污染農地整治後再利用之探討－以彰化縣和美鎮為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 碩士論文. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立污染農地整治後再利用之探討－以彰化縣和美鎮為例. er. io. sit. y. Nat. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：徐采資指導教授：顏愛靜博士. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 二. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.



(5) 謝誌從大四下受傷至今，漫長的復健與求學之路，讓研究所的這三年，成為我人生中最豐富，也最艱辛的過程，回想一路的起起伏伏，不禁感到相當澎湃。起初選擇污染農地作為論文主題，是出自於對農地的關懷，並且認為或許污染農地就像受傷或有殘缺的人一樣，只要能找到適合的方式，仍可以再利用而有所貢獻，不應被拋棄或遺忘。實際走訪後，更體會到污染農地問題，確實危害社會食品安全與農民權益甚鉅，並衷心期盼污染農地的問題能受到各界重視，尤其在污染源頭的管制上。這篇論文的完成，以及身體的逐漸進步，心中充滿感激與感動，要感謝的人實在太多，特別感謝系上好多老師，在我最無助的時候，伸出援手，讓我能在系上小教室裡安心療養，您們對我的照顧和幫助，是莫大的恩惠！而在這條學習的道路上，首先，要感謝我的指導老師－顏愛靜教授，謝謝您一直以來的關心和照顧，不僅在論文給予我很多啟發，也不斷關懷我的身體狀況，並且在我緊張、慌. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 亂的時候，給我鼓勵與信心，真的十分感激您！也非常感謝法制組老師們－陳立夫主任、張鈺光老師、戴秀雄老師，以及口試委員－李承嘉老師、徐世榮老師、顏愛靜老師的指導與建議，您們精闢的見解，讓我能不斷重新省思與修正自己的不足，儘量補足論文的缺漏，在老師們身上學習到很多，在此向老師們致上最高. ‧. 的謝意與敬意。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 感謝研究所的夥伴們－GB、大白、阿雄、阿祥、時熏，謝謝你們總是熱心幫忙，也常常替我加油，有你們讓我的研究生活更歡樂，真的很開心能跟你們一起成長！感謝法制組的戰友們－展其、文喻、逸柏、心容、貞谷姐，謝謝你們的激勵和幫助，讓我更有動力和你們一起邁向終點！感謝優秀的學長姐們－亭依學姐、美珍學姐、谷中學長、健豪學長，謝謝你們願意花時間看我的論文，給我許多建議，以及分享你們的寶貴觀點，真的收穫很多。也感謝我們家可愛的學妹們－佳萱、宜庭，謝謝你們總是幫我好多，你們超棒的！感謝系辦助教們－立菁姐、小. Ch. engchi. i Un. v. 公雞、多隆、家瑋，真的很謝謝你們的照顧，每次到系辦都覺得好開心。在實地訪談的過程中，感謝所有願意接受訪談的前輩，真的非常謝謝你們願意與我分享你們的經驗，並給予寶貴的建議，是偉大的你們成就了這篇論文，讓我聽見最真實的聲音。尤其非常感謝碧霞阿姨、師兄、師姐、阮媽媽、白組長的熱心幫忙，讓我有機會接觸到這麼多農民，之前我其實沒去過彰化，也很少認識彰化人，所以起初真的很擔心找不到訪談對象，真的很謝謝你們！此外，也特別感謝環保局○小姐、農業處○先生、和美鎮公所○先生，有幸遇見如此親切的你們，讓我能進一步了解污染農地處理的實務情形與問題，再次謝謝你們！最後，感謝我親愛的爸爸和姊姊，謝謝你們的支持和鼓勵，讓我感受到無與倫比的溫暖。尤其感謝爸爸每次剛上完夜班，在睡眠不足的情況下，還辛勞載我.

(6) 往返學校，您真的很偉大，我以身為您的女兒感到光榮！還有親愛的建頴與豬豬一族，感謝老天爺讓我遇見你們。謝謝你在我受傷期間，對我無微不至的照顧與不離不棄，謝謝你總是給我無限的力量，讓我能更勇敢、更堅強面對身體的不適，與克服所有的挑戰。因為有你，我才能走到這裡，我相信未來的道路上，我們也會一起走下去的，加油加油！終於在這一刻，可以把我的研究所生涯作個總結。感謝所有給我幫助和支持的人，因為有你們善良與熱心，讓我體會到人生真正的快樂，與更懂得珍惜所擁有的一切。接下來的日子，我會把這些感動與感謝銘記在心，繼續努力恢復健康，並期許自己可以成為像你們一樣溫暖的人。. 立. 徐采資謹誌. 政治大. 民國 102 年 7 月. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 摘要早期政府倡導「客廳即工廠」產業發展政策，卻在土地使用分區劃分不明確、法令規範與管制不嚴謹之下，工廠直接將含有毒性與重金屬廢水，排入灌溉系統，導致農地與其生產的農作物遭到污染，威脅到社會大眾食品安全。截至民國 100 年底，依環保署公告資料顯示，將近 8 成的污染農地，整治完成並解除列管，故宣稱污染農地之改善，已達一定成效。然而，目前研究指出，台灣污染農地的整治方式，大多以翻土法進行，僅將污染土壤埋入地底，並非真正清除污染物質。另一方面，政府亦無積極改善污染源，使得部分農地即使整治後再度污染，而必須重新整治。如此情況，不禁讓許多學者質疑這樣整治的實質意義何在。近年來，由於整治技術的侷限，以及龐大整治經費的壓力，對污染土地已不再以整治為唯一考量，而是透過風險的概念，藉由轉變土地利用模式，讓受污染土地得以再利用。目前台灣關於污染農地再利用之研究，大抵建議污染農地變更. 政治大為非農業使用，甚至認為污染農地整治後恢復農用，效益偏低。然而，本研究認立為，此等研究未考量到農地維持農用之多功能性，除商品價值外，仍有許多非商. ‧ 國. 學. 品價值，包括環境、生態、景觀等效益。. 基此，本研究以污染農地整治後再利用，朝向種植非食用作物為主軸，並分. ‧. 為污染農地為何需要再利用，與污染農地如何再利用二大部分進行論述。首先以污染土地再利用的風險原則，融合多功能性之觀點，建立污染農地再利用之理論基礎。而後，進一步研擬三項污染農地再利用方案，包括「植樹造林」、「種植能源作物」、「種植花卉景觀作物」等。本研究認為整治後的污染農地，若推行此三項再利用方案，可兼顧風險原則、發揮農地農用多功能性，並避免繼續種稻威脅食品安全，以及節省政府後續管理成本等。接著，以彰化縣和美鎮作為個案，採用深度訪談的方式，針對和美鎮污染農地農民，與彰化縣污染農地相關承辦人，檢視實際整治與後續利用的困難，以及對於污染農地再利用之想法與建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 最後，透過文獻分析與深度訪談結果，可獲得以下結論：（1）台灣污染農地整治方式以翻土工程為主，對農地造成破壞；（2）污染農地即使整治後，仍可能再度被污染；（3）污染農地整治完成後，以長期休耕為主；（4）台灣處理污染農地，違反再利用之基本原則。有鑑於此，本研究對於污染農地如何再利用，提出以下之政策建議：（1）推動污染農地轉作非食用作物，可創造諸多效益；（2）以中央層級確立污染農地再利用政策；（3）劃設高污染風險農地專區，優先輔導種植非食用作物。此外，必要配套措施包括：（1）依區域條件評選合適的再利用方案，提供技術與後續產銷輔導；（2）重視污染源頭管制，使工業生產者擔負污染責任。關鍵詞：污染農地、整治、再利用、風險、多功能性、彰化縣和美鎮.


(9) Abstract In the past, government advocated "living room factories" industrial development policies, but without clear land zoning and strict regulations, the factories discharged toxic and heavy metal wastewater into the irrigation system, resulting in agricultural land and the crops were contaminated, and threatened the public food safety. EPA 2011 announcement data shows that nearly 80% of contaminated agricultural land is completely remediated, and it is claimed that the improvement in contaminated agricultural land has reached some success. However, current research indicates that most Taiwan's contaminated agricultural land remediation methods, only buried the contaminated soil into the ground, not really cleaned away the pollutants. On the other hand, the government nor actively improve pollution sources, and therefore some of the agricultural land even after remediation polluted again, which must be remediated again. This situation, many scholars can't. 立. 政治大. help but question what the real significance of such remediation.. ‧ 國. 學. In recent years, because of technical limitations and remediation funding pressure on contaminated land, there is no longer only consideration in remediation,. ‧. but through the concept of risk, by changing land-use patterns, so that contaminated land can be reused or revitalized. The researches on reuse of contaminated agricultural land in Taiwan, most suggest contaminated agricultural land change for non-agricultural use, and even think the benefit of contaminated agricultural land after remediation if keep agricultural use is low. However, this study suggests that past researches neglect the multifunctionality of agriculture, in addition to the value of goods, but there are still many non-commodity values, including environmental, ecological, landscape and other benefits.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. For this viewpoint, this study concentrates on the reuse of contaminated agricultural land after remediation, and gives first place to grow non-food crops. There are two parts to discuss, including why contaminated agricultural land need to reuse, and how to reuse. First, the study establish the theoretical foundation of contaminated agricultural land reuse, which based on the risk principles of contaminated land reuse and multifunctionality of agriculture. Then, to further develop three contaminated agricultural land reuse programs, including the "trees", "energy crops", "flowers or landscape crop", etc. This study suggests that if contaminated agricultural land after remediation can implement the three reuse programs, it can not only take into account the risk principle and multifunctionality of agriculture, but also avoid threats to food safety, as well as saving the government follow-up management costs. Next, Hemei Township, Changhua County, as a case.

