第三章 污染農地再利用方案之分析
第三節 污染農地再利用方案之評估
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第三節 污染農地再利用方案之評估
本節首先將提出污染農地整治後繼續種稻的可能產生的問題，藉此強化污染 農地整治後再利用，朝向種植非食用作物之優點。接著，彙整三項污染農地再利 用方案之效益。最後，評估污染農地整治後再利用，繼續種稻與三項再利用方案 之多功能性。
一、污染農地繼續種稻之隱憂
污染農地再利用，若以恢復種稻為目標，則須面對幾個問題。首先，在整治 與利用結合的原則上，必須將農地整治至食用作物土壤管制標準以下，依目前大 多使用翻土稀釋法與酸洗法，須花費較高額之整治費用，並可能帶來農地本身的 破壞。因此，經整治的污染農地，必須等待地力回復，才能恢復耕作。然而，整 治完成後若繼續種稻，由於灌溉水源系統性污染源仍在，故仍處於高風險狀態，
而使稻米亦可能存在污染而對人體造成危害。又，若政府必須進行巡查與檢測時，
再度發現污染時，須將其稻米銷毀，並再次公告列管，重新進行整治，不僅造成 農民的困擾，也需要政府再次投入整治經費與農民的補償費用。
這樣的情況，並不符合第二章提到的污染風險管理的原則。首先，污染農地 後續種植食用作物對人體造成危害，較非食用作物之風險來得高。其次，基於污 染整治與後續利用結合的原則，整治方案應以長期照護原則與對環境破壞較少的 方式進行。然而，目前大量使用的翻土法，雖然可以快速將土壤重金屬檢驗值，
降低至標準內，使污染農地可以在短時間內解除列管。然而，翻土對於環境破壞，
並且亦不是真正移除污染物質，且後續仍可能需要再次整治，長期而言，造成環 境與社會的負擔。
因此，本研究認為，或可嘗試整治與利用結合之方式，減少污染農地種植食 用作物之風險。對於整治完成解除列管的農地，或可輔導污染農地再利用方案，
以種植非食用作物，也就是種植樹木、能源作物、景觀作物等，不僅可以降低污 染風險，提升環境的友善與效益，也可以避免再度生產出污染食用作物，威脅人 體健康。另一方面，對於仍處於列管狀態的農地，亦可直接種植非食用作物，以 植生復育的方式達到整治效果，並同時創造環境與經濟效益。
更重要的是，由於我國加入 WTO 後，推動水旱田調整計畫及其後續計畫，
鼓勵農地休耕，而造成農地資源的閒置、生產環境破壞的問題。有鑑於此，農委 會已開始著重稻田的多元利用，推動休耕地朝向造林、能源、景觀作物等方向。
因此，藉由此政策目標，更顯示不一定要以恢復種稻的思維看待污染農地，而可 朝向種植非食用作物為主。再者，對於一般休耕地，推動平地造林、能源作物等，
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皆有衝擊糧食安全的疑慮與反對的意見84，認為農地仍應以生產糧食為首要考量。
藉此，本研究認為，若能優先在污染農地推廣造林、能源作物等非食用作物，提 倡農地的多元利用，就另一個層面來說，亦是保障糧食安全，並成為污染農地再 利用的新契機。
二、污染農地再利用方案之效益
從前一部分再利用方案內涵，既有研究已初步肯定污染農地整治期間即可種 植樹木、能源作與與景觀作物，而這些植物可正常生長，亦具有吸附重金屬之植 生復育功能，並同時附帶諸多效益，已呈現多功能性的概念。因此，不僅對於仍 處列管之污染農地，或是已公告解除列管之污染農地，此三項污染農地再利用方 案，皆為可行且具有效益的作法。雖目前研究數量仍不多，但基本上仍可以此作 為後續研究方向。
(一) 植樹造林之效益
於污染農地植樹造林的生產功能上，若能配合政府補助造林相關規定，在其 間可以有造林獎勵之收益外，於造林期滿後，其樹木後續銷售，另外可作為景觀 作物與木材價值。至於生態與生活方面，首先，造林可增加綠地面積，提升綠美 化景觀功能，並可吸附土壤重金屬。此外，在環境品質上，樹木可固定二氧化碳，
釋出新鮮氧氣，儲存碳排放量，增加水資源涵養，減少土壤沖蝕。並且藉由植物 本身之反射太陽輻射、遮蔭及蒸散作用，可達到調節微氣候之功能。更可提供國 人休閒遊憩與環境教育機會、提升生活環境品質及改善野生動物棲息環境、增加 生物多樣性、減少因天然災害所需付出之社會成本85。
(二) 種植能源作物之效益
種植能源作物生產酒精及生物柴油，除作為替代能源外，對整體生態環境及 農業亦有許多貢獻。例推動休耕農地種植能源作物，將可達到紓解農田休耕問題、
節省農業用水、美化環境景觀、減少二氧化碳排放量、改善空氣品質，以及提高 能源自給率等多重目標，所創造的整體利益絕非單純的經濟效益所能衡量86。如 以 95 年栽培 2 千公頃能源作物估算，約可生產 1 千公秉的生質柴油，可抑低二 氧化碳排放量達 3 千公噸，並可節省農業灌溉用水 1,100 餘萬公噸87。因此，推 廣再生能源，並建構再生能源生產網絡，將涉及經濟面、社會面與環境面等相關
84 平地造林包括休耕地上種樹，學者呼籲，在糧食危機下，重新檢討造林政策，不該拿生產糧 食的田地來種樹。參考於自由時報電子報，「糧食危機 學者籲停止平地造林」，網址：
http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/mar/11/today-life9-2.htm
