第五章 我國現行老人福利政策實施之研討
由於人口逐漸老化與產業結構的快速變遷，民眾對於社會福利的 需求與日俱增，因此台灣極需一部福利基本法，為社會福利建構完整 和周全的社會福利體制。這部福利基本法應釐清中央與地方政府在社 會福利政策的角色與權責，一方面規範政府對於福利的責任以及福利 預算的配置，落實保障弱勢族群的權益。一方面還要謀求公共衛生和 社會福利的提升。他山之石可以攻錯，在建立和健全具有本國特色的 社會保障制度過程中，在全面研究分析國內社會保障與實踐問題的基 礎上，應科學地借鏡國外的有價值經驗。
隨著醫療保健的進步趨勢，人類壽命不斷延長，美國、歐洲、日 本等已開發國家皆進入所謂的「高齡社會」，銀髮族暴增不但是全球普 遍趨勢，也是當前最急迫和重要的課題。台灣亦無法自外於這股世界 性潮流，由於近年來，台灣經濟發展的迅速成功與社會經濟結構變遷 快速，政府重視民意之要求，而隨著各種有關社會福利的法案相繼通 過實施，政府逐步推動多項社會福利措施，因此，每年花在社會福利 方面的經費越來越多，使得社會福利支出之比重持續上升，但是政府 執行社會福利措施所需要的經費主要來自於賦稅收入，為了建構健全 而完整的社會福利制度，積極朝向全民福利的目標，要如何在現有架 構上再精進與突破，是一項重要的議題。諸如：老年人的晚年生活由 誰來保障？在福利國家的經濟保障中國家、民間團體、家庭、個人承 擔著什麼樣的角色？這既是一個重要的理論問題，也是人們普遍關心 的實際問題。
本章擬從我國的老人福利政策與法制做一分析評估，並以日本、
歐美各先進國家經濟保障模式來探討這個問題。首先首應了解，先進 國家之所以實施年金制，其有三項歷史背景因素：
一、 工業化雖促使經濟發展，但同時也導致嚴重的貧富差距和失業 問題。
二、 大家庭式微，小家庭興起，導致老年安養成為問題。
三、 由於民主政治及人權的伸張，國家取代慈善團體，實施社會福 利政策，以照顧人民。
本章藉由探討國外歐美先進國家老人福利政策的經驗，提供學習 與驗證，因為福利不能光靠創意或一時之政治主張來建立，而歐美的 老人福利政策制度是社會福利重要一環，扮演相當重要角色與地位。
西方先進國家因應工業化下之社會及經濟等變革的生活保障問題，各 國保障老人經濟安全所提供之繼續性定期給付，始於十九世紀建立公 共或法定年金，二十世紀中期大致完備，從各國實施之經驗來看，該 制度類型涉及要各國不同政治、社會、意識形態、歷史傳承等因素影 響，可分為社會保險制、強制儲蓄制及課稅制三種（鄭文輝，1988：
124）。
世界各國主要國家老人福利政策各有背景，結果自然有所差 異，但是面對老年問題的同質性以及彼此間的效果，各國制度之間對 於老人的福利又顯現出相當的趨同性，因此，必須對其主要國家制度 的福利政策內容加以探討才能瞭解，筆者在第四章中曾提到影響老人 福利政策的制定的各種因素包括有：政治、社會、經濟三個層面，本 章在探討先進國家老人福利政策時，同時分析這三個層面對於老人福 利政策制訂的影響，期能提供在爾後規劃我國老人福利措施時的參考。
第一節 我國老人福利計畫之研討
公共政策的制定，依據大衛‧伊斯頓（D.Easton）的見解認為公共 政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配。而權威性的分配是指 政治系統經由決策制定過程，將上述各種價值分配於體系內的成員。
由於資源價值皆具有稀少之特性，不一定使得每一個人都滿足其需 求，因此，政治體系於分配價值時，對某些成員的報酬（rewards），
相對的亦形成對其他成員的剝奪，更甚的是政府所做的價值分配強制 性，不接受政府政策者，便可能遭受到處罰，我國「老人福利法」即 訂有罰則。
長久以來，政策評估一直被視為是整個政策過程中的一環，除了 民眾外，政府對於政策的設計和管理尤為重視。一項政策的制定，不
僅影響深遠，而且衝擊到各個層面，以下僅以我國社會福利之行政組 織結構及本文所提老人的五個需求面向：健康需求、經濟安全需要、
