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第二節 建議

承上節所述，可發現台灣目前處理污染農地，實際上存在諸多問題。爰此，

本研究針對污染農地如何再利用，提出下列政策建議。並分為與污染農地再利用 直接相關之政策建議，以及污染農地再利用之必要相關配套措施等，共二個層面 敘明。

一、污染農地再利用相關政策建議

在污染農地再利用相關政策建議方面，指的是與污染農地再利用直接相關之 政策建議，包括下列三點：

(一) 推動污染農地轉作非食用作物，可創造諸多效益

本研究認為污染農地再利用朝向非食用作物，不僅可發揮多功能性，並符合 污染土地再利用之基本原則，以危害人體風險較低的方式利用，並可達到合適性、

對環境保護與長期照護等效果。進言之，經由文獻回顧與實際訪談的結果，可發 現污染農地若能轉作為非食用作物，朝向本研究擬定的植樹造林、種植能源作物、

種植花卉與景觀作物等三項再利用方案，相較長期休耕，不僅可讓污染農地維持 農用，進而發揮生產經濟、生態環境與生活文化功能等多功能性。更重要的是，

相較維持種稻，污染農地藉由轉作非食用作物，亦可避免人民食品健康受到威脅，

並減輕政府對於污染農地進行監測與整治之負擔，繼續種稻的農民也不需擔心再 度銷毀與重新整治。

另一方面，因應我國加入世界貿易組織（WTO）與能源政策，農委會近年 來已積極調整稻作面積，輔導農地種植景觀作物、平地造林，並推廣種植能源作 物以活化休耕農地。顯示污染農地不一定須以恢復種稻為首要目標，而存在多元 利用的可能性，並且透過這些政策措施，使得污染農地再利用方案更具可行性。

更重要的是，若能優先在污染農地推廣造林、能源作物，也可避免於一般農地種 植非食用作物，排擠到糧食安全的疑慮。如此一來，即可達成休耕地活化之政策 目標，並使污染農地得以再利用之雙贏局面。

(二) 以中央層級確立污染農地再利用政策

彰化縣政府為目前全台唯一於地方自治條例中，展現嘗試輔導限耕農地，轉 作非食用作物的精神，避免危害人民食品安全，與本研究主張相符。然而，透過 實際訪談農業處承辦人，可發現，就地方政府的角色而言，縱使存在想要輔導朝 向非食用作物的想法，實務上卻面臨許多困難，包括限耕農地面積零星、狹小、

地方政府經費與資源有限等，故以配合與遵循中央政策為主，以利於簡單執行。

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使得這些限耕農地皆以休耕為主，甚至目前仍在研擬如何讓限耕農地解套的方式。

由此可知，對於污染農地後續利用推動，中央政策為扮演主要的關鍵，如同第二 章提到的，多功能性有賴於空間層級相互整合才得以實現。

進言之，在中央政府、地方政府與農民三個層級彼此整合之下，尤其中央政 策為推行污染農地再利用方案最關鍵之處。其原因在於，農民本身缺乏技術與重 視穩定收益，地方政府則缺乏經費與資源，故難以推行。基此，在中央政策確立 污染農地再利用政策後，即可提供較充足的經費與資源，並由地方政府進行整合 與推行，擬定符合地方需求之相關配套措施，例如提供農民技術輔導與後續產銷 的媒合等。如此使農民有穩定收益，以提高其參與的意願，更使污染農地，透過 不同的農地使用方案，實踐污染農地再利用並落實多功能性。

(三) 劃設高污染風險農地專區，優先輔導種植非食用作物，原則上排除基期與 區位等限制

由訪談結果可以發現，污染農地是相當敏感的議題，對政府而言，認為積極 調查，可能引起社會恐慌與農作物滯銷，甚至有農民認為，政府沒來檢查就不會 有污染，工廠和農民都可以繼續生產，彼此相安無事，若被抽驗到就只能算自己 倒楣。因此，真正污染農地的數量多寡，與政府調查的積極程度極為相關，顯示 污染農地問題，或許可能比目前官方公布數字更為嚴重。因此，本研究認為對於 像和美鎮工廠密集之高污染風險農業區，應配合未來國土計畫法，劃設為高污染 風險農地專區，以特定區域之概念，管理與輔導轉作非食用作物。藉此，可因應 目前政府依經費單筆抽驗與列管之缺漏，並可克服目前彰化縣輔導限耕農地轉作 經驗中，面積零星不具規模等問題。

