我國老人福利實施之研討

老人經濟保障主要有社會保險、社會救助與社會津貼三大體系，

社會保險指的是政府推行社會政策，採用強制方式對於全體國民或是 多數國民遭遇生、老、病、死、傷、殘及失業等特定危險事故時，提 供的最低收入安全及基本醫療照顧的一種社會福利措施；社會救助即 是國家以稅收來救濟貧民，是屬於一種非繳費的福利制度，目的僅在 維 持 國 民 最 低 生 活 水 準 所 需 的 所 得 ， 也 稱 為 公 共 救 助 （publid

assistance）或是國民救助（national assistance）；社會津貼則是為達成 某一目的，對於所認可的特定對象，提供定期性或一次性的支付現金 或實物等定量分配，上述三大體系為老人的經濟安全保障體系。其中 關於老年年金的定義是指被保險人加入保險滿一定其間而達到一定年 齡，或依法退休時所發給的定期性繼續保險給付，以保障老年退休後 之生活的終身年金保險採取社會保險方式。

從目前訂頒之老人相關法規而言，服務對象仍是以低收入為主，

而服務項目則以機構居住、安養和經濟扶助為重點，就台灣老人需求 而言，以「醫療保健」與「經濟安全保障」是主要的兩項，近來休閒 活動也趨向於重要。再論本文所列出的五個先進國家中，在老人福利 實施方面，已建立三大體系的國家有美國、英國，而我國僅有兩大體 系，即是由雇主所提供的退休基金、政府所補助的部分職業養老給付 保險以及近年實施的老人津貼，制度均不夠健全，隨著工作化和都市 化的發展，家庭的保障逐漸式微，老年經濟安全保障若再依賴老年退 休前的私人儲蓄與家庭成員的支持，恐無法為老年生活帶來保障，因 此，必須建立制度化的社會保險，方能保障老年經濟與社會生活的安 全。

在全球均面臨人口結構老化的潮流中，實施老年年金制度已成為 世 界 各 國 的 共 同 趨 勢 ， 根 據 美 國 社 會 安 全 署 （Social Security Administration,簡稱 SSA）,於 1997 年出版之「世界社會制度要覽」

（Social Security Programs Throughout the World-1997）中指出，1997 年全世界實施社會安全制度的國家共有 172 個，其中提供老年、身心 障礙、遺屬給付者，共有 166 個國家，可見得各國均積極建立社會安 全制度，且朝向年金制度，以保障老年之經濟生活，卻也面臨了財政 的沈重負擔，觀諸先進國家對於老年福利的計畫、政策與實施之啟示，

可提供我們借鏡與規劃參考。

壹、 日本老人福利實施之啟示

去年十一月號時代雜誌日本版中，登載了一項消息：家住九州鹿 兒島的本鄉鎌戶不幸過世。這位高齡一百一十六歲的老奶奶當時為全

球最高齡的人瑞，自她過世後，將這項金氏紀錄寶座讓給另一位同樣 來自九州的日本女性─川手美都代。如上所述，日本社會由於社會生 活、醫療水準的不斷提升，已經成為世界上人均壽命最高的國家，男 性平均為 77.01 歲，女性平均為 83.59 歲（大連市民政局，2005），日 本自實施老人福利政策及「老人福利法」至今，發展數十年，雖然社 會經濟不斷變化，但是日本的社會保障體系仍然得到了發展和充實，

社會福利保障制度的宗旨和政策並沒有隨之產生變化，仍然拘泥於救 貧、扶貧的框架。

日本人普遍比全球其他地區的人更為長壽，國民平均壽命高達 81.6 歲，然而對日本來說，長壽鄉的美名儘管代表生活環境與素質提 升，不過卻也帶來與日俱增的社會壓力；最明顯的現象，就是國民整 體醫療支出增加所帶來的沉重負擔。由日本經驗觀察，老人照顧服務 因為醫療支出龐大，本身亦出現了相當大的變化，1997 實施「介護保 險法」以來，儘管1999 年老人醫療費用仍占國民全體醫療費用的比例 達 38%；不過比起先前老人醫療費用年增率高達 10.5%的情況，國民 整體費用成長漸漸受到控制（生技時代雜誌，34 期，）因此，以預防 保健、輔助醫療為主軸的「老人介護保險」政策，不但提高了老人們 的生活品質，對於抑制醫療支出膨脹效果亦相當明顯，相當值得具有 高齡化壓力的其他國家參考。

1998 年日本中央社會福利審議會、社會福利架構改革分會提出了

《有關社會福利基礎架構變革》的總結報告，指出了日本的社會福利 政策正在發生變革，闡述了這場變革的必然性、必要性和變革的理念 及方向，為了解決醫療問題所帶來的龐大支出，2000 年開始實施「看 護保險法」，將過去實行的全額公費的老人福利和由醫療保險、公費負 擔的老人保健制度一體化，將老人福利與老人醫療的綜合利用，使得 福利服務和保健醫療服務在申請手續、費用負擔等方面都將實現根據 使用者的意願，選擇享受看護保險的新體系，為由看護保險費加公費 負擔的看護保險，看護保險的對象一是65 歲以上的人可以成為一等被 保險者；二是加入醫療保險的 40 歲至 64 歲的人可以成為二等被保險 者（大連市民政局）。

