臺灣的規劃與防災機制的未來法案架構

相對於美國對海嘯與易受海潮威脅地區的管理，臺灣的管理工作缺乏充分的 法令依據。缺少法令的支持下，公私部門規範人民的土地利用行為、規範土地使 用的強度與類型，以及發佈警報後的行動指示，都缺乏充分的說服力。現行都市 土地利用之法令，對於規範災害之衝擊極為有限。無論是經常發生之洪水、土石 流、地震等自然災害，或是因土地利用行為與開發而引起之人為災害如爆炸、化

學災害等，主要是利用環保規章和其他自然資源管理法令（例如：水利法）進行 規範，而非應用管理都市土地的形式，提出管理方法。透過規範土地利用與經濟 發展的都市計畫法、建築法、區域計畫法，來管理災害與減少災害損失的能力是 非常有限的，如建築法第四十七條：「易受海潮、海嘯侵襲，…主管建築機關…劃 定範圍予以發布，並豎立標誌，禁止在該地區範圍內建築。」在缺乏充分佐證資 料無法劃設時，是不具管制效果的。

除了影響都市土地使用規劃的法令、自然資源利用與管理法令外，影響海嘯 風險地區資源管理的相關法令，及海潮淹溢地區之長期管理對策也付之闕如。然 而，部分現行立法過程中的法令，反應出趨勢的改變：土地之利用與管理，是規 範特定地理區域災害的重要工具。臺灣交付立法院審議的法案，其中包括三個重 要的議案，未來可能影響海嘯地區資源管理與土地利用：其一，行政院經濟建設 委員會提出的「國土計畫法」，主旨在於保育臺灣國土，創造永續利用的土地資源；

第二，內政部營建署所提出的「海岸法」，規範海岸土地資源利用及規劃；及第三，

行政院經濟建設委員會提出之「國土復育條例」。

「國土計畫法」的制定，是經過總統府國土保育及開發諮詢委員會、行政院 永續會國土資源組、行政院國土規劃推動委員會委員，及立法院公聽會與會專家 學者等多方諮詢，擬具現有的「國土計畫法」草案。期待「國土計畫法」公布施 行，可以取代現行區域計畫法。

國土計畫的操作層級，可概略分為中央政府與地方政府兩個部份；請參考圖 2-7。中央政府應針對全國國土計畫、都會區域計畫，和特定區域計畫進行規劃工 作，其中都會區域計畫以及特定區域計畫必須依據全國國土計畫的指導；在地方 層級，則為直轄市縣市國土計畫，同樣地，必須依據中央政府相關計畫的指導。

相關防災的工作，在國土計畫當中包括兩個層面：防災綱要計畫，以及國土 功能分區。首先，國土功能分區是由中央政府在全國國土計畫提出劃設的構想，

引導地方政府的國土計畫，同時也作為都會區域計畫、特定區域計畫的依據。直 轄市縣市國土計畫的國土功能分區包括三個部分：農業發展地區、城鄉發展地區，

以及國土保育地區。其中，國土保育地區與防災工作有密切關聯；國土保育地區 除了劃定管理環境敏感地區之外，並針對潛在危險地區進行規範。第二，防災綱 要計畫是針對整體國土空間發展的需要，訂定防災空間需求及因應策略之規劃。

全國國土計畫

論權利關係人的補償配套。

3. 與救災體系整合；國土計畫屬於減災工作項目，而綜合緊急管理中的後 續步驟，就應透過救災體系來完成，整體災害管理前後的關聯與配合，

就應將兩者合併討論。

圖2-8 海岸管理法規體系與相關工作關係圖 參考來源：內政部營建署，http://www.cpami.gov.tw/pwi/rp/rp_14.php

「海岸法」的立法與制定，建構管理海岸地區之基本母法，彌補過去在體系 架構中海岸地區管理之不足，與各種資源管理衝突；透過建立海岸地區之管理組 織體系，指導海岸地區土地與資源的合理利用，平衡海岸土地之開發與保育、防 治海岸環境災害，達到國土保安之目的。請參考圖2-9，為海岸法與相關法規、計 畫之關係圖。

海岸法草案利用中央政府訂定的海岸管理綱要計畫，除了規範管理海岸的目

中部山坡地區造成嚴重損失，暴露出人為的開發利用超限利用，一旦災害衝擊發 生，對於人類聚落、自然環境皆造成大規模的傷害；九二一地震之後，又接連發 生納莉、桃芝風災，及至2004年七二水災後的重大災情，在在展現出復育國土及 自然資源以保障人類聚落的安全已是刻不容緩的執行事項。行政院經建會於是針 對國土保育進行檢討，於2005年一月行政院院會通過以防災議題為主導，兼顧永 續資源利用之國土復育之管理對策「國土復育策略方案暨行動計畫」。由於國土復 育是屬於長期、多元整合的工作，所包含之內容相當廣泛，如原住民的資源利用 與生存之保障、土地利用與保育、土地使用管制、徵收補償等財源籌措諸多工作，

對正式法案之需求在此背景下形成。於是，依據「國土復育策略方案暨行動計畫」

推動「國土復育條例」之立法，以確保國土資源的永續發展；「國土復育條例」於 2005年五月通過，送交立法院審議中。

由於立法的背景是以921集集大地震為最主要的觸發事件，草案中多數的條文 的焦點大多是以山坡地開發等因地震災害所突顯出來的資源利用、管理與管理組 織的課題與規範。其中著重在海岸地區之管理包括：

1. 第十一條及第十三條，明定海岸地區應以保育為原則，土地使用計畫及 容許使用項目應經中央主管機關許可，禁止其他的一切開發；

2. 第十二條，訂定海岸保護區之劃設原則，包括水產資源、珍貴稀有動植 物、特殊景觀資源、重要文化資產、重要河口生態等地區。

3. 第二十二條，訂定嚴重地層下陷地區得劃定為國土復育促進地區，進行 復育工作；

4. 第二十三條，國土復育促進地區應由主管機關指定中央目的事業主管機 關、直轄市、縣市政府會商擬訂復育計畫，行政院核定後實施。

5. 第二十五條，嚴重地層下陷地區經劃定為國土復育促進地區，禁止鑿井 抽取地下水；原登記水權或臨時使用權予以廢止，依政府信賴保護原則 酌予補償。

6. 第四十五條為違反第二十五條之罰則。

與「海岸法」相較之下，管理海岸地區的「國土復育條例」中更著重於保育，

關於海岸保護區與「海岸法」（防護區與保護區）的內容有相當程度重複；此外，

地層下陷地區之議題以管制地下水抽取為主要手段，相對地，「海岸法」中則未直 接討論此議題。

以上三個法案，「海岸法」、「國土復育條例」，和「國土計畫法」，若順利通過

立法，都將影響海岸地區的資源管理與利用，進而改變人類的土地利用行為，和 海潮與海嘯風險分布。依照減災的角度來檢視，在災害發生之前，減少暴露在災 害風險下的人口、土地利用，與經濟投資，是最有效減少長期災害損失的邏輯；「海 岸法」「國土復育條例」、和「國土計畫法」的立法可以將減災的邏輯付諸實行。