(10) study, using depth interview for the Hemei town contaminated agricultural land's farmers and Changhua County public servant who deal with contaminated agricultural land remediation. Survey the actual situation and subsequent use difficulties of contamination agricultural land after remediation, as well as their ideas and suggestions of contaminated agricultural land reuse. Finally, through a literature review and interviews results obtained the following conclusions: (1) the main remediation method of contaminated agricultural land in Taiwan is to bury the contaminated soil into the ground, and it causes damage on agricultural land; (2) contaminated agricultural land even after remediation may still be contaminated again; (3) contaminated agricultural land after remediation is mainly long-term fallow; (4) dealing with contaminated agricultural land in Taiwan is in violation of basic reuse principles. Therefore, this study suggests the following policy recommendations for how the contaminated agricultural land to reuse: (1) promote contaminated agricultural land grow non-food crops, it can create many benefits; (2). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. the central level government establish contaminated agricultural land reuse policies; (3) the designation of the high risk of contaminated agricultural land area, give the first place to help grow non-food crops. In addition, the necessary supporting measures include: (1) select the appropriate reuse program by regional conditions, and provide technical help and sales counseling; (2) emphasize the control of pollution sources, and make industrial producers shoulder the responsibility for the pollution.. y. Nat. sit. Key word: contaminated agricultural land, remediation, reuse, risk, multifunctionality,. n. al. er. io. Hemei Township, Changhua County. Ch. engchi. i Un. v.

(11) 目錄第一章緒論 ....................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 ..................................................................................................... 1 第二節研究範圍與名詞定義 ............................................................................................. 6 第三節研究方法與流程 ..................................................................................................... 8. 第二章文獻回顧與理論基礎......................................................................... 11 第一節台灣污染農地概況與問題 ................................................................................... 11 第二節污染土地再利用之相關文獻回顧 ....................................................................... 22 第三節污染農地多功能性之理論基礎 ........................................................................... 37. 政治大. 第四節小結 ....................................................................................................................... 50. 立. 第三章污染農地再利用方案之分析 ............................................................ 51. ‧ 國. 學. 第一節台灣污染農地整治與利用相關規定 ................................................................... 51 第二節污染農地再利用方案之研擬 ............................................................................... 55. ‧. 第三節污染農地再利用方案之評估 ............................................................................... 69. y. Nat. sit. 第四節小結 ....................................................................................................................... 75. n. al. er. io. 第四章個案概況與研究調查......................................................................... 77. i Un. v. 第一節和美鎮發展歷程與污染農地概況 ....................................................................... 77. Ch. engchi. 第二節訪談對象與訪談大綱設計 ................................................................................... 84 第三節訪談結果與分析 ................................................................................................... 89 第四節小結 ..................................................................................................................... 136. 第五章結論與建議....................................................................................... 139 第一節結論 ..................................................................................................................... 140 第二節建議 ..................................................................................................................... 143. 參考文獻 ......................................................................................................... 147 附錄 1：訪談名冊與紀錄.............................................................................. 152 附錄 2：口試委員審查意見回應表 ............................................................. 153. I.

(12) 圖目錄圖 1- 1 彰化縣和美鎮、伸港鄉、線西鄉與鹿港鎮工廠密度分布圖 ....................... 6 圖 1- 2 研究流程圖 .................................................................................................... 10 圖 2- 1 圖 2- 2 圖 2- 3 圖 2- 4. 以風險為基準之土地管理概念圖 ................................................................ 26 褐地、污染土地、污染農地範圍概念圖 .................................................... 29 污染土地三種類型概念 ................................................................................ 31 多功能性概念圖 ............................................................................................ 39. 圖 2- 5 聯合產出間之關係 ........................................................................................ 40 圖 2- 6 三大功能連結關係圖 .................................................................................... 42 圖 2- 7 空間規模和多功能性的嵌套層級體制 ........................................................ 48. 政治大圖 4- 2 彰化縣污染農地控制場址整治期間分布 .................................................... 82 立圖 4- 3 和美鎮污染農地主要分布位置圖 ................................................................ 83 圖 4- 1 和美鎮位置圖 ................................................................................................ 78. ‧. ‧ 國. 學. 圖 4- 4 彰化縣農業處與環保局處理污染農地與限耕農地示意圖 ...................... 111. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(13) 表目錄表 2- 1 表 2- 2 表 2- 3 表 2- 4 表 2- 5 表 2- 6 表 2- 7. 台灣農地土壤調查歷程表 ............................................................................ 13 污染整治方法說明表 .................................................................................... 16 民國 100 年度各縣市農地污染場址公告情形 ............................................ 18 污染土地再利用各層面效益 ........................................................................ 24 對褐地/污染土地之定義與範圍 ................................................................... 30 多功能性之內容 ............................................................................................ 41 農地功能內容 ................................................................................................ 44. 表 2- 8 七項農地使用方案之多功能評估結果 ........................................................ 45 表 3- 1 現行公告土壤污染之重金屬管制標準值與監測標準值 ............................ 51 表 3- 2 植樹造林相關規定彙整表 ............................................................................ 57 表 3- 3 污染農地植樹造林與平地造林十年期間之獎勵金比較 ............................ 59. 政治大表 3- 4 污染改善及輔導轉作成本分析 .................................................................... 72 立表 3- 5 污染農地再利用方案之農地功能評估 ........................................................ 73. ‧ 國. 學. 表 4- 1 和美鎮工廠登記現有家數 ............................................................................ 79. ‧. 表 4- 2 彰化縣污染農地分布於各鄉鎮市之比例 .................................................... 80 表 4- 3 彰化縣污染農地改善進度 ............................................................................ 81 表 4- 4 和美鎮污染農地地段分布統計 .................................................................... 82 表 4- 5 農地污染事件處理之地方政府機關權責分工表 ........................................ 84 表 4- 6 農民的訪談大綱 ............................................................................................ 86 表 4- 7 公部門的訪談大綱 ........................................................................................ 88 表 4- 8 受訪農民基本介紹表 .................................................................................... 89 表 4- 9 受訪者農地狀態說明 .................................................................................... 91 表 4- 10 受訪者農地目前狀態 .................................................................................. 97. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 4- 11 受訪公部門基本介紹表 ............................................................................ 107 表 4- 12 農民與公部門訪談結果彙整表 ................................................................ 134 表 5- 1 以污染農地再利用基本原則檢視台灣污染農地實際問題 ...................... 142. III.