教育需求及休閒需求、心理及社會適應需求與居住安養需求等來評估 我國老人福利法制建構，本節將以描述性的知識，來解釋在過去、現 在及未來的情境老年人口的轉變結構、經濟結構、健康醫療問題、生 活問題等來探討已實施的福利措施，並以程序性的知識，即解決問題 的實際機構數據、歷經的過程以及方案的實施結果，來評估我國老人 福利政策之績效。
第三章中曾提到對於行政組織的分析架構主要以 Van Meter 和 Van Horn 的政策執行模式為範本，將執行變數劃分為：標準和目的、
外在資源投入、組織間溝通和活動、機構的特質、經濟社會和政治條 件、執行者意向等來評估。本節將依此對行政組結構、服務措施廣度 與目的、經費籌措與分配是否適度、醫療服務等面向作實施後之檢討 壹、 分析架構：老人政策決策模式
影響政策形成的因素分析，依 Howard Leichter(1979)提出影響政 策的因素，包括：情境、結構、文化、環境因素等，本節以此四項做 為分析臺灣老人福利政策的架構，首先需檢視我國一個法案的制訂過 程與影響因素（圖 4-1、圖 5-1），目前我國對於老人實施的福利政策 法規如表4-1，這些法規的涵蓋對象包含了一般老人、獨居老人、失能 老人、榮民、老農等。老人福利相關政策內容亦包含老人的權益、經 濟補助、居住安養及機構照護、保健養護、老人福利組織等。這些政 策與法規主要依據我國憲法與社會福利政策綱領的指導綱領訂定，「老 人福利法」則是這些法福利法規的上位法，因此本節以我國的「老人 福利法」政策決策模式來探討。
老人福利政策的發展方向，應著重老人需求的滿足，因此，就國 內老人需求而言，以醫療保健與經濟安全保障是最主要的兩項，從老 人政策的決策模式與發展取向，可從需要觀點及肯定生命意義其次才 是休閒活動。從政策層面探討：民國六十九年制定的老人福利法令及 服務項目，服務對象仍是以低收入老人為主，服務項目則以機構式居
住安養和經濟扶助為重點，仍以殘補式為基礎，顧及全體老人福利的 服務僅佔少數17。直至民國八十六年修法始將老人年齡降為六十五 歲，擴大服務範圍，逐漸走向保障老人的社會權，建立老年經濟安全 保障制度，目前的老年經濟安全制度，主要分為社會保險和社會救助 兩大類。
老人福利法案
研究變項 老人福利法
法 令 財政經濟 人本主義 民生主義 福利需求 組 織 社會批判(醫 療、年金、機構)
決策者思考模式
研究方法 問卷調查 訪 談 歷史比較法 文獻探討與分析
因素分析
老人福利法案合法化歷程 院會三
提案 一讀 委員會 院會二讀
前置階段(政策性決策─專業 內政部送行政院，與各部會
圖 5-1 老人福利法案合法化歷程 資料來源：筆者參考我國立法流程編製。
貳、 社會福利之行政組織結構
17 業鴻棋，(1998：166)，《我國老人福利服務之研究》。
機構組織之健全與否實關係老人福利之開展，民國五十六年老人 福利法第三條規定老人福利之主管機關在中央為內政部；在直轄市為 直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。為執行有關老人福利業務，各級 主管機關應設專責單位或置專責人員。涉及老人福利各項業務之相關 目的事業主管機關，應就主管項目主動配合規劃並執行之。因此，民 國六十九年（1980）制定「老人福利法」時第二條規定，老人福利之 主管機關：在中央為內政部；在省（市）為社會處（局）；在縣(市) 為縣(市)政府。施行了十幾年，雖然有福利措施，但較偏向消極性、救 濟性的設施。民國七十七年（1988）時內政部負責主辦老人福利者為 社會司轄下的社會福利科，其編制僅有科長一人，科員一人，而其工 作執掌有十項之多，其中第一項工作執掌即包括了婦女、兒童、老人、
殘障福利、少年感化、漁民福利規劃、推行及指導監督事項，人少事 繁，實難全力推動老人福利工作（傅家雄，1988：206）。
而民國八十六年（1997）的修法係為配合台灣省政府功能業務與 組織調整及地方制度法施行，有關省主管或執行事項應予修正，針對 老人福利法第三條、第四條、第十五條、第二十條、第二十五條及第 二十七條條文。其第三條條文：老人福利之主管機關：在中央為內政 部；在省（市）為社會處（局）；在縣(市)為縣(市)政府。在直轄市為 直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
