德國經驗對台灣的啟示

瑞典老人福利政策的經驗給予台灣的啟示，在於兩國的經濟制 度不同，瑞典是政府介入資源分配的工作，然而，其年金保險系有 幾項特色，可供台灣作為參考：

（一） 普及性與完整性：瑞典全國國民均在年金保險內，其年金 保險給付涵蓋了老年、遺屬、殘障，以及各種津貼給付、附 加給付，非常完整與普及。

（二） 兼顧基本生活保障與所得差別的退休生活水準：保障最基 本「基本額」的所得安全，有工作者可依其以往所得差別，

而有附加年金的保障，其保障是退休前所得水準的60％。

（三） 雇主負擔制：雇主為其員工繳納保費，以照顧員工退休生 活。

（四） 事權統一的行政體系：由中央「衛生與社會部」主管社會 保險業務，事權統一，其下在設置「國家社會保險委員會」

管理監督各地區的「社會保險局」，收事權統一、效率高的 績效。

所以，我們可參考瑞典模式的優缺點，以及它所發生的困境，對 照台灣的國情，加以修正或更新，找出屬於我們台灣社會的政策。

五、 德國經驗對台灣的啟示

生育率降低和人口老齡化，讓 19 世紀創建的養老保險體制帶來極 大的衝擊，德國的退休保險體制實行的是「代際合約」³⁶，但是隨著 人口生育率和人口老齡化的發展進程，繼續下去未來幾十年後，想靠 在職員工交納保險金來保障退休者的生活已不可能，面對此一問題，

政府勢將調整新的政策。

政府採取的改革措施有三項內容，首先是提升退休年齡，德國政 府打算從2011 年開始把退休年齡提升到 67 歲。第二，對現行退休保 險制度進行改革，擴大私人養老保險。第三，政府每年將拿出700 億

36「代際合約」是指由目前正在工作的一代人，用其所繳納的退休保險金來支付退 休人員的退休金。

歐元來補貼養老保險基金，但德國有關專家認為，這些措施對於人口 老齡化的局面只是杯水車薪。

在西方工業國家的年金制度中，德國於 1889 年通過「老年與殘 障年金保險法」，對於年滿七十歲獲釋加保繳費滿一千二百週者給予 老年給付，首先發展出以勞工保險為架構的社會保險，由國家強制工 人與企業主分攤繳費保險，以解決老年退休時生活的風險，所以它是 強制性社會保險年金制度的國家。

綜上論述，德國的年金保險體制，是由多種依職業類別不同而設 立的年金保險制度構成，主要包括有：勞工年金保險、職員年金保險、

礦工年金保險、手工業者年金保險及農民年金保險五種，1913 年制訂 的勞工年金保險提供了老年、殘障、遺屬及孤兒給付，起初限定年齡 為七十歲，至 1916 年才降為六十五歲。另外，有關健康醫療保險除 了法定的健康保險外，均源於「社會法典」的法令，其承保機構是健 康基金會，內涵分為八大類，財務為自給自足，自負盈虧，其照護保 險制度亦需繳費。

貳、 養老保障基金有確定的資金來源

養老保障基金的來源主要有三種︰職工本人按其工資總額的一定 比例交納的保障稅或保障費；企業或雇主按雇員工資總額的一定比例 交納的保障稅或保障費；國家財政提供的費用。幾乎所有國家的養老 保障基金都來自上述三種中的至少兩種，也有國家其養老保障基金由 勞、資、政府三方提供，有兩種保障基金來源的國家中，保障基金通 常由勞、資雙方提供，其中大多數國家資方提供的基金比例要大於職 工提供的比例。

但是美國政府由於注重自由競爭，對經濟和社會各方面注重強調發 揮市場機制的作用，因此其社會保險稍低於歐洲國家，主要將費用承擔 責任置於雇主和雇員身上，歐洲國家則不然，為每個社會成員謀福利看 作是社會集體的責任，養老保險計畫的設計出發點是平等地為居民分配 福利，政府的作用大於市場作用，因此福利制度已變成其基本的社會制 度；日本則較為注重單位的福利事業，德國則介於美國與歐洲國家之

間；瑞典模式福利國家政策的經驗給予台灣的啟示，再於兩國的經濟制 度十分不同，瑞典市政府介入資源配置但不介入生產，台灣則是政府介 入生產與資源重分配。

在國民年金的制度類型中，各國所採用的方法雖不同，但大致可 分為保險型、儲金型以及福利型等三種型式，每一種類型均有其制度 特色，如「保險型」年金是國家透過公權力辦理的年金制度，以人民 繳交的保費作為其財源，一般可分為社會保險型³⁷及一般保險型³⁸兩 種，後者則視保險單位之不同而可分為企業年金與個人年金等。「儲金 型」年金³⁹就是一般通稱的「確定提撥制」（defined contribution DC），