(15) 第一章緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機台灣的工業化過程中，雖然帶來經濟成長，但也伴隨許多嚴重環境污染事件，影響人民健康。在民國六十年代，政府倡導「客廳即工廠1」產業經濟發展政策，當年政府對土地使用分區劃分不明確、法令規範與管制不嚴謹，許多使用重金屬 2 化學原物料的傳統工廠，例如：電鍍、五金與塑膠等工廠，隨處坐落在農地與灌溉渠道四周。這些工廠，產生大量含有毒性與重金屬廢水，大多未經處理就直. 政治大接排入灌溉系統，不僅破壞河川、灌溉渠道的生態與環境，並使得廢水長期經由立灌溉渠道，進入農地而污染土壤，進而使農地所生產出的農作物也遭到污染。. ‧ 國. 學. 這些含有過量重金屬之農作物，經食用後，會累積在人體，使人體發生病變，將造成人民健康的相當大危害，並引起社會的恐慌與重視。台灣最早重金屬污染. ‧. 農作物事件，發生在民國 72 年桃園縣觀音鄉大潭村的鎘米事件，當時追查其污染源，乃「高銀化工」排放的廢水含高劑量的鎘，造成附近農地遭受污染而種出鎘米。而後，台灣各地亦陸續出現類似情況，包括：桃園縣蘆竹、彰化縣東西二圳、雲林虎尾、新竹香山，直到近年台中大里、雲林虎尾、桃園平鎮等地，依舊不斷上演重金屬污染農作物事件。顯示台灣農地污染的情形，對於環境破壞、甚至對於人民健康戕害，已不容小歔。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 有鑑於此，政府於民國 72 年開始，階段性調查全台灣農地污染情形。官方數據顯示，環保署於民國 91 年的調查計畫，以及歷年各地方環保局相關計畫調查結果，遭受污染，已達土壤污染管制標準的農地面積，共 1,755 筆，面積約 408.78 公頃，主要集中在彰化縣與桃園縣（彰化縣公告共 936 筆、面積 230.8 公頃為最多，其次為桃園縣共 291 筆、面積 66.92 公頃3）；直至民國 100 年底，官方公告. 1. 2. 3. 在 1972 年，謝東閔擔任臺灣省主席之後，中小企業也開始發展，他為了帶動農村經濟，倡導「客廳即工廠」運動，鼓勵家庭代工，擴大外銷，也為臺灣帶來了經濟的興盛。參考自：臺灣大百科全書，網址：http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=21966 (瀏覽日期：2012/12/04) 其可能污染土壤的重金屬，主要有砷、鎘、鉻、汞、鎳、鉛、鋅，及銅等八種，其相關產業產生之廢棄物或廢水，或石化業及廢五金燃燒，產生之排煙及落塵等問題，均可能造成土壤不同程度的重金屬污染，參考自環保署網頁，網址：http://sgw.epa.gov.tw/public/0501.asp (瀏覽日期：2012/12/04)。參考自環保署網頁，全國農地重金屬污染潛勢調查成果報告，網址： http://sgw.epa.gov.tw/public/0501.asp (瀏覽日期:2012/12/07) 1.

(16) 為污染場址之污染農地數量，仍持續增加至 506 公頃4。這些數據顯示出雙重意涵，其一，台灣的農地污染情況，逐年在增加；其二，政府亦未曾懈怠，針對達土壤污染管制標準之農地，已依予以後續管制，且各地方環保局，針對已公告為土壤污染控制場址，強制農地休耕進行整治工程。多年努力後，環保署（2011： 56）之資料顯示，截至民國 100 年底，解除列管之污染農地場址，累積共計有 1737 筆，約 401.2 公頃，已將近八成的污染農地，已整治完成並解除列管，此乃各種受污染之土地類型中，改善率最高的類型。整體而論，污染農地之改善，已達一定成效。然而，台灣污染農地的整治方式，以翻土法為主，也就是將污染物質就地掩埋，以稀釋表土的重金屬檢測值，存在污染地下水之疑慮，不禁讓許多學者質疑其整治實質意義何在（徐世榮等，2006：155-156；陳慎德，2003：3）。更重要的是，有學者指出，農地污染的主因，在於農地灌溉與排水系統不分離的緣故。然而，此問題涉及權責單位眾多5，並且必須花費龐大經費。自民國 70 年代起，學者建議灌排分離的政策，討論已久但迄今仍難以達成，導致重金屬污水仍可透過灌溉水道，四處蔓延污染農地。因此，在污染源仍無法排除的情. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 況下，整治並不能真正改善污染問題，充其量，只是處理問題末端而已，整治後仍可能再度污染（陳慎德，2003：3）。也就是說，即使整治完成的農地，繼續種植食用作物，仍可能讓社會大眾承擔食用重金屬污染農作物之風險。其中受害最深的，是這些污染農地的農民，他們並非污染行為人，但在整治期間無法耕種，. ‧. 只能領取停耕補助，對其生活影響甚大6。更無奈的是，部分農民好不容易等到整治完成，投入勞力與資材恢復耕作，其收成，仍被檢測出重金屬超標時，也只能無奈接受被銷毀之命運7。對政府而言，仍需再度投入經費，進行整治，此現象呈現一個惡性循環。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 如同徐世榮（2008）實際前往桃園縣蘆竹鄉，了解這些解除列管之農地後續土地利用情形8。該研究發現，其中一部分農地仍作農業生產使用，但是當地居民大抵皆不食用當地所生產出來的物品。因此，這些整治完成之污染農地，若繼續生產稻米，讓吾人不得不憂心食用這些農產品後，是否會對人民的身體健康帶. 4. 5. 6. 7 8. Ch. engchi. i Un. 截至民國 100 年年底，累計各縣市農地被調查且公告列管之農地，共 2,286 筆(面積 506.76 公頃)，其中以彰化縣公告之 1,191 筆(面積 303 公頃)為最多，其次為桃園縣 327 筆(面積 103.9 公頃)，台中縣 249 筆(面積 47.5 公頃)再次之，參考自環保署網頁，農委會、環保署、內政部營建署、經濟部工業局、經濟部水利署等、地方政府、各地農田水利會，其權責均與「灌排分離」直接或間接有關，然而各機關間對於「灌排分離」事項，欠缺「夥伴政府」觀念，相互推卸責任，亦缺乏統一監督、統一協調、統一指揮調度機制，坐令寶貴國土持續遭受重金屬危害。參考自：程仁宏、楊美鈴、劉玉山，2012，重金屬污染調查報告，監察院，頁 7-8。如桃園蘆竹鄉中福村部分農地，仍然存在污染而無法復耕，強制停耕已逾 20 年，參考自：楊惠婷（2006：4-13）整地無效？農民怨整人，【2006-07-01/聯合報/C1 版/彰化．文教】，聯合知識庫：udndata.com。參考自徐世榮等，2008，「農地控制場址污染改善策略及其後續土地利用之研究—以桃園縣為例研究成果報告(精簡版)」，行政院國家科學委員會專題研究計畫，頁 2。 2.

(17) 9. 來威脅。再者，部分整治完成的農地，例如彰化「東西二圳」、新竹香山，與桃園蘆竹等地區，於後續恢復耕作時，其稻米仍再度被檢測重金屬含量超過標準。因此，顯示解除列管的污染農地，後續利用情形值得探討。故本研究希望實地了解，所謂「整治完成」之污染農地，後續利用情形為何？是否存在困難？究竟目前的整治方式，是否能夠真正解除污染農地的問題？再者，誠如許多學者所主張的，我們必須體認，土壤復育改善的方法，都有其侷限性，沒有一種技術可完全去除環境中之污染物，讓受污染的環境重回原貌（徐世榮等，2006：160；鄒裕民，2007：55）。許多國家都必須面對污染物質難以完全清除、龐大整治費用的雙重壓力10。近年來對於污染土地的復原的作法，已不再以整治為唯一考量，而是以重新賦予土地生命為出發點，透過風險的概念，以轉變「土地利用模式」，減輕民眾受污染之影響，讓受污染的土地得以再利用。藉此，不僅可以降低清理的成本，同時亦可以保障民眾的身體健康，可謂是雙贏的局面（徐世榮等，2006：147）。. 政治大我國目前關於污染農地後續利用的研究，亦延續轉變土地利用模式思考的脈立絡，建議將污染農地變更為非農業使用之方式，降低社會的污染風險（徐世榮，. ‧ 國. 學. 2008：14-15；楊惠婷，2006：4-13）。部分研究甚至認為：整治恢復為農用之效益低，故可藉此吸引開發商投資，創造效益，讓污染土地得以再利用（邱建頴，. ‧. 2012：71-71；楊惠婷，2006：4-12；黃智，2009：7）。然而，若將污染農地變更為非農業使用，仍存在許多困難與問題，包括變更機制的設計、變更利益的分配，以及當地居民的意見是否被排除等，尤其更可能變相鼓勵污染以牟取暴利的情形。此外，本研究認為，既有研究指出整治恢復農用之效益偏低，乃僅考慮到恢復種稻的商品價值，而未考量到農業具備之多功能性。亦即農業除商品價值外，仍具備許多非商品價值，包含景觀、涵養水源、傳承農村文化與生活功能等，故維持農用應較高於計算商品價值之效益。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 綜上所述，本研究進一步思考台灣污染農地，在單純整治恢復種稻，與變更為非農業使用二者之間，或許仍存在另一種選擇，得以兼顧降低社會風險與農地農用。若延續污染土地再利用之精神，或許可改變污染農地僅能恢復種植稻米之單一思維，而將污染農地後續利用，朝向為以種植非食用作物為主。如此不僅可以降低污染帶來的社會風險，亦可維持農地農用，以發揮商品價值與非商品價值，降低社會環境之負面外部性，與提高正面外部性。此外，多功能性亦可賦予政府補貼與輔導污染農地再利用之重要性，照顧污染農地之農民生活，讓這些農民不至於成為工業污染下之犧牲者。. 9. 10. 參考自環境資源中心網頁，彰化污染區短期內很難生產乾淨水稻，網址: http://e-info.org.tw/node/16484 (瀏覽日期：2012/10/25) 美國超級基金的整治經驗中，許多嚴重污染及面積廣泛的場址，縱使運用最先進的科技也是無法排除污染物質，參考自徐世榮等(2006：145)。 3.

