第五章 結論與建議
第二節 建議
一、 營造業法第52條之罰則之修改
目前該條對於非營造業從事營造行為之罰鍰過高且範圍牽涉甚為 深廣、射程甚遠，就營造業審議委員觀點，此重罰需要有相當充足之事 證，然該委員會並無調查事實之權能，只要構成要件該當就需做成行政 處分，即使不少勞檢單位移送之案件都是伴隨著重大工安事件，還是讓 審議委員很難或在很有壓力下做判斷，畢竟該處罰對象多是技術工人出 身的小型廠商。作者建議其最低罰鍰可以降低至十萬，可併採較彈性之 處罰，如參考同法56條：「按其情節輕重，予以警告或一定期間之停業 處分。」在處罰之後，主管單位應有配套，宜加強宣導與輔導申請設立 合法之營造業。此外，未來若有修改罰則，建請參考目前之行政罰法體 系，以求更周延之架構。
二、 土木包工業與專業營造業之設置種類與資格調整
綜觀目前三種營造業類型之設置資格，同是為：「為提高營造業技 術水準，確保營繕工程施工品質，促進營造業健全發展」之立法目的，
其設置資格卻有極大之不同，相較之下，土木包工業之設置過於寬鬆，
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對於基本之專業能力或證照要求過低，對於人民之生命與財產權之保障 恐不足；專業營造業之設置過於嚴苛，致使目前設置之家數過少。
土木包工業舊稱為丁級營造，除了承攬金額略低及受地域限制，經 營性質與丙級綜合相當類似，但不需負擔專任工程人員之費用，且在小 型工程之標場上常是與丙級營造共同競爭，這算是公平競爭?過去曾有一 段時間，因技師不足致使證照費用過高，考量丙級承攬金額較小，讓這 些老丙級可以工地主任暫代丙級營造專任工程人員133。目前國人教育水 準甚高、教育訓練管道普及，且經過多年之開班訓練後，國內工地主任 人數已有26,645人134，遠超過目前土木包工業家數6,661家135二倍有餘，
為維護營造業之品質與安全，是考慮修法讓目前毫無證照就可以設置之 土木包工業增設必要資格，工地主任在營造業中之角色為：「受聘於營 造業，擔任其所承攬工程之工地事務及施工管理之人員」，客觀而言，
以工地主任證照當作土木包工業之設置資格是相當適合的。為免影響既 有土木包工業權益，建議在一定期間內開設專班給目前之土木包工業負 責人 (或各公司指定一代表)，經過上課與基本之考試(除筆試外，可採 較彈性之做法，如實作或口試併行或選考)取得工地主任證照。
至於專業營造業部份，種類部分可擴充將現有之工程公司或工程行 納入，可參考業界慣行之採購發包型態與主計處公布之行業分類表進行 訂定，在專任工程人員設置部分，可採較為彈性之做法。涉及結構或施 工安全者，應設置各類適合工業技師/建築師，或一定規模以上需由專任 工程人員簽證；由於專業營造業涉及專業施作，為充分發揮技術士證照
133 1993 年 6 月 1 日內政部修正營造業管理規則，放寬丙等營造業之專任工程人員，可由「工地主任」
擔任。遂於管理規則第 7 條第 3 項規定「工地主任」應經內政部規定施予專業訓練結業後，始得擔 任。並具備相關科系畢業及具有建築或土木工程經驗者為限。放寬工地主任得以擔任丙等營造業所 置之專任工程人員，造成丙等綜合營造業家數，10 年內由 1,877 家暴增到 9,567 家 ，使營造市場飽 和而更加競爭外，更造成外界認為工地主任可以取技師而代之的錯覺。參照高鳴輝，營造業專任工 程人員法律責任研究-以營造業法為中心，頁 9-10，高雄大學法律研究所碩士論文，2013 年。
134 http://cpabm.cpami.gov.tw/search/bmk/chief.jsp，營造業工地主任-執業證資料查詢。
135 同註 97。
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之功能，應每類專業營造至少設置一位合格技術士，再搭配現有之「營 造業專業工程特定施工項目應置之技術士種類比率或人數標準表」。營 造業之分類與專任工程人員之設置，應該更為科學、合理，且應落實既 有證照制度，陳義過高，不如適度將各從業角色向上提昇，相關配套值 得深入討論與後續研究。
三、教育訓練