85 行 政 院 農 委 會 ，「 推 動 平 地 景 觀 造 林 及 綠 美 化 計 畫 執 行 成 果 」， 網 址 ： http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=17671
86 林俊義，2007，「我國發展生質能源作物之展望」，林業研究專訊 Vol.14 No.3 2007，頁 36。
87 蘇宗振，2006，「打造綠色油田——政府規劃種植能源作物」，2006 年 04 月能源報導，網址：
http://energymonthly.tier.org.tw/outdatecontent.asp?ReportIssue=200604&Page=17
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效益，甚至可帶動鄰近居民產業發展。故長期而言，藉由縣市或鄉鎮市區鼓勵能 源作物措施推動，以提高休耕地使用價值與利用空間，並透過休耕地能源作物措 施的推動、相關法令配合及經濟補助等獎勵制度，將可共同創造週邊產業發展效 益，增加就業機會88。
(三) 種植景觀花卉作物之效益
污染農地朝向種植花卉作物之方向，不論作為純觀賞景觀作物，或是高經濟 花卉作物，皆可以達到農地再利用及復育之目的，並且可以美化及綠化污染農地，
節省水資源、創造生態與景觀價值。因此，若地方政府將污染農地區規劃作景觀 作物專區，或提供農業產業之轉型機制，將污染農地轉型為高經濟休閒之花卉產 業發展。如此不僅可增加農民之收入，並可促進污染區農地再利用，避免土地閒 置等多種效益。
三、污染農地再利用方案之多功能性評估
在了解污染農地再利用方案的存在之效益後，以下分別針對二種污染農地，
進行污染農地再利用之多功能評估，一種是公告列管的污染農地，另一種是解除 列管污染農地。二者最大的差別在於整治與否，當污染農地經過整治解除列管，
其土壤重金屬則符合管制標準，故基本性質為一般農地。
首先，若針對列管期間之污染農地，直接設定後續利用以種植非食用作物為 主，則不需以嚴格之食用作物土壤管制標準，進行翻土整治。因此，若在列管期 間的污染農地，直接輔導進行污染農地再利用方案，以對環境較為友善的方式進 行植生復育，不僅可維持農地繼續利用，發揮其效益，亦節省整治工程費用，以 及避免整治工程對環境帶來的破壞。
此外，參考蔡惠珍（2007：57）針對列管期間之污染農地，將污染農地進行 污染整治工程，與直接將污染農地轉作為平地造林、景觀、能源等非食用作物，
進行二年之成本與效益分析，認為污染改善所花費成本較高，且高出輔導轉作約 4 倍以上89。將該研究之成本分析，依現行規定修改，如表 3-4。故輔導受污染農 地進行轉作，相較污染整治，可減輕政府財務負擔，並符合經濟效益。另一方面，
對於農民而言，轉作相較整治期間僅領取停耕補償，亦可增加農民收益，例如農 民可另外出售種植能源作物時、木材與花卉90，而獲得額外收益。
88 行政院環保署，「推動休耕地種植能源作物提供生質能利用」，低碳永續家園資訊網，網址：
http://lcss.epa.gov.tw/LcssGroupLabel/ActionMain.aspx?Action=058EDE4B31025720
89 蔡惠珍（2007：56）依當時農委會之補助標準作計算種植能源作物、景觀作物與平地造林等 補貼標準。計算污染改善 2 年所需費用約 91 萬 9,728 元/公頃；種植能源作物 2 年所需費用約 24 萬 6,000 元/公頃；種植景觀作物 2 年所需費用約 18 萬 4,500 元/公頃；而平地造林每 2 年 給 1 次所需費用約 10 萬 2,608 元/公頃。
90 蔡惠珍（2007：57）認為，農民可種植高經濟價值之花卉，如：玫瑰、百合、劍蘭等，透過
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(65+14+4.5*2)輔
資料來源：參考自蔡惠珍（2007：56），表 13，並將輔導轉作之補貼費用標準，
並依現行規定予以修改
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案，皆具有吸附重金屬之功能。因此，若長期復育，可逐漸減少土壤內之重金屬，
對污染改善亦有相當之幫助，相較現行整治工程，亦可避免對環境造成破壞。
在生活文化功能方面，本研究認為，生活文化功能，須根基於生產經濟功能 的穩定。因此，污染農地繼續種稻，由於恐有污染之虞，處於一個較不確定之狀 態，故若遭污染時，對於其農村社區生活皆可能產生相當之衝擊，並且對於其生 產之稻米，亦可能有污名化之負面影響，所以不一定可以達到保存農村社區功能 與促進農村遊憩等功能。另一方面，此三項再利用方案，若能提供農民穩定之收 益，讓農民安心耕種，對於保存其農村社區生活相當有助益。或甚至當此三項再
在生活文化功能方面，本研究認為，生活文化功能，須根基於生產經濟功能 的穩定。因此，污染農地繼續種稻，由於恐有污染之虞，處於一個較不確定之狀 態，故若遭污染時，對於其農村社區生活皆可能產生相當之衝擊，並且對於其生 產之稻米，亦可能有污名化之負面影響，所以不一定可以達到保存農村社區功能 與促進農村遊憩等功能。另一方面，此三項再利用方案，若能提供農民穩定之收 益，讓農民安心耕種，對於保存其農村社區生活相當有助益。或甚至當此三項再