(18) 彰化縣為台灣污染農地最嚴重的縣份，其污染農地面積與筆數皆為全台之冠。依環保署公布之資料顯示，民國 102 年彰化縣公告列管的污染農地數量，共 1183 筆中（面積 278 公頃），其中已有 1152 筆（272.9 公頃）已解除列管，解除列管比率高達 97%。就數字上看來，顯示其污染改善，已有不錯之成果。其經驗或許值得借鏡。此外，彰化縣政府為保障大眾食用農產品的安全，並兼顧農民權益，避免食用農產品污染危害之發生11，在民國 96 年特別制定「彰化縣農地保護自治條例」。針對土壤未達管制標準，但其生產農作物卻超過食品衛生管理法所定重金屬限量標準之農地，公告為限耕農地，於公告解除前，禁止種植食用農產品，並嘗試輔導進行造林或種植非食用作物12。該縣府輔導轉作非食用作物之作法，為全台首創，雖然其對象排除污染農地控制場址13，但仍符合本研究對污染農地後續利用輔導為非食用作物的主張，故其實際輔導成效相當值得探討。因此，本研究認為彰化縣對於污染農地的整治經驗，具有探討之價值，希望能透過實際訪查，了解彰化縣政府對於污染農地整治實際情形，深入了解這些解除公告之污染農地，整治情形與後續利用情形為何？而污染農地農民與彰化縣縣. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 政府，對目前污染農地整治的想法為何？是否整治能真正改善污染問題？此外，他們對於污染農地整治後續利用情形為何？對於後續轉作為非食用作物有什麼想法或是建議？另一方面，進一步探究彰化縣政府輔導作非食用作物之成效，以檢視污染農地朝向非食用作物是否存在困難，從中了解輔導非食用作物所需著重. ‧. 之處。最後，期待本研究對我國污染農地問題之改善有所助益。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 11. 12. 13. Ch. engchi. i Un. v. 楊玉珍強調，經仔細研究現行法令，發現環保署所制定的「土壤及地下水污染防治法」，對於重金屬污染源與農地有所懲罰與管制，但是法令中對於規範農地土壤重金屬鎘含量濃度標準，竟然放寬到 5ppm/kg，比法定食用稻米鎘含量標準 0.5ppm/kg 高出 10 倍以上，在建請中央政府與立法院修訂現有鬆散法令曠日費時的情況下，不如依照地方自治法制定「彰化縣農地保護條例」，再送請縣議會審定，才能夠有效約束受害農民休耕或栽種特定作物，讓污染農地不要再生產出鎘米。參考自，彰化縣政府，2007，「共造福緣共造良田－彰化縣成立跨局室農地保護小組」，陽光彰化，頁 27。彰化縣農地保護自治條例第四條規定，限耕農地之實際耕作者得選擇下列方案之一辦理：一、依水旱田利用調整後續計畫及其延續計畫辦理休耕；二、依獎勵造林實施要點及其延續計畫辦理平地造林；三、接受本府輔導種植非食用農產品。而所謂的限耕農地則依其自治條例第三條之規定，本自治條例所稱限耕農地，指農地土壤經環保主管機關檢測農地土壤重金屬含量達土壤污染監測基準以上，或農地種植生產之農產品經檢測重金屬含量超過食品衛生管理法第十條所定重金屬限量標準，並經本府公告之農地。彰化縣農地保護自治條例第四條規定，屬土壤及地下水污染整治法規範之污染控制場址或污染整治場址或污染管制區，不適用本自治條例。 4.

(19) 二、研究目的基於前述研究動機，本研究以污染農地再利用為主軸，首先，透過檢視我國目前污染農地相關問題，強調再利用之必要性，並藉此支持「為何」污染農地需要再利用；其次，本研究希望探討污染農地可以「如何」再利用，作為後續政策參考。因此，本研究之目的可歸納為以下二點，包括： (一) 檢視污染農地整治與後續利用情形，剖析其整治成效與相關問題關於污染農地為何再利用，首先，透過文獻回顧污染農地相關問題，並選取污染農地相當多的彰化縣和美鎮作為個案，實際訪查該地區對於污染農地整治方式，及其後續利用情形。以分析台灣污染農地處理情形及其相關問題，並了解污染農地的困境與基層農民的想法。透過歸納污染農地問題癥結，強化再利用之必要性。. 政治大 (二) 研提污染農地再利用方案與建議，以供後續政策參酌立. ‧ 國. 學. 關於污染農地如何再利用，首先，本研究以污染土地再利用與多功能性觀點，建構本研究對於污染農地再利用的理論基礎，進而研擬兼顧社會風險與和農民生計之污染農地再利用方案。並透過實證研究，希望了解彰化縣政. ‧. 府輔導限耕農地轉作非食用作物的經驗，以及農民對於污染農地再利用的看法，以了解實際推動污染農地再利用方案所須著重之處。最後，以提出污染農地再利用之建議，以供後續政策調整之方向。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i Un. v.

(20) 第二節研究範圍與名詞定義一、研究範圍本研究以彰化縣和美鎮為主要探討的對象，原因在於，和美鎮為鎘米事件主要發生的地區，並曾於整治完成後，再度出現鎘米問題。此外，就環保署的統計資料顯示，和美鎮的污染農地面積，已達 116 公頃，佔彰化縣的 42%14。再者，彰化縣受污染的農地，大多集中在彰化市與和美鎮之間的東西二圳灌溉流域沿線 15. ，此處為電鍍、五金、染整與金屬表面處理等產業的重鎮。這些工廠廢水直接將廢水排放至水田灌溉系統，乃造成農地污染的主因。如同黃于芳（2008：29）研究指出，和美鎮的工廠密度，相較周邊鄉鎮高，如圖 1-1 所示，此亦可能為和美鎮存在許多污染農地之原因。因此，本研究鎖定彰化縣和美鎮，作為實證研究範圍。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1- 1 彰化縣和美鎮、伸港鄉、線西鄉與鹿港鎮工廠密度分布圖資料來源：黃于芳，2008，頁 31，圖 4-1-5. 14. 15. 依據環保署依據環保署 2013 年 3 月 18 日公告之全台灣污染場址資料統計而得，詳細彰化縣污染農地分布概況，可參見本章第四章，彰化縣污染農地分布於各鄉鎮市之比例表，頁 80。參考自，彰化縣政府，2007，「共造福緣共造良田──彰化縣成立跨局室農地保護小組」，陽光彰化，頁 26。 6.

(21) 二、名詞定義 (一) 污染農地本研究所稱之「污染農地」，乃土壤檢測值超過土壤管制標準，並依「土壤及地下水污染整治法」之規定，曾被公告為「污染控制場址16」之農地，並且已經過整治解除列管者。原因在於，本研究認為，即使經過整治，解除列管的污染農地控制場址，仍具有高污染的風險，故希望對於這些解除列管的污染農地，了解其後續利用情形，而後再藉由分析其整治經驗與後續利用問題，給予我國整體污染農地未來再利用的建議。在農地的界定上，首先參考「農地土壤污染控制場址停耕補償補助原則 17」之適用範圍，依據農業發展條例第 3 條第 10 款之農業用地，依法得供農業種植食用作物使用者，或經其他法規變更為其他用途，但依法作其從來之種植食用作物使用，因污染經主管機關公告為土壤污染控制場址者。其次，在食用作物種類. 政治大上，由於稻米為我國污染農地主要產生的公害事件。因此，本研究進一步將研究立對象「農地」，界定在以種植稻米的污染農地為主。. ‧ 國. 學. (二) 再利用. ‧. 本研究所稱之「再利用」，乃污染農地以種植非食用作物為主的農地利用方式。因此，將污染農地變更為非農業使用，例如住宅或工業使用，則不在本研究討論的範圍內。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 16. 17. Ch. engchi. i Un. v. 所謂「污染控制場址」，依土壤及地下水污染整治法之定義，指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。當「污染控制場址」經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者，則公告為「污染整治場址」。而目前依環保署公告資料顯示，我國目前並無被列為污染整治場址之農地，因此本研究以污染控制場址為主。行政院環境保護署，為補助地方環保機關辦理農地土壤污染控制場址污染改善期間之農地停耕補償作業，特訂定此原則，民國 101 年 7 月 16 日環署土字第 1010060555A 號 7.