這改革了現行的老人福利、老人醫療制度，導入了社會保險模式，

即這樣不僅可以做到使用者享有選擇權，而且可以解決由於高齡住院 帶來的醫療難題，可以預測，在日本看護保險制度的實施之後，隨著 需要看護的高齡者的增加以及看護服務項目的充實，社會整體的看護 費用會逐步增大。但是， 看護保險制度的實施將不會加大國民個人的 負擔，因為看護保險的服務費用，現下是透過老人福利制度和老人保 健制度來負擔的。隨著新的制度的建立，老人保健制度中的醫療保險 轉移到看護保險中，相應地減少了醫療保險的負擔。透過看護保險制 度，可以減輕需要看護的本人及家屬的費用支出。同時，由於看護保 險費用的80％以上是由公費和醫療保險費支付的，各市、鎮、村徵收 的高齡者保險費占全體費用的不足20％，所以看護保險制度的實施也 將不會增大地方財政的負擔。

再論日本的養老金制度最早始於1941 年。老年、傷害及死亡時家 屬或本人可以領到養老金。加入養老保險後，連續20 年交納保險費的 人，滿55 歲後，每年可以領到相當於三個月工資的養老金。二次大戰 結束後，這項養老保險制度擴展到普通工薪人員，隨後日本又制定了 個體營業者參加的國民養老保險制度。到1961 年，幾乎所有參加工作 的人都參加了某種養老保險制度，從而實現了全民保險制度。從1961 年 4 月開始，日本實行的「國民年金法案」規定，20 歲以上未滿 60 歲的日本國民，必須強制加入國民年金，實施之初是以民間上班族為 對象的厚生年金、以公務員等為對象的各種共濟組織、以自營業者、

農漁民等為對象的國民年金等項目各自獨立運營，但這種分立的體制 隨著產業結構、就業構造的變化，財政基礎趨於不穩，無法謀求長期 性的安定，進而產生各制度間給付與負擔的不公平，於是1984 年 2 月 內閣決議「公營年金制度整體一元化」，基於此一方向於1985 年修正 制度，首先實施全民共通的基礎年金制度，將公營年金制度的基礎部 分予以一元化。同時給付高於厚生年金、各共濟年金的薪資比例年金，

重新整合雙重給付制度，到了1989 年，自營業者等也和厚生年金、共 濟年金一樣適用雙重給付制度，國民年金基金制度乃趨於完整，並於 1991 年 4 月正式實施。

1961 的「公共年金」制度的架構，其年金給付所需費用，基本上 是以社會保險費的方式向投保人收取。日本實現此一「全民年金」體 制至今已有40 多年歷史，公共年金觀念已深入國民之中，是日本國民 的老年生活不可或缺的存在，且成為日本人年老後所得的主要部分，

發揮了其對高齡家庭生活支柱的重要功能。然而其「公共年金」制度 的特徵是「各世代間的互助」制度，它形成了國民間的連帶意識、和 其他社會保障制度共同消除了社會的緊張、成為維持安定的根源。

日本的養老金保險制度是社會保障制度的核心，它主要包括三方 面的內容︰退休金、傷病養老金和家屬撫恤金。在現行的養老金保險 制度體系中，既有政府承辦的公共養老金，也有企企業所有人辦的企 業養老金，還有個人自行投保的個人養老金。日本的養老金制度由國 民年金、厚生年金和共濟年金等組成。其中，日本政府管轄的養老保 險主要由兩大部分組成。一是由擁有 5 名職工以上的企業參加，以行 業或大型企業為單位組成的「厚生年金」。加入該養老保險每月應交納 的保費為月工資的 13.6％，由企業和職工本人各交納一半。二是由農 民、個體經營者和自由職業者以及20 歲以上的青年學生為主體參加的

「國民年金」。

其次，日本的老人醫療福利政策方面是以社會保險的方式提供老 人的醫療服務，其醫療保險制度包括有：健康保險、國民健康保險、

國家公務員共濟組合保險、地方公務員共濟組合保險、私立學校教職 員共濟組合保險、船員保險等。同樣的由於醫療費用的激增，以產生 了醫療保險財政的惡化，從 1981 年一般勞工適用的「健康保險」中，

老人加入率為2.7％，但是醫療支出卻占了該保險的 12.5％；而「國民 健康保險」，老人加入率為9.8％，醫療支出亦占了該保險的 30％來看

（健康保險組合聯合會編，﹤社會保障年鑑﹥，1985：148-149），顯 現了醫療保險財政的入不敷出，為了解決此一問題，日本政府乃於1983

（健康保險組合聯合會編，﹤社會保障年鑑﹥，1985：148-149），顯 現了醫療保險財政的入不敷出，為了解決此一問題，日本政府乃於1983