 建議管理海潮與海嘯之產出線 參考來源：本研究整理

第六，如日本在其海岸地區管理中，開宗明義即闡述人民土地使用權利（land use rights）的重要性；在「國土復育條例」中針對山地的利用，也強調原住民團體 的資源使用權利。然而，除了「國土復育條例」中，在地層下陷地區補償權利關 係人的登記水權之外，海岸地區的管理針對權利的分配與行使，並沒有充分的討 論與考慮。類似的議題也同時出現在台灣地區其他的災害類型管理中，例如洪水 潛勢地區劃設完成之後，受到民意的反對而無法推廣使用。一旦海岸災害潛勢範 圍劃設完成，海嘯潛勢地區可能會面臨到與洪水潛勢地區相同的民意阻力，同時 也會受到民眾對於劃設品質的執疑。受到海潮淹溢影響的地區則可能受到政治的 壓力，要求政府增加地方性的基本建設，避免人民繼續受到海潮淹溢的影響，可 能因而造成暴露在海潮淹溢的人口增加，使得問題更為嚴重。因此應先規畫適當 的補貼、補償、民眾溝通方案，甚至輔導居民轉業、遷村工作等機制，透過多元 的對策來保障人民的權利，管理工作才有可能受到人民的支持。

最後，潛勢地區的劃設應投入更多的基本研究。潛勢範圍的劃定是所有管理 工作的基礎，雖然災害防救委員會已經委請交通部氣象局等單位，協助進行模擬 海嘯相關資料，例如：機率、波浪高度、影響範圍，然而在缺乏充分海嘯事件校 估參數的背景之下，協助規劃的相關資料在信度與效度上仍然受到質疑。海潮淹 溢範圍的模擬條件有助於模擬海嘯的狀況，然而更進一步的提升資料品質與模擬 技術，對於各個階段、各政府層級的管理工作仍然提供明顯的助益。