(22) 第三節研究方法與流程一、研究方法基於前述，本研究採取以下二種研究方法，以達成研究目的。亦即檢視污染農地問題，作為污染農地為何要再利用之基礎，以及希望能了解污染農地要如何再利用。值得注意的是，在研究方法的選取上，由於污染農地的問題較為敏感，而且屬於特定群體，故較不適合進行抽樣與問卷調查。因此，本研究認為，透過深度訪談，始能深入了解個別的問題與實際情形，以及受訪者的想法，並具有特殊意義。 (一) 文獻分析法. 政治大. 透過文獻回顧與分析，主要將達成三個部分。第一，在污染農地議題上，從. 立. ‧ 國. 學. 污染農地調查、整治方式，與其相關文獻，了解我國對污染農地概況，與改善成效，並歸納污染農地存在之問題。第二，藉由污染土地再利用與多功能性理論之回顧，建構污染農地再利用之理論基礎，並分析污染農地存在之再利用效益，以賦予污染農地再利用之重要性與方針。第三，整理我國現行整治污染農地相關規. io. sit. y. Nat. (二) 深度訪談法. ‧. 定，並研擬可行的污染農地再利用方案，並予以分析評估。最後，藉由文獻彙整之成果，助於擬定後續深度訪談方向與內容。. n. al. er. 在實證研究部分，首先，將文獻回顧發現的問題，透過深度訪談，得以檢視污染農地整治與後續利用實際面對之課題，從而了解農地受到污染對農民的影響，並補充目前文獻無法解答的污染困境。其次，透過訪談結果之分析，了解污染農地如何朝向本研究主張之再利用方向前進。本研究訪談的對象分為二類，包括彰化縣政府及污染農地農民，此二角色為影響污染農地再利用之關鍵。在彰化縣政. Ch. engchi. i Un. v. 府方面，希望訪談處理污染農地之承辦官員，了解目前彰化縣對於污染農地處理作法與成效為何，並希望從其輔導限耕農地的經驗，分析輔導污染農地轉作非食用作物，是否存在可行性以及其困難；而在農民方面，則是希望深度訪談，以瞭解污染農地農民對於污染農地再利用之看法與建議。. 8.

(23) 二、研究流程本研究分為五章，依序介紹如下。第一章緒論，即本章。希望藉由研究動機、目的、範圍，以及使用的研究方法與流程，能闡述本研究主要的脈絡與架構。本研究分為文獻研究與實證研究二大部分進行，在文獻研究的部分，先透過第二章了解目前文獻對於台灣污染農地相關問題，並建構污染農地再利用之理論基礎，而後延伸至第三章研擬與評估污染農地再利用方案。接著，透過第四章進行實證研究，了解污染農地整治完成後實際利用情形與問題，並探析受訪者對於第三章之再利用方案之想法與意見。最後，綜合文獻研究與實證研究，在第五章提出結論與建議。進一步說明各章之重點如下：第二章，文獻回顧與理論基礎，首先，透過台灣污染農地概況與問題，對污染農地有更進一步的了解，並藉由問題分析，以支持污染農地再利用的必要性。其次，透過污染土地再利用與多功能性之理論回顧，了解受污染土地仍可透過風. 政治大險的管理予以再利用，並透過多功能性肯定農地維持農用具有諸多效益，藉此建立構污染農地再利用的理論基礎。. ‧ 國. 學. 第三章，污染農地再利用方案之分析，延續第二章污染農地再利用的理論基礎，首先了解現行污染農地相關規定與限制，分析朝向種植非食用作物之可行性。. ‧. 而後，以種植非食用作物為主軸，研擬污染農地再利用方案，並評估各方案之多功能性。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第四章，個案概況與實證結果分析，首先，介紹和美鎮的發展與當地污染農地概況。接著，透過深度訪談的方式，了解污染農地整治後利用實際情形與問題，藉此檢視第二章文獻所提到的問題。此外，進一步探訪農民對於污染農地再利用方案之想法與建議，以及彰化縣政府承辦官員，對於輔導污染農地轉作非食用作物之成效與想法。最後，綜合分析二種角色之訪談結果。. Ch. engchi. i Un. v. 第五章，結論與建議，希望綜合文獻研究與實證研究，達成研究目的。分析污染農地問題支持污染農地為何要再利用，並提出污染農地如何再利用之政策建議，以期對台灣污染農地再利用有所貢獻。本研究之研究流程，可參考如圖 1-2。. 9.

(24) 研究動機. 目的一污染農地為何要再利用. 目的二污染農地要如何再利用. 文獻回顧與理論基礎 (. 概況與問題. 立. 文獻研究. ). 3.污染農地多功能性治政之相關文獻回顧大之理論基礎 2.污染土地再利用. 1.台灣污染農地. 文獻分析法. ‧ 國. 學 ‧. 污染農地再利用方案之分析 1. 台灣污染農地整治與利用相關規定 2. 污染農地再利用方案之研擬 3. 污染農地再利用方案之評估. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 2. 訪談對象與訪談大綱設計 3. 訪談結果之分析. (. 個案概況與研究調查 1. 和美鎮發展歷程與污染農地概況. 深度訪談法. ). 結論與建議. 圖 1- 2 研究流程圖. 10. 實證研究.

(25) 第二章文獻回顧與理論基礎本章主要分為三個部分，第一節基於現有文獻，對台灣污染農地作一概要的介紹，整理目前污染農地的問題所在，以加強污染農地再利用與必要性。第二節，先透過目前對於受污染的土地，如何再利用的概念與方式，進而思考污染農地再利用的方向。第三節，運用多功能性之概念，以支持污染農地恢復農用，所存在的諸多效益。最後的小結，希望能結合污染土地再利用與多功能性的概念，發展本研究對於污染農地再利用的基礎。. 第一節台灣污染農地概況與問題. 政治大. 本節透過污染農地成因與特性、污染農地調查歷程與梗概，以及污染農地整. 立. ‧ 國. 學. 治與後續利用相關問題，對污染農地有進一步的了解，以分析台灣污染農地概況與問題所在。. 一、污染農地之成因與特性. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 台灣早已從農業社會型態，轉型進入工商業社會，在人口成長與經濟發展改變人民生活型態的同時，也伴隨許多環境污染問題。由於早期環保意識薄弱，政府亦無嚴格管制工廠區位與其廢棄物處理，導致產生許多環境問題。當水與空氣遭受污染時，其危害影響較易被察覺，所以較容易引人關注；相形之下，土壤若遭受污染，人民往往不會立即發現，因此使得土壤污染問題較晚受到重視18，故當土壤顯現病症，往往已經是相當嚴重的問題（鄒裕民，2006：55；許正一等， 2010：1）。換言之，土壤是空氣污染與水污染最終的承載體，污染經過自然的流動與轉變，最後則累積在土地上，使我們的土壤遭受到嚴重的污染，影響我們的. Ch. engchi. i Un. v. 生活，並透過食物鏈循環，對人體健康產生危害。例如食用含鎘過量的農作物，將導致痛痛病，使人體全身關節疼痛，而銅、鉛、等重金屬，則可能引起人體致癌或慢性中毒（陳文福等，2008：55）。「土壤」，是指陸上生物生長，或生活之地殼岩石表面的疏鬆天然介質，具肥力可生長植物，為農業生產的根基，也是維繫人類生存所不可或缺之材質，使人類得以繼續成長及孕育下一代。當土壤超過其自淨能力之負荷時，則為發生土. 18. 土壤不像空氣也不像水體，稍有些許的逆境即顯病態，由於土壤這種高緩衝能力，使得絕大多數的人們有著錯誤的觀念，總覺得土壤可無限制的接受及處理人類所不要的物質，也由於土壤具有「忍痛」的特殊性質，使得人類總是關注在「愛哭」、「愛叫」的空氣及水體上，忽視及未給予土壤應有的照護，參考自：鄒裕民（2006：55）。 11.