值得注意的是，中央目前在推行休耕地活化政策時，並非針對污染農地本身，

導致推行平地造林計畫時，讓有意願參與的污染農地農民，因不符合區位或基期 限制而作罷。因此，本研究認為，應以專案計畫的方式，針對污染農地專區，輔 導種植非食用作物。或是基於現階段活化休耕地之相關規定，相較一般農地，優 先於污染農地推廣種植非食用作物，讓污染農地原則上得以適用相關規定，排除 基期、區位等限制。藉此，以多元化方式利用污染農地，避免農地荒廢，保障農 民收益，並降低污染風險，讓台灣的污染農地得以永續利用。

二、污染農地再利用相關配套措施

在污染農地再利用相關配套措施方面，指的是與污染農地再利用非直接相關，

卻有助於改善污染農地問題之重要措施，包括下列二點：

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(一) 依區域條件評選合適的再利用方案，提供技術與後續產銷輔導

政府劃設高污染風險農地專區後，應考量各區環境與生產特性，包括氣候、

日照、土質、市場等條件，因地制宜，進一步分析與評選合適當地的方案與作物 種類，作為該污染農地專區再利用之主要方針，供當地農民依循。例如以植樹造 林專區，則應提供適合的樹木種類供農民選擇。若評估適合作能源作物專區，則 為達成一定經濟規模，應儘量推廣全區種植同一種類之能源作物，例如大豆或向 日葵等。若種植花卉專區，則可區分為景觀作物，或是經濟花卉，前者可配合相 關觀光遊憩活動，以創造景觀與農民收益，後者則需要較高的資金與技術門檻。

若評估日照條件符合成本效益，或可考慮針對「既有污染農地」，原則上開放種 電，並於太陽能板下方種植草類，藉此避免農地荒廢，創造農民收益與發揮農地 多功能性。

基此，為有效推行污染農地再利用政策，政府除鼓勵當地種植非食用作物外，

更重要的是，提供相關技術與後續產銷輔導。在技術輔導方面，由於農民大多皆 以種稻為生，並且種稻對於農民為最熟悉與輕鬆的方式。相較之下，農民對於轉 作非食用作物較陌生，需要另外學習，故其成本與不確定性較高。因此，在評選 適合當地的再利用方案後，政府應舉辦講習或課程，讓農民學習相關知識，以提 升農民的技術。在產銷輔導方面，由訪談結果可知，農民大多重視穩定的收益，

認為污染農地再利用方案之收益，須高於種稻或休耕，才願意嘗試。因此，政府 可透過農會媒合或鼓勵相關企業，優先使用污染農地生產的作物。藉由後續市場 的銷售輔導，使農民收益有所保障，即可提高農民參與的意願，以利污染農地再 利用方案之推行。

(二) 重視污染源頭管制，使工業生產者擔負污染責任

本研究以整治完的污染農地為主軸，屬於對既存污染農地之改善策略，針對 這些已受到污染的農地，希望藉由轉變農地利用方式，朝向種植非食用作物為主。

藉此，給予污染農地再利用的新契機，進而避免危害社會食品安全、節省政府後 續管理成本與保障農民生計。然而，本研究在訪談過程中，除了發現實際污染農 地可能遠高於目前官方公布數量之嚴重性，更體會到和美鎮污染農地農民們，對 於強制停耕與後續利用之沉痛與無奈。此外，環保局與農業處承辦人亦無奈表示 進行銷毀、整治工作，也只是短期治標的方式。相較之下，工廠卻能繼續生產，

顯示讓農民承擔工廠污染苦果，以及僅環保和農業單位收拾殘局，乃相當矛盾且 不公平的，並且僅為最末端的處置。

由本研究可發現，污染整治不但只是表面功夫且成效有限，故重視污染事前 防制，不僅可保護台灣環境和土地，對於保障農民、居民與社會大眾的健康安全 亦相當重要。基此，為防止更多農地受到污染，以及無辜農民與百姓受害，解決 污染農地根本之道，在於讓工業生產者負起責任，根除污染源。政府應透過跨部 會合作，從工廠設立，到工廠廢水處理皆須嚴格管制，讓工業生產者擔負防制污

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染的責任。

首先，對台灣位於農業區的合法工廠與地下工廠進行徹查，依工廠密度劃分 區域，進一步將農地分為高污染風險農地專區，與優良農業生產區等。接著，對 於工廠密度較低的優良農業生產區，以最嚴格標準禁止新的工廠設立，並且輔導 區內既有工廠遷移。對於工廠密度教高的高污染風險農地專區，例如本研究個案 和美鎮，將區內所有工廠進行列冊管理，隨時抽查檢驗，對於超過標準者加重處 罰。再者，針對高污染風險區內工廠，每年課徵一定費用，專款專用於改善與輔 導污染農地，並強制要求興建廢污水處理與排放設施，漸進達成灌排分離之目標。

如此從根本解決污染源，使工業生產者承擔應負擔的污染成本，才能防止更多農

如此從根本解決污染源，使工業生產者承擔應負擔的污染成本，才能防止更多農