每個人擁有自己專屬的帳戶，每一期均由雇主與自己提撥一定金額，

存入該帳戶中。至於「福利型」年金則是以政府稅收作為財源，只要 符合年金資格者皆可領取，亦即為「稅收制」的年金制度。而目前，

我國政府正在規劃的「國民年金」制度，主要是採取「社會保險型」

的年金模式，但不論是採那一種類型的國民年金制度，其政策的規劃 完善與財政資金的來源能否充裕，都是影響國民年金制度是否能夠順 利推動的主要原因。

觀諸上述諸國所採行的老年年金以社會保險居多，其概念即是一 種定期性繼續支付的給付金額，其支付方式通常按年、按季、按月、

或其他一定期間給付之，雇主負擔參加年金制度的全部費用，或是由 勞雇雙方共同負擔。似乎年金的主要財源負擔方式是採取社會保險居 多。但採全民式制度或社會救助方式提供年金者，都採定額給付制，

其中多數制度均以國民年金制度形態出現。而建立國民年金制度的國 家也大都有基礎年金規劃，一般稅收為其主要財源，並採定額給付方 式者為多，同時基礎年金的規劃依其性質通常有兩種類型，一為採社 會保險方式辦理者，主要以繳納保險費為其財源；一為採普遍式或全 民式制度（Universal or demogrant programs）的社會津貼方式或社會救 助方式辦理者，主要以居住條件或所得調查的方式而由國家一般稅收

37 指一般的公共年金。

38 視保險單位之不同而可分為企業年金與個人年金等。

39 例如新加坡的公積金制。

為其財源，前者以英國、日本為代表，但是日本國民年金制度的老年 基礎年金與英國的給付方式的不同處是採不定額給付制。

參、 實行多層次、多形式的養老保障制度

由於年金保險為社會保險之一種，許多採行年金保險制的國家均採用 了社會保險的實施原則，惟各國為適應國情需要，亦採有強制參加原則、

繳費原則、給付與薪資相關、提存基金準備等等。世界銀行（World Bank）

於 1994 年提出「老年危機之避免：能提供老人保障並促進經濟成長之政 策」（Averting the Old Age Crisis:Policy to Protect the Old and Pormote Growth）報告指出，老人經濟保障之三層建制，應建立一個至少有三層 架構的養老制度，第一層為基礎年金（或稱國民年金），屬社會性年金，

不分職業、身分、勞工、農民或家庭主婦，隸屬社會福利制度中所建構之 社會安全網的一部份，財源來自稅收，是強制公營層次。第二層為職業年 金（或稱附加年金），屬企業年金性質，由雇主提撥，國家可立法強制要 求，將企業年金公共化；或由企業自行設計自願提撥，但政府需設置一套 保證給付制度，屬於社會保險性質，是強制民營層次。第三層為商業年金，

屬於個人儲蓄性質，依照個人能力自願提繳，是個人自願層次。

觀諸上述諸國中，在養老保障制度方面，各國亦有不同層次的保 障方式，分析如下：

第一個層次是國家立法規定的，低有保證、高有限額的強製性的 基本保險。

第二個層次是，各企業自定的企業年保險金，這種保險比政府規定靈 活得多，形式多種多樣，標準有高有低。如︰美國，有相當多的企業補充 養老金的私人養老金計畫。英國有補充退休年金，英國的退休年金一般包 括基本年金和補充年金兩部分。瑞典也有老年補充年金，雇員除享受基本 養老年金外，還可享受補充養老年金。實行補充養老金的意義在於實行補 充養老保險，對提升養老保險水準，同時可以喚醒公民的社會保險意識與 責任感；再則實行多層次的保險制度。

第三個層次是，政府對企業、社會團契、私人舉辦的保險項目，只 提供法律上的保護和財政上的支持。在美國，除了聯邦政府舉辦全國性

的保障項目外，還有各州政府根據聯邦政府的有關規定舉辦的保障項 目，以及各州和地方政府自己管理的項目。

各先進工業國家在創立社會養老保險制度初期，領取退休金的老年人 數很少，國家每年支付的養老費用不多，社會負擔不重。經過幾十年的運 轉，如今許多國家都面臨著退休金支付危機。根據1994 年世界銀行報告 研究小組組長埃斯特爾•詹姆士說，在德國政府預算約有 1/3 被用作養老 金；而在瑞典、英國和美國，政府開支有將近 1／3 被用這種狀況（呂學 靜，2005︰2），如不設法改變，許多國家的社會養老制度都將面臨崩潰 的危險。從上述國家企業補充養者保險實行的情況看，對我國有一定的啟 示，首先，國家頒佈法規強制符合條件的企業必須實施補充養老保險，也 同於實行國家統一的基本養老保險一樣。再則實施強製補充保險的國家，

各先進工業國家在創立社會養老保險制度初期，領取退休金的老年人 數很少，國家每年支付的養老費用不多，社會負擔不重。經過幾十年的運 轉，如今許多國家都面臨著退休金支付危機。根據1994 年世界銀行報告 研究小組組長埃斯特爾•詹姆士說，在德國政府預算約有 1/3 被用作養老 金；而在瑞典、英國和美國，政府開支有將近 1／3 被用這種狀況（呂學 靜，2005︰2），如不設法改變，許多國家的社會養老制度都將面臨崩潰 的危險。從上述國家企業補充養者保險實行的情況看，對我國有一定的啟 示，首先，國家頒佈法規強制符合條件的企業必須實施補充養老保險，也 同於實行國家統一的基本養老保險一樣。再則實施強製補充保險的國家，