至民國八十七年（1998）6 月 17 日修定的「老人福利法」第三條 及第九條第三項指出：「安養機構：以安養自費老人或留養無扶養義 務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。」歸屬社政體 系由內政部管轄。民國八十八年（1999）7 月 1 日起，配合台灣省政 府組織調整計畫，台灣省政府社會處業務與內政部社會司合併，內政 部社會司改設為十四科，調整了內政部社會司北部維持七科，分別辦 理社會福利綜合規劃、身心障礙者福利、老人福利、婦女福利、社會 救助、社會保險、社會團體輔導等業務及內政部中部辦公室（社政）
設置老人福利機構輔導等業務。至此才有老人福利科專辦理關於老人 福利法制、政策、預、決算規劃執行、安養服務方案推動、津貼等事 項。
綜上論述，論及老人福利政策時，最重要的仍是依據老人需求的 各項措施、方案等，職是之故，就有關老人的行政組織結構主，顯現 了：
一、 主管機關層級過低
二、 社會福利行政體系缺乏整合
目前社會福利組織係以社政、衛政與勞政為主，且分別由內政部 社會司、衛生署及勞工委員會主管，這是否影響著現行老人福利機構 的組織和服務網絡以及老人問題的解決效能。
參、 服務措施廣度與目的
在老人的各種需求中，根據學者研究在民國七十五（1986）年以 前老人感到最重要的需求是健康醫療、其次是經濟安全、教育及休閒，
再其次是居住安養，而心理及社會適應為最後，1986 年之後健康醫療 仍是最重要，其次是經濟安全，再其次是教育及休閒，而居住安養與 心理及社會適應最後（謝高橋，1994：37-39），我們發現老人的需求 排名是健康醫療第一，經濟安全第二，教育及休閒第三，居住安養第 四，心理及社會適應則是第五，筆者將以這五種需求檢視福利措施的 廣度與目的。
我國的老人醫療制度是由疾病預防、機構服務及醫療補助三者構 成，在疾病預防方面，有老人病防治、健康檢查、巡迴義診、居加護 理、老人健康訪問等。機構服務方面有一般醫院、衛生所、療養機構、
養護機構等。醫療補助則有老人傷病醫療優待、低收入老人免費醫療 等。醫療照護是人類基本需求之一，也是衡量一個國家進步程度的重 要指標。衛生署於民國七十五年（1986）七月一日，將「中老人病防 治計劃」併入「建立台灣地區醫療網」的計劃，積極推動中老人慢性 病的防治工作，一般醫院設置高血壓及糖尿病等疾病的特別門診。民 國八十年起，即參考OECD18做法與國民所得統計制度，陸續發展出適
18 經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, 簡稱 OEDC）於一九六一年成立，總部設於法國巴黎，另在德國波昂、日本東 京、墨西哥市及美國華府設有辦事處。OEDC 於 1961 年成立時有歐洲十八國及
美國與加拿大共二十個會員國，目前已增至三十個會員國經濟合作暨發展組
合我國國情之國民醫療保健支出統計(National Health Expenditure，簡 稱NHE)，並與國內外學者、專家合作，逐年修正改進統計方法；並精 細各層級間資金流向之內容，分析如下：
一、 健康醫療
包括有健康醫療給付、醫療服務、全民健康保險。台灣地區實施 社會醫療保險，始於民國三十九年（1950）開辦勞工保險，迄今已五 十多年，對於老人的健康醫療最初僅限於貧苦老人的醫藥費補助，以 及、榮民傷病醫療補助兩種。早在民國五十四年（1965）政府開辦退 休公務人員保險，使公務人員被保險人依法退休後，仍可自付全額保 險費參加保險繼續享受保險權利。榮民則設有榮民總醫院及台中分院 各 1 所，各地區亦有榮民醫院 11 所年邁榮民至榮民醫院就醫，享有 免費醫療，其眷屬亦可享受減價收費優待。直至老人福利法實施後，
才有專為老人免費身體檢查與提供醫療訊息，對於罹患慢性病或癱瘓 的老人設立機構給予養護或在宅照顧，但是尚未普及，係正在發展中 至於提供老人醫療給付的社會保險，其給內容除健康檢查與疾病預防 一項可勉強列入長期照護，其它的門診給付、住院診療，皆僅能提供 病患的急性期醫療照護。因此此階段的老人健康醫療福利政府除應增 醫療場所外，亦應積極籌劃老人醫療保險，除了讓已在公保、軍保、