(26) 壤污染19。依我國「土壤及地下水污染整治法」，對「土壤污染」所下之定義：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途，或危害國民健康及生活環境之虞者。而遭到污染之土壤，則可統稱為「污染土地」，當這些污染土地超過土壤污染管制標準時，則將公告列管，依法進行列管與污染改善。依污染嚴重程度之差異，可分為「污染控制場址」與「污染整治場址」。污染控制場址，若評估有危害生活環境，或國民健康之虞，則將公告為污染整治場址。而目前污染農地皆被公告為污染控制場址，且為目前污染控制場址中，數量最多的類型20。造成農地土壤污染的原因有許多，但其中最主要的原因，是工廠廢水排放的問題21，如同環保署（2011：52）指出，由於台灣事業之廢污水放流系統，與農業灌溉用水系統未完全分離，且政府對於區域土地利用規劃，未臻完善，也未妥善管制廢棄物之處理，使工廠未經處理之廢水，直接排放至農業灌溉渠道，而使得農業灌溉用水含污染物質，或於渠道底泥累積污染物，導致部份農田及其生產農作物遭受重金屬污染。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 統整目前對於污染農地相關研究（鄒裕民，2006：55；張尊國，200222；環保署，2011：52，李國欽等，1996：1-3），可了解污染農地之成因與特性包括以下幾點：. ‧. （一）形成污染農地的主因在於，土地利用規劃不良，使農田與工廠比鄰而居。再加上排水系統與灌溉系統未分離，工廠將廢水排放至農田之灌溉渠道23。而這些廢水透過灌溉系統流至農田，尤其在缺水地區灌溉使用回歸水，其組成幾乎都以廢水為主，如彰化東西二、三圳系統。而且這些含有重金屬之廢水灌溉至農田，因此重金屬不僅會集中在表土，且距離灌溉入水口愈近，則濃度愈高。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. （二）污染農地之區位，主要集中於傳統工廠密集之縣市：如彰化、桃園、台北、高雄、新竹五個縣，即占污染區 80%以上。其中，污染農地最集中於少數. 19. 20. 21. 22. 23. 土壤本身因具有物理性或化學性的吸附能力、化學氧化還原作用，以及土壤微生物分解作用，可緩衝污染物所造成的危害，以上統稱為「土壤自淨能力」，可降低污染物進入自然生態循環系統的風險，但如果超過自淨作用的負荷即成為土壤污染。參考自張尊國，2002，台灣地區土壤污染現況與整治政策分析，《財團法人國家政策研究基金會國政分析》，永續(析)091-021 號，網址：http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/091/SD-B-091-021.htm (瀏覽日期:2012/12/10) 目前我國對於污染場址之分類，按照其土地之使用類別共分為 6 種，包括農地、加油站、儲槽、非法棄置場址、工廠與其他，而污染農地控制場址約占總控制場址數量 76%。參考自邱建頴(2012:12)。環保署(2011)指出，台灣地區之土壤污染，有 80%為廢污水所導致，其餘污染原因，則可能來自因空氣污染物降落治土壤、有害事業廢棄物傾倒、農藥、肥料、酸雨等對土壤的衝擊。張尊國，2002，台灣地區土壤污染現況與整治政策分析，《財團法人國家政策研究基金會國政分析》，永續(析)091-021 號，網址：http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/091/SD-B-091-021.htm (瀏覽日期:2012/12/10) 參考自環保署(2011)，100 年度土壤與地下水整治年報，頁 51。 12.

(27) 鄉鎮，如彰化市、鹿港、和美與香山，可能因為其工廠集中排放含重金屬之廢水，使承受水體稀釋能力不足。（三）污染農地絕大多數為水田：水田灌溉用水量大，每公頃每年約 2 萬噸水，透過灌溉而將污染物質攜入農地，因此污染之農地近 90%為水田。主要係因水田需要大量灌溉用水，若灌溉水質之管理不善，將導致農田暴露污染風險之中，呈現系統性之問題。（四）污染農地產生公害事件以鎘米為主：因國內食米僅訂有鎘、汞、鉛標準24，尚無其他重金屬含量標準，且鎘相較其他重金屬，較易為作物吸收，因此，也曾出現鎘蒜、鎘菜與鎘芋頭等受污染農作物。. 二、污染農地調查歷程與整治結果概要分析 (一) 污染農地調查歷程. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 民國 72 年，因為日本發生鎘米污染事件，及國內農地土壤重金屬污染事件接連發生，政府為保障民眾食用作物的安全，著手進行調查農地土壤污染工作，將種植食用農作物的農田土壤，列為優先調查重點，展開全國農地土壤重金屬含量調查。這項調查工作，採取的方式，是由最早為 1,600 公頃大樣區網格調查，. Nat. 樣區大小. n. al. 調查結果說明. er. 調查對象. io. 調查年代與階段. sit. 表 2- 1 台灣農地土壤調查歷程表. Ch. y. ‧. 接著依序進行中樣區 100 公頃、25 公頃，小樣區 1 公頃單位網格，最後到精密調查工作，共分成 5 個階段完成全國農地的概況調查，如表 2-1 所示。. i Un. v. 第一階段台灣地區 116 進行大樣區的 1. 參考專家學者共同訂定之「台灣地民國 71-75 年萬餘公頃農概況調查，以區土壤重金屬含量及等級區分表」田的土壤 1600 公頃為單作為調查結果分級之標準，共分為. 第二階段第一階段概民國 76-79 年況調查中列為可能污染地區 24. engchi. 位網格. 5級 2. 調查結果顯示重金屬含量偏高，即分級標準達 4 級或 5 級以上之地區面積約 30 萬餘公頃. 進行中樣區調查，以 100 公頃為原則，重金屬含量較高. 1. 列為 4 級的地區約有 5 萬公頃，五級地區約有 790 公頃 2. 第 5 級地區以桃園縣、新竹縣市、彰化縣、台南縣市較為嚴重. 按食米重金屬限量標準，規定食米中重金屬含量，應符合以下限量：汞 0.05ppm、鎘 0.4ppm、鉛 0.2ppm。中華民國 96 年 8 月 29 日衛署食字第 0960406206 號令發布修正。資料來源：行政院衛生署衛生法規資料檢索系統，網址： http://dohlaw.doh.gov.tw/Chi/FLAW/FLAWDAT01.asp?lsid=FL028887 13.

(28) 者則以 2.5 公頃為單位網格. 3. 台灣地區約有 5 萬公頃的耕地土壤為疑似污染的重點地區. 第三階段第二階段中民國 81-88 年疑受污染面積約 5 萬公頃. 針對中樣區 (25 公頃)調查結果，再以 1 公頃為採樣單位進行小樣區調查. 1. 重金屬含量列為第五級之累積面積計為 950 餘公頃 2. 造成污染之主因為灌溉水遭廢污水污染，其中以彰化縣、桃園縣、臺北縣之受污染面積較多 3. 主要重金屬項目為鉻、鋅、銅. 第四階段. 細密調查採樣. 1. 砷、鉻、汞、鎳、鉛、鎘、銅、鋅. 工作. 八類重金屬達第 5 級地區面積合計 1024 公頃 2. 扣除銅、鋅以外，六類重金屬達第 5 級地區面積合計 319 公頃，調查結果顯示以彰化縣面積範圍最大. 第三階段調. 民國 89-90 年查結果達第 5 級以上之地區. 列管計畫. 2. 針對 319 公頃達重金屬含量程度第五級農地進行查證調查工作及. 學. 第四階段縣市環保局所提報農地重金屬污染達. ‧ 國. 第五階段民國 91 年. 政治大 1. 依照土壤及地下水污染管制標準立農地土壤重金屬調查與場址進行調查. 個案陳情農地污染案件查證。 3. 超過土壤污染管制標準的農地計 282 公頃，依法公告為土壤污染控制場址. ‧. 第 5 級地區，以及個案陳情污染農地. sit. y. Nat. n. al. er. io. 資料來源：行政院環境保護署土壤及地下水污染整治基金管理會，土壤及地下水污染整治十年有成專刊(2000-2010)，2010：26-30. Ch. engchi. i Un. v. 環保署（2010：28-29）資料顯示，在第 4 階段之調查結果，依「土壤重金屬含量標準與等級區分表」，將土壤中的重金屬含量程度分為 5 級，由各地方環保機關提報土壤重金屬含量達第 5 級之地區，合計面積共 1,024 公頃，扣除銅、鋅以外之 6 類重金屬，達第五級地區面積，合計 319 公頃。在民國 91 年，為使歷年來屬第 5 級有重金屬污染之虞的農地，能依法進行後續管制措施，故進行第 5 階段的「農地土壤重金屬調查與場址列管計畫」，並配合土壤污染管制標準之發布實施，針對上述達第 5 級 319 公頃農地進行查證25工作，以及針對民眾陳情案或環境督察發現之農地污染個案，依土壤及地下水污染整治法第 12 條規定進行「個案陳情農地污染案件查證26」。 25. 26. 「調查」與「查證」之區別在於，調查：乃針對有污染之虞之地區，進行土壤及地下水採樣，以確認是否已遭受污染。而「查證」，則是針對調查結果接近管制標準或已達管制標準之區域進行再次採樣作業，以確認是否已遭受污染，並依法進行後續處理。參考自：環保署土基會， 2010，土壤及地下水污染整治十年有成專刊，頁 28。一般而言，個案農地污染場址，其污染查證有下列幾項狀況：一、民眾陳情、檢舉農地土壤、 14.

