美國管理海岸地區的都市規劃機制

美國管理海嘯與易受海潮威脅地區的主要法令是依據「海岸地區管理法案」

（Coastal Zone Management Act of 1972, CZMA）。對某些積極的州政府而言，「海 岸地區管理法案」是管理海岸地區土地利用的重要法律基礎；該法案基本架構。

是由聯邦政府提出財務的誘因，各州政府提出適合當地政治、經濟，與自然環境 的管理計畫。這些計畫通過聯邦政府審核同意後，聯邦政府提供州政府管理海岸 地區所需之支出費用項目 (Archer & Knecht, 1987; Healy & Zinn, 1985; Holway &

Burby, 1993)，概要架構請參考圖2-4。

聯邦政府 海岸地區管理法案

海岸地區管理計畫

災害管理

公共通行 資源利用 都市成長 其他……

地方政府

州政府

重要關切議題

緊急管理

公共設施 交通設施

都市計畫 其他……

：

聯邦誘因 補貼 提出管理計畫

圖2-4 美國管理海岸地區的架構—海岸地區管理法案 資料來源：本研究整理

在「海岸地區管理法案」的架構下，依各州的需求申請聯邦政府補助。由於

「海岸地區管理法案」沒有任何特定的補助項目與內容，部分州政府，尤其是美

國西海岸的五個州（阿拉斯加、華盛頓、奧勒岡、加利福尼亞，和夏威夷）依據

「海岸地區管理法案」提出相關管理海嘯的資源管理計畫。前述各州的海岸地區 管理計畫，都強調海岸地區的土地利用規劃，成為規範海岸地區土地利用的基礎。

各州政府的海岸管理方案，是依據各州所在環境特色和管理意圖來決定。各 個州所具有的環境特色有相當的差異，居民對於環境資源的利用也有不同的看 法：更有甚者，海岸地區的土地使用展現出高度多元的特色，在本文當中主要考 慮到海潮與海嘯的衝擊，同時也不能忽略經濟的生產價值、自然環境的完整，和 人類的土地使用權利 (Healy & Zinn, 1985)。在美國各州的海岸管理工作中，北卡 羅來納州的海岸地區管理法案（Coastal Area Management Act）是相當成功而且具 有代表性的個案，此法案並非著重單一災害或資源管理的議題，而是著重於多元 的資源管理；以下進行概略的介紹 (Owens, 1985)。

北卡羅萊納州的海岸地區是具有環境的重要性，然而卻與人類的土地使用行 為有嚴重的衝突。在海岸地區的使用當中，包括鄉村地區、樹林、農地、沙丘和 屏蔽島嶼，和小規模的城鎮。在1970年代，人口急速的成長，未經妥善管制的開 發威脅自然環境系統的性質，也同時改變當地人文的社會經濟的平衡。在1973年，

州政府起草了海岸管理方案，著重於州政府介入地方政府的土地使用管理，把地 方政府的介入土地利用與管理的程度減少。不可避免的面臨到了地方性強烈的抗 議，於是在1974年透過北卡羅萊納州「海岸地區管理法案」的建構中，提升地方 政府介入，才妥善完成立法的工作。「海岸地區管理法案」的主要目標是要控制海 岸地區的成長壓力，經由管理工作來減少經濟、景觀，和生態的破壞。在此目標 下，「海岸地區管理法案」標的包括：其一，提供管理的系統來維繫自然生態條件，

保護自然環境的生產能力，以及生態、經濟，和景觀的價值平衡；第二，確保開 發或保育工作基礎於生態的考量，不超過水土資源的容受能力；第三，確保海岸 資源平衡的利用，保障全體居民的公共利益；最後，為經濟開發、保護與保育、

遊憩、公共權利的保障，訂出規則與標準。

在執行「海岸地區管理法案」工作中，透過海岸資源管理委員會（Coastal Resources Commission）來辨識與指定重要環境地區（Areas of Environmental Concern）避免受到不當的開發影響，概略可以歸納成為四種重要環境地區：感潮 地帶、海洋災害、公共水源供給，和自然與文化資源地區。在海岸地區當中，約 有3%的土地面積劃設成為重要環境地區。接下來，海岸資源管理委員會需要決定 允許開發的類型，並且選擇適當的開發標準；開發的標準並不是為了阻擋新的開

發，而是為了避免開發危害具有價值的自然系統與公共安全。新的開發都必須得 到開發的許可，縱使小規模的開發如獨棟住宅，也需要事先得到適當程度的許可。

此外，州政府的法令當中要求所有地方政府透過土地使用計畫，規範海岸地區的 長期土地利用與資源保護。整體來說，北卡羅萊納州的海岸地區管理法案保障了 公共的利益，結合州政府的管制權力與地方的私人利益，在美國的海岸地區管理 中，算是相當成功的案例之一。