營造業法從民國92年實施迄今，事關積極權利部分，例如升等、評 鑑等，業者均會相當注意；然其相關罰則相當重，但常為業界所忽略，
在營造業審議委員會中，業者因疏忽被懲處之事由時有所聞，建議主管 當局或各公會在各種教育訓練時，宜加強罰則之宣導，在編定工地主任 班、品管班、及相關回訓班中，也建議多加強罰則之案例，以保障多數 從業之權益。
四、對營造業法獎懲體系之看法
我國的營造業在世界上規模相對算小，且因台灣外交之困境，致使 我國營造廠商到外國發展之空間相當有限。在經濟部之產業發展政策中，
鮮見將營建業產業納入思考，他們總認為營建業是歸營建署或公共工程 委員會所管。然這兩機關一是二級單位、一是委員會，預算與編制均相 當有限，前者以建築為主、後者以土木及公共工程為重，當社會有呼聲 要他們建立或引導產業政策，那照慣例就是開會、作成幾點決議，然後 因其他新課題出來(如採購法101停權條款爭議、地震忙救災等)，就又淡 忘產業政策這件事情，結果一再驗證是白忙一場，業者只好回去持續悶 著頭拼經濟。政府組織再造時，原本考量過(交通與)建設部之設計，將 所有土木、建築、交通、水利等皆納入同一部門，如此一級部門始有能 力制定所謂產業政策，恐因其中牽扯太複雜與龐大利益，但最後管理機
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關還是維持原狀，營建業者之心聲多是：「政府對我們只會要求繳稅，
獎勵幾乎沒有、罰則一堆，沒許給我們未來，咱等根本是爹不疼娘不愛 之孤兒」。我國營建業有產業政策與或產業輔導方向?以營造業之管理而 言，著實相當欠缺，只有一堆規定與重罰，揆諸營造業法條文，關於獎 勵與輔導只有2條、罰則卻有14條136。在所謂的獎勵與輔導專章中的2條，
其中一條是獎勵優良營造137，其獎勵方雖是名之為「應」字，但涉及獎 勵實益之部分，仍是「得」，亦即獎不獎勵仍是由各機關裁量。另一條 提到對產業之輔導138，列舉六款略嫌抽象之輔導方式，且文義中提及這 種輔導係「得協調相關主管機關」，誰到底是主管機關、協調過幾次?
該法只要言及獎勵與輔導的都是用「得」字。而罰則14條就沒那麼模糊，
除本文論述核心第52條的100萬罰鍰139，其餘懲罰常是停業、5萬以上之 罰鍰，輕如承攬手冊無及時更新登記，其罰則乃二萬到十萬，若以一罪 一罰，50件工程因疏忽未及時登記，即可能被判罰百萬。這些懲處常只 是業者無意之過失，有必要罰如此重?營造業法之罰則體系過重、獎勵與 輔導強度不足，確實值得加以檢討。
台灣營造業規模小，比大型化化難與國際競爭，比較妥善之方向應 該是精緻化，而走精緻化最需要強化的是基層廠商。重罰絕非是產業進 步之動力，用適當之條件，設法輔導眾多之工程公司/工程行合法加入營 造業體系，同時將專業營造與土木包工業兩類基層營造進行合理對待並 提昇其專業人力水準，或能解決營造業長期積弱之問題，唯有合理轉型，
136 參照營造業法第 52~65 條。
137 參照營造業法第 50 條：「經中央主管機關認可之相關機關（構）辦理複評合格者，為優良營造業；
並為促使其健全發展，以提升技術水準，加速產業升級，應依下列方式獎勵之：「…承攬政府工程時，
押標金、工程保證金或工程保留款，得降低百分之五十以下..」
138 參照營造業法第 51 條：「中央主管機關為改善營造業經營能力，提升其技術水準，得協調相關主 管機關就下列事項，採取輔導措施：一、市場調查及開發。二、改善產業環境。三、強化技術研發 及資訊整合。四、提升產業國際競爭力。五、健全人力培訓機制。六、其他經中央主管機關指定之 輔導事項。」
139 第 54 條之罰鍰亦是 100 萬，參照：「營造業有下列情事之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元 以下罰鍰，並廢止其許可：一、使用他人之營造業登記證書或承攬工程手冊經營營造業業務者。」
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才是促使營造業提升之正向力量。
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