(29) 結果發現，經查證全國 319 公頃農地的污染調查結果，全台灣超過土壤污染管制標準的農地，計 282 公頃。再加上個案農地污染陳情案查證結果後，於民國 91 年已達土壤污染管制標準之農地共計 1,755 筆（面積約 408.78 公頃），其中以彰化縣公告的 936 筆（面積 230.80 公頃）為最多，其次為桃園縣的 291 筆（面積 66.92 公頃），新竹市 200 筆（面積 35.93 公頃）再次之。隨著各縣市逐年之調查與查證工作持續進行，污染農地列管數量，逐年增加，環保署網頁資料顯示，截至 100 年年底，累計各縣市農地被調查且公告列管之農地共 2,286 筆（面積 506.76 公頃），其中以彰化縣公告之 1,191 筆（面積 303 公頃）為最多，其次為桃園縣 327 筆（面積 103.9 公頃），台中市 249 筆（面積 47.5 公頃）再次之。針對查證已達食用作物土壤污染管制標準值之農地，環保署除已通函各所在地縣市環保局，立即依土壤及地下水污染整治法第 12 條、第 13 條規定，進行公告污染控制場址，並採取應變必要措施。將檢測結果污染物達土壤污染管制標準. 政治大的農地，若現地種植可供食用的農產品，為保障民眾食用的安全，不待檢測，一立律銷燬，並會同農業單位予以查估補償。並依法公告為土壤污染控制場址，同時. ‧ 國. 學. 補助各縣市辦理農地土壤重金屬污染改善工作。 (二) 污染農地整治與改善情形. ‧. er. io. sit. y. Nat. 我國農地控制場址之污染來源，以灌溉水質遭受污染為主要原因，但由於污染源可能來自於直接或間接排放，追查困難，且由於重金屬污染，多為長時間累積，對於污染責任之釐清相當困難。因此在考量短期內對污染來源與責任追查難有具體結果下，政府乃動用「土污基金」，先行支應污染改善工作，並於 2003 年度起執行污染改善（陳慎德，2003：1）. al. n. iv n C hengchi U 目前國內外對於土壤重金屬污染之整治復育技術，已有相當多研究，整治方. 法大致可歸納為三類：一是將污染物從土壤中移除；二是將污染物侷限於污染介質中，以阻止或減少污染物釋出；三是用換土或稀釋的方式，降低重金屬的污染濃度及其危害。就技術所使用的原理不同，又包含物理、化學及生物處理等（陳慎德，2003：1）。目前較常被使用的污染改善方式，包括土壤翻轉稀釋法、土壤酸洗法、排土客土法、植生復育法，以及熱處理法等，將其方式簡要說明並整理如表 2-2 所示。. 作物，遭工業廢水、廢棄物、空氣污染，或經地方環保單位調查有食用作物土壤污染之虞農地。二、農委會通報稻米超過食品衛生標準，由環保主管機關進行農地土壤污染查證，是否超過食用作物農地土壤污染管制標準。三、各縣市例行之土壤及地下水污染調查、查證計畫所執行之農地類場址調查、查證工作。參考自：環保署土壤及地下水污染整治十年有成專刊，2010，頁 29。 15.

(30) 表 2- 2 污染整治方法說明表整治方法. 說明. 使用評價或效果. 土壤翻轉稀釋法. 將受重金屬污染之農地，以挖土機或耕耘機作垂直及水平之均勻混合，利用土壤的稀釋作用降低土壤中重金屬之濃度至安全範圍以下，或是利用上下翻轉法將受污染的上層土壤與未受污染之下層土壤互換. 可能造成排水地形改變，土壤肥力下降，僅適用於污染程度較低之土壤。而且污染物質只是更分散在土壤中，並未真正清除. 土壤酸洗法. 以強酸液體將污染土壤中的重金屬予以溶出，但污染土壤經過強酸浸泡數小時，需要大量清水沖掉強酸和化學作用產生的氯離子，通常用水量是酸液的 15. 適宜處理鎘、鉛污染。然而，龐大的廢水除了將造成二次污染，酸洗法殘留氯離子還會影響土質，導致土壤鬆軟，容易下陷，. 倍. 壤專家均對此一方法的施行抱持懷疑及反對的態度. ‧ 國. 學. 將受污染土壤自污染場挖出移每公頃換土費用高達 200 至場外，稱為排土，而後將外來萬元。需考慮挖除之污染乾淨客土覆蓋再受污染土壤上土壤應運往何處，以及產生之二次污染問題. ‧. 排土客土法. 立. 政治大降低地力，故絕大多數土. sit. y. Nat. n. al. er. 篩選適宜生長花卉及苗木，經由成本較低，也較不會破壞植物根部吸收，蓄積污染物到植環境，但監測、整治耗時物根部，再將植物移除較久. io. 植生復育法. 熱處理法. Ch. engchi. i Un. v. 利用熱能將土壤、污泥或底泥中較適宜處理農藥、汞污的有害物質轉變成氣體形態，再染，為目前最有效的整治利用空氣污染控制設備將氣體方法，但整治設備昂貴予以收集處理；粉塵與有害氣體會被分離出來，並且進行最終處置；乾淨的土壤則可送回現地. 資料來源：整理自鄒裕民（2006：53-54）、楊惠婷（2006：4-9）、陳慎德（2003： 3-6）我國目前已公告列管之農地污染改善方式，主要分為二種。對於遭重金屬鉻、銅、鎳、鋅污染之農地，採「土壤翻轉稀釋法」處理，對於遭重金屬鎘、鉛、汞污染及污染濃度較高地區之農地，可採「土壤酸洗法」或「熱處理法」處理；除上述方式外，亦有少部分地區，使用如排土客土法等。然而，由於因應法規與考量經費有限下，我國政府採以土壤翻轉稀釋法，作為農地污染改善技術之主要方 16.

(31) 案（陳慎德，2003：3）。環保署針對污染改善工作，自民國 92 年起，已補助臺北市、新北市、桃園縣、新竹市、苗栗縣、臺中市、彰化縣、臺南市及高雄市等 9 個縣市執行農地污染改善工作。至民國 100 年，除桃園縣、臺中市及彰化縣，正執行農地污染改善工作外，其他縣市已陸續解除農地公告列管，改善方式中採翻轉稀釋法處理之面積，計有 312.88 公頃，採酸洗法處理之面積，計有 9.56 公頃。整治經費合計 3 億 5,050 萬 1,995 元，其中以污染改善經費 2 億 7,916 萬元，與停耕補償費 7,096 萬元為主要支出，其餘經費，還包括復育費 37 萬元，及 4,600 萬元經費交由農委會農糧署、農業試驗所及各地農業改良場協助，進行地力回復工作（環保署， 2011：52-53）。目前農地污染場址之列管狀況，可由環保署（2011：52-53）之 100 年度各縣市農地污染場址公告情形了解，如表 2-3 所示。各縣市累計至 100 年底止已公告完成解除控制場址 1,737 筆（面積約 401.2 公頃）農地污染改善工作，並依法. 政治大解除公告列管。農地污染改善率為 78.7%，為目前改善率最高的場址類型。而目立前仍公告列管之農地污染控制場址，有 470 筆（面積約 77 公頃），以桃園縣列管. ‧ 國. 學. 場址數比率較高，占農地列管總比率之 48.7%；其次為臺中市 27.8%。由此可發現，原本污染農地數量最多的彰化縣，已將近 98%污染農地整治完成，解除列管，. ‧. 就其整治進度就數字上已達不錯之效果，顯示其經驗值得本研究進一步了解與探討。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i Un. v.

(32) 表 2- 3 民國 100 年度各縣市農地污染場址公告情形場址列管狀態目前公告控已解除控總公告控制污染整治完縣市\. 制場址數. 臺北市原臺中市基隆市原臺南市原高雄市原臺北縣. 制場址數 0. 22. 55. 15. 0. 0. 41. 16. 12. 0. 0. 13. 宜蘭縣. 1. 4. 桃園縣. 229. 83. 嘉義市. 5. 9. 新竹縣苗栗縣. 立. 原臺中縣. 場址數. 成比率. 22 70 0 57 12 13. 100.00% 21.43% -28.07% 0.00% 100.00%. 5 312 14 0 21 240 11 1,136. 80.00% 26.60% 64.29% -52.38% 66.25% 9.09% 98.59%. 200 18 0 37 37 2 0 0 0. 100.00% 83.33% 0.00% 100.00% 81.08% 100.00% -----78.70%. 0 治0 政 10 11 大. 南投縣. 10. 1. 彰化縣. 16. 1,120. 新竹市. 0. 200. 雲林縣. 3. 15. 嘉義縣. 0. 0. 原臺南縣. 0. 37. 原高雄縣. 7. 30. 0. 2. 0. 0. 澎湖縣. 0. 0. 連江縣. 0. 0. 0 0. 470. 1,737. 2,207. n. 花蓮縣臺東縣金門縣. 總筆數. y. sit. io. al. er. Nat. 屏東縣. ‧. ‧ 國. 159. 學. 81. 0 ni Ch0 U 0e n g c h0 i. v. 2. 總面積(m ). 770,793. 4,011,879. 4,782,672. 83.88%. 資料來源：整理自 100 年度土壤及地下水整治年報，2011，頁 52-53，表 5.2.1-1. 18.