此外，美國的全國洪水保險計畫（National Flood Insurance Act of 1968）也提 供了海岸地區管理海嘯與易受海潮威脅地區的規劃依據 (Burby, 1998; Holway &

Burby, 1993)。聯邦緊急管理署（Federal Emergency Management Agency）下轄的聯 邦保險管理局（Federal Insurance Administration），是負責經營全國洪水保險計畫的 執行單位。全國洪水保險計畫的體系架構（如圖2-5），是由聯邦政府對地方居民提 出保費補貼的誘因，促使地方居民向地方政府要求加入洪水保險計畫；加入的地 方政府的土地使用計畫，必須依照聯邦緊急管理署的要求，考量淹水潛勢範圍，

期能使位於洪水地區內的開發總量降低，使長期損失逐年降低。全國洪水管理計 畫將土地使用與洪水防災，納入在同一管理架構之下；由於主導地區的土地使用 規劃工作的權責屬於地方政府，聯邦政府跨越州政府的治權，執行管理的工作。

聯 邦 政 府

洪 水 保 險 計 畫

州 政 府

土 地 使 用 規 劃 權 力

地 方 政 府

行 使 土 地 使 用 規 劃 權

社 區 居 民

財 產 權 4. 補 貼 的 洪 水 保 險

1. 經 由 投 票 產 生 公 權 力

： 2. 授 權 規 劃 權

3. 規 範 土 地 使 用 5. 要 求 加 入 保 險

6. 加 入 保 險 計 畫

7. 規 範 規 劃 權 力

洪 水 保 險 之 規 劃 架 構 傳 統 規 劃 架 構

圖2-5 美國管理海岸洪水的架構—全國洪水保險方案 資料來源：本研究整理

在美國，第三個具有重要影響的公部門方案，主要是針對海嘯的管理而非易 受海潮威脅地區的「全國海嘯減災方案」（National Tsunami Hazard Mitigation Program; NTHMP）。這個在1996年開始的計畫。透過建立聯邦政府與州政府的協 調，參與的聯邦政府單位包括海洋與氣象局（National Oceanic and Atmospheric Administration; NOAA）、聯邦緊急管理署，和美國地質調查所（U.S. Geological Survey; USGS），參與的州政府則包括太平洋岸的五個州，夏威夷、阿拉斯加、華 盛頓、奧勒岡，及加州 (Bernard, 2005)。NTHMP利用三種主要的工作來管理海嘯 災害：災害評估、警報指示，和減災(Jonientz-Trisler et al., 2005)；其中前兩種工作，

是由科學家所主導，使用研究與模擬的技巧幫助社區辨識他們的海嘯災害地區，

以及收到更即時、正確的警報資訊。第三種工作，則是由緊急管理人員依照他們 的經驗，把生澀的科學與技術轉變為淺顯易懂的規劃成果與民眾教育內容。其中，

對於利用土地使用規劃工具，NTHMP 列出五個耐海嘯災害社區的目標；分別是：

了解海嘯災害的本質；備妥紓緩災害的工具；散佈海嘯風險的資訊；與其他海嘯 風險地區交換資訊；以及，為海嘯災害進行部門的規劃。依照這五個目標，NTHMP

規範了七個主要規劃原則(Eisner, 2005; NTHMP, 2001)：

1. 了解社區的災害風險、脆弱度，和曝露程度；

2. 避免在海嘯溯上地區進行新的開發，以減少未來損失；

3. 規範海嘯溯上地區的新開發，以減少未來損失；

4. 新建築物的設計與建造，應能減少損失；

5. 用重建、補強與土地再利用規劃，保護既有的開發；

6. 應特別關注基磐設施與關鍵的建築物；

7. 為疏散作規劃。

依照前述的規劃與執行原則，推動耐災社區的具體減災工作成果大致包括 (Jonientz-Trisler et al., 2005)：

1. 標誌的製作，包括災害風險地區、疏散路線，以及教育用告示牌；

2. 疏散手冊，提供給家戶、遊客中心，和旅館；

3. 印製宣導資料，告知海嘯的情形、如何面對海嘯，規劃海嘯的防災與設 計可以承受海嘯衝擊的建築物，以及警報的程序與應執行的行動；

4. 公共資訊的傳達，例如製作書籤、馬克杯、拼圖、冰箱磁鐵、著色簿，

上面印製著海嘯相關資訊；

5. 把海嘯資訊加入學校的鄉土教材中，並且印成手冊；

6. 錄影資料。