第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
「營建業」乃非學術性之泛稱、並無標準之定義，其係指攸關民生 食、衣、住、行、育、樂之營繕工程產業，產品包括土木工程（道路、
橋樑、捷運、下水道等基礎建設）、建築工程（住宅、醫院、辦公大樓 等）與廠房三大類別。
營建業之產業之主要相關組織如圖 1-1 所示，產業中之每一角色各司 其職，分工以完成其各自之工作。各角色在營建專案生命週期中所扮演 之工作如圖 1-2 所示。建築法第 12 至 14 條1載明其主要角色包括「起造 人」、「設計與監造人」以及「承造人」。起造人（業主）負責出資、
訂定需求及最終決策。在傳統的先設計再施工、設計與施工分離且相互 監督之 Design-Bid-Build（DBB）模式下，設計人2依循業主之基本需求，
在預算之內進行規劃與設計，並協助業主準備施工階段之招標文件，包 括設計圖說、招標須知、契約書、施工規範與說明、預算表等。經過招 標3程序，由營造業進行投標，決標方式主要為價格主導一切的「最低標」、 少數採經過綜合評選之「最有利標」，營造業得標後進行施工與後續一 定期間之保固維護，在營造業施工時，原本之設計人常轉變角色為監造 人，藉以監督營造業之施工是否遵循當初之設計理念。其中承造人在建 築法體系中稱為「營造業」，即一般所稱之「承包商」或「包商」，其
1 建築法第 12 條：「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人..」；同法第 13 條：「本法 所稱建築物設計人及監造人為建築師，以依法登記開業之建築師為限。..」；同法第 14 條：「本法所 稱建築物之承造人為營造業，以依法登記開業之營造廠商為限。」
2 依工程類別，建築工程通常為建築師事務所（Architectural Firm）負責，土木工程則由顧問公司
（Engineering Consultant Company）擔任，兩者可合稱為 A/E。
3 政府採購法第 19 條，機關辦理公告金額以上之採購，除依第 20 條（選擇性招標）及第 22 條（限 制性招標）辦理者外，應公開招標。
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主要之功能乃承襲起造人（業主）之使用需求與貫徹設計人之設計理念，
藉採購發包或自製方式取得資源，採施工技術與施工管理之手段，統整 完成建築物或構造物，故營造業者之良窳直接影響最終產品之品質與功 能，是以其設立與管理均有特別法之嚴格規定。在大型公共工程中，尤 其是以系統為重之工程，土木建築與機電類經常是分開招標，土建工程 之承攬廠商為營造業、機電工程之承攬廠商則常是大型機電公司，故介 面上之增加，更使得相關爭議有增無減。
圖 1-1 營建業相關產業角色示意圖
【資料來源：本研究自行整理】
除傳統之 DBB 外，另一專案執行模式為統包（Design-Build 或稱 Turn-key），乃指設計與施工由同一團隊組成（通常藉由共同投標），
兼負設計與施工責任，統包相較於傳統模式具有縮短工期、提高品質等 特質。
在營建工程整體生命週期中，營造施工階段佔整體專案工期最長且 該階段之成本約占總專案成本 90％以上，其中營造業乃負責施工階段成 敗之主要成員，但卻不代表其必須親自完成所有之作業項目。以建築工 程為例，專業項目常達百種以上，若是由營造業自雇工人且自購機具完 成施工，則可想見營造業必是員工數百人以上、資本額數千萬以上之大
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型企業，在業務量不穩定、生產地點不固定等產業特性下，此種作法必 會造成資源之誤置及無效率管理；在經濟性及降低經營風險之考量下，
專業分工之現象自然產生。
圖 1-2 營建工程生命週期與影響圖
【資料來源：本研究自行整理】
通常(綜合)營造業取得工程後，會將工程依專業別分包給鋼筋工程、
模板工程、土方開挖等專業分包商4從事施作，(綜合)營造業本身則從事 施工規劃及分包管理等工作。在此種分工架構下，為確保工程品質、降 低成本、縮減工期及達到安全衛生標準，除需考量(綜合)營造業之管理 能力外，專業分包商素質及營造廠與專業分包商間之合作關係亦是必須 考慮之重點。
營造業之角色重在施工管理與協調功能，其真正執行第一線施工者 乃專業分包商，在營造業法通過前，建築法明定建築物之承造人為營造 業且以依法登記開業之營造廠商為限，按同法第 15 條概括授權下5，制
4 分包商即民法中所稱之「次承攬人」。
5 建築法第 15 條第 2 項：「營造業之管理規則，由內政部定之。」
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定「營造業管理規則」6，將營造業分為甲、乙、丙三等營造業。再加上 當時既存之「土木包工業管理辦法」7，於舊法時代合法能夠從事營造工 作者為甲級營造業、乙級營造業、丙級營造業與土木包工業，但上開規 則或辦法僅為位階較低之行政命令，對於非營造業者從事營造行為並無 訂定明確罰則，在此歷史背景下，諸多經商業登記許可成立之工程公司 或工程行，實非屬營造業之廠商，但從事營造行為可是行之有年。
然在營造業法通過後，除將土木包工業納入營造業法管轄外，復將 營造業管理規則時代之甲、乙、丙等營造業正名為甲、乙、丙等綜合營 造業，另新增一專業營造業角色8，期盼將既有工程公司或工程行納入營 造業之管理之範疇，尤其將專業分包商提升為專業營造，故其配套法令 為營造業法第 52 條之罰則9，亦即不依法設置營造業而從事營造行為被 舉發者，除勒令其停業並將被課以一百萬以上之重罰10。相較於目前營 造業中設立資本額門檻最低之土木包工業之資本額僅為八十萬，營造業 法第 52 條之最低罰鍰遠高於該行業最低設置資本額，此處罰對於中小 企業為主之既存業者，尤其是眾多非屬營造業的工程公司或工程行影響 甚巨，可能造成產業經濟之重大衝擊；再者，處罰如此重是否違比例原 則、該罰則授權之明確性是否足夠、該法執行是否有窒礙難行之處均值 得深究。然是否只有營造業才可以行營造業行為?此法應該如何修改?與 上開研究主題相關之研究，對產業發展相當重要但目前相當欠缺，故本 研究擬從營造業法之立法意旨與產業現況分析之角度，以「比例原則」
與「授權明確性」等行政法原理，探討營造業法中涉及行政處罰之樣態
6 中華民國六十二年十月十七日內政部（62）台內地字第 548845 號令訂定發布；中華民國九十四年 十月二十七日內政部台內營字第 0940086311 號令發布廢止。
7 中華民國六十四年一月六日內政部台內營字第 621229 號令訂定發布；中華民國九十五年十二月十 二日內政部台內營字第 0950806983 號令發布廢止
8 營造業法第 6 條：「營造業分綜合營造業、專業營造業及土木包工業。」，該法於中華民國九十二 年二月七日總統華總一義字第 09200020090 號令制定公布施行。
9 營造業法第 4 條：「營造業未經許可，領有登記證書，並加入營造業公會，不得營業。」
10 營造業法第 52 條：「未經許可或經撤銷、廢止許可而經營營造業業務者，勒令其停業，並處新台 幣 1 百萬元以上 1 千萬元以下罰鍰；其不遵從而繼續營業者，得連續處罰。」
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與本質，並以「非營造業從事營造行為」所觸犯之行政處罰為討論核心，
分析現有營造業審議委員會裁處之行政處分案例及裁判實務，佐以對從 業人員之問卷調查，探討現有營造業法之行政罰之合理性，期盼能提供 修法或政策執行之參考，企盼達到兼顧產業之發展與有效管理之效用。