(33) 三、污染農地整治與再利用相關問題 (一) 整治技術難以完全清除污染物質，或造成污染擴散由於污染物種類繁雜，且污染物在環境中有複雜的交互作用與轉化過程，再加上因時地與氣候的不同，導致各場址在地區性的差異，因此並沒有一種污染整治與復育技術，可通用於各個污染場址。此外，隨著復育技術的發展，與累積之整治經驗，美國的整治經驗顯示，即使投入相當多的成本，其整治也不一定能達到預期成效。這也讓我們瞭解到任何復育的方法，都有其限制，且絕大多數的技術，所需的花費往往相當昂貴。也就是說，沒有一種技術，可以百分之百的去除環境中之污染物，使受污染的環境重回原貌（鄒裕民，2006：徐世榮等，2006）。目前台灣污染農地，有將近八成是以「土壤翻土混合稀釋法」進行整治，此一方案非從土壤內去除污染物，只是採分散污染物，以達成濃度稀釋以符合法定標準。因此，許多學者質疑這樣的整治方式之意義何在，並憂心這些污染物質可. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 能提高重金屬於環境中之移動與污染潛勢，因而衍生其他環境問題，例如這些深埋的重金屬，是否將進入地下水，而帶來生態體系更大的衝擊（陳慎德，2003： 3；徐世榮等，2006：155）。此外，由於農地污染主要的污染源，來自於灌溉渠道，故絕大多數的重金屬在進入農地後，主要會累積在入水口周圍。然而，在對. io. sit. Nat. (二) 整治工程造成農田地貌與地力之破壞，不利再利用. y. ‧. 農地中重金屬分布不瞭解的情況下，在復育工作進行全面翻土的結果，僅稀釋了入水口附近重金屬的濃度，反而使重金屬分散至遠離入水口地區與底層土壤。. n. al. er. 目前土壤整治復育技術，大多以翻土工程技術法，或少部分以酸洗法之化學方式處理，並以快速、省時的考量去處理土壤污染問題。然而，酸洗法將強酸淋洗土壤或翻土等方式，可能使得整治後的土壤地力破壞，不適合原農業用途。如採強酸法將污染土壤中的重金屬予以溶出時，同時也將洗走土壤中各種養分而變成貧瘠土。而且污染土壤經過強酸浸泡數小時，需要大量清水沖掉強酸和化學作. Ch. engchi. i Un. v. 用產生的氯離子，龐大的廢水除了將造成二次污染，其殘留氯離子還會影響土質，降低地力，並導致土壤鬆軟而容易下陷（鄒裕民，2007：53-54；陳尊賢，2003： 2）。而採用翻土工程主要將造成「農田水分管理」及「土壤肥力」之破壞。在水分管理方面，首先，如果經翻土後高度與地形復原不正確，可能發生田間高於取水口而無法取水、坵塊內吃水不均，或局部無水、排水不良，或局部積水不退等情形。其次，農田地底長久自然形成之保水構造27，可能因翻土混合稀釋而破壞，. 27. 田間之保水能力形成，除受土壤母質影響外，長期田間覆水入滲搬移表層細粒往下、與表層整地之程序反覆操作，使得田間約 30 公分深度形成一硬磐（或稱犁底層，富含較細之坋粒、黏粒），構成水田之主要保水構造。參考自：陳慎德，2003：6。 19.

(34) 導致幾年內可能使田間無法保水而影響耕種（陳慎德，2003：6）。尤其翻土經壓實回填後，若仍不及過去長期覆水之自然壓密程度，將導致耕作初期發生農業機械沈陷，或因土層厚不足，導致稀釋時將深層礫石混雜等後續困擾，例如桃園台地表土，數十公分下為紅土礫石層，經過翻土後使礫石裸露於地表，而不利於耕作。在土壤肥力方面，由於通常農地根域範圍之土壤，因有機質含量高，土壤較為肥沃，深層土壤較為貧瘠，故深層翻土混合後，會影響土壤之化學性、土壤肥力及土壤微生物族群及活力，而造成肥力之減損，直接影響農作物之生長與生產力。因此，整治完之後，可能還要花費許多經費及時間，才能恢復土壤之特性與肥力，使其發揮土壤原有之功能。 (三) 部分整治完成地區仍處於廢耕狀態. 政治大. 部分整治完成的農地，例如彰化東西二圳28、新竹香山29，與桃園蘆竹等地區，於後續恢復耕作時之稻米，仍再度被檢測重金屬含量超標，而再度被公告為. 立. ‧ 國. 學. 污染場址重新進行整治。而這些努力期待復耕的農民，面對被銷毀的命運也只能無奈的接受。又或者例如桃園蘆竹鄉中福村，因「基力化工廠」排放未經處理含鎘的廢水到灌溉溝渠，而使引用該溝渠灌溉的農田嚴重被污染，強制停耕至今已逾二十年，部分經翻土後，仍然存在鎘污染而無法復耕（楊惠婷，2006：4-13）。. ‧. 此外，徐世榮等（2006：155）曾訪問中福村當地民眾，發現當地縱然已經「整治成功」之地區，大抵仍呈現廢耕的情形。並指出由於污染地區之農地，皆是處於廢耕的狀況，在雜草及樹木叢生的情況之下，農民難以接近及使用其土地，並對於政府無積極的政策安排有所怨懟。顯示目前土壤污染整治方式，不論在整治過程與整治完成後，難以達到令人滿意的成果。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. (四) 整治完成之污染農地仍有再污染疑慮. engchi. i Un. v. 許多研究也指出，污染農地問題根源，在於工廠排放廢水至灌溉渠道之污染問題。也就是說，工廠仍散落在農地周遭，並且灌排系統仍未分離，使農地灌溉用水，大多與工廠排放的廢污水混合，故污染物質隨灌溉用水進入農田之機率仍相當高。陳慎德（2003：7）經過試算，即使符合放流水標準之工業廢水，長期引用灌溉，於 14 年後仍可能讓農地累積的污染物質，超過土壤管制標準，更遑論有偷排或超排的情況30。因此，若污染源尚未移除，整治工程只是治標不治本。 28. 29. 30. 參考自環境資源中心網頁，彰化污染區短期內很難生產乾淨水稻，網址: http://e-info.org.tw/node/16484 (瀏覽日期：2012/10/25) 於 2012.08 新竹香山地區受到重金屬汙染的農地，雖然經過整治並已解除管制，但是部分稻田所生產的稻穀，還是超過安全標準，因此必須進行銷毀。參考自：【微笑老柯人文生態影像館】土地紅燈亮起來，PNN-公視新聞議題中心，網址：http://pnn.pts.org.tw/main/?p=45926 (瀏覽日期：2012/12/11) 假定某區域在無稀釋水量之環境下，所有灌溉用水均係附近之工業廢污水回歸再利用，該水質因無稀釋作用，故水質濃度以符合放流水標準為代表。以每公頃農地表土 15 公分約 200 萬 20.

(35) 此外，徐世榮（2008）實際前往桃園縣，了解這些解除公告之農地控制場址，後續土地利用情形。透過訪問農民與當地住戶，其研究發現，這些所謂「整治成功」之污染場址，大抵皆仍然是作農業生產使用，但是當地居民大抵皆不食用當地所生產出來的物品，這些農作物被運送至市場來消費，可能對一般民眾的身體健康帶來相當大的威脅。因此，這些「整治完成」之污染農地，若繼續生產稻米或其他可食用之農作物，讓吾人不得不憂心，這些農產品究竟是否可以食用，食用後是否會對人民的身體健康帶來威脅。因此，縱使依環保署資料顯示，至 100 年止，已有高達八成的污染農地整治完成並解除控制，但我們需要去關心的不只是整治，其後續再利用情形，也相當重要，值得後續進一步探討。綜上所述，目前污染農地處理作法，多以工程的角度，治標性的將污染物自土壤中稀釋，一方面沒有考慮整治工程對於農地之破壞，另一方面亦無積極的作為防止污染再發生。又受污染農地在未有效復育之前，農民無地可耕而影響生計，以及可耕作農地面積不斷萎縮，將造成臺灣農業發展的隱憂。因此，初步從現有文獻的資料顯示，現行污染農地整治與利用政策，可能存在諸多問題，值得探討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 而這些問題也有待後續實證研究時，能深入了解當地是否有存在上述文獻所提到之問題，或甚至有其他問題。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 公斤土壤，每年灌溉水量 180 公分水量（1800 萬公升），如 Cr 之放流水標準為 2 mg/l，所有灌溉水中重金屬，均被截留於表土 15 公分內，因此，以此水引灌約 14 年後，表土之鉻含量，即可能超過土壤污染管制標準。 21.

污染農地整治後再利用之探討 －以彰化縣和美鎮為例 - 政大學術集成

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