勞保之被保險人於退休後轉入老人醫療保險外，一般老人亦應享有相 同醫療保險之利益。
民國九十四年（2005）六月，老年人口已增加到 2,180,230 人，
佔總人口的 9.60％（表 3-3），老年人口比例不斷上漲，造成醫療服 務的需求增加，繼而耗用較多醫療資源的問題正在我國社會中顯現，
社會需要提供大量的醫療設備、安養設施及醫護人員以照顧老人，有 鑑於此，了解現階段台灣老人醫療服務利用的情形及背後影響老人醫 療服務的因素，因此深入瞭解影響老人醫療服務利用因子是相當重要
織。其工作重點為建立會員國強而有力的經濟實力，提高效率，發展並改進市
場體系，擴大自由貿易，促進已開發及開發中國家之發展。
的。除了健康醫療外，尚有一項照護老人時不能忽略老化對人所帶來 的影響，其可影響到對健康的研判。
隨著醫療科技進步、所得增長、物價膨脹及人口老化等因素，使 的醫療費用快速膨脹是一個各國所面臨的共同問題，人口老化的情形 由於醫療科技進步使得主要盛行疾病型態也轉型從過往的急性、高致 死率的傳染病轉變成為以中老年人為主的慢性病、退化性疾病型態，
使得中老年人口的醫療需求量遠高於年輕的族群，根據內政部在 2000 年的「台閩地區老人狀況調查摘要分析」，六十五歲以上的老 人罹患疾病之第一位為心血管疾病，占 34.70%，前三位亦多為慢性 疾病。台灣人口的快速老化也造成了醫療支出的增加，並對於全民健 保的財務也形成了巨大的壓力。此外，隨著家庭結構近年來快速朝向 小家庭變遷，獨居老人與八十五歲以上老年人口成長比率快速上升，
在在都顯示未來長期照護的需求與政府必須介入的程度都將大增，因 此，政府部門應將有限的醫療照護資源加以整合。
二、 經濟安全
我國老年經濟安全保障制度發展，自民國 38 年（1949）政府 遷台之後，政府除了有計畫的推動各項社會經濟建設外，當中有關老 年經濟安全的保障制度的建立與發展，亦有逐步規劃與實施，筆者依 據前一節依據老人福利法的制定時間（民國六十九）與制定之前的福 利政策（光復至民國六十年退出聯合國）以及三次的修訂時間（民國 八十六年、八十九年、九十一年）將我國老年經濟安全的保障制度分 為以就業為基礎的老年經濟安全保障制度形成前期（1949-1971）、
以就業為基礎的老年經濟安全保障制度形成後期（1972-1982）、以 國民權利為基礎的老年經濟安全保障制度發展期（1983-1999）、以 國民權利為基礎的老年經濟安全保障制度調整期（2000-2005）四個 階段，並對此四個階段的老人經濟安全之績效加以評估：
（一） 以 就 業 為 基 礎 的 老 年 經 濟 安 全 保 障 制 度 形 成 前 期
（1949-1971）：早期對於老人的經濟安全保障雖是以社會保險為 名，但是對各種社會風險並未明確區分，退休金方面僅限僅限於軍 人退伍給付公教人員退休老年給付、私立學校教職員退休時的養老
給付以及勞工退休給付（表4-3），且為一次給付，不是年金方式，
缺乏可攜性。再論規範企業退休金制度的「台灣省工廠工人退休規 則」與「台灣省礦工退休規則」，因缺乏強制性效果，對於部分的 民營中小企業形同虛設。所以，在各類職業的工作者中，除了公教 人員與軍人在退休後獲有生活安全的基本保障之外，其他工作者，
大多數缺乏有效的就業生活保障措施，但是當時的公教人員與軍人 由於待遇微薄，退休金亦無明確隨物價或是薪資指數調整功能，且 醫療保障不及於退休人員，退休保障形同虛設。
（二） 以 就 業 為 基 礎 的 老 年 經 濟 安 全 保 障 制 度 形 成 後 期
（1972-1982）：本階段有關老人經濟安全保障的制度在發展架構 上缺乏大變化，法制上進展有限，政府僅於 1973 年開始組成專案 小組進行研究作業，規劃將隨收隨付的退休金制度改採其他適合的 方式辦理，但仍未有進一步的制度採行，但是在實際的涵蓋對象上 則有相當程度的擴張。
（三） 以 國 民 權 利 為 基 礎 的 老 年 經 濟 安 全 保 障 制 度 發 展 期
（1983-1999）：在以國民權利為基礎的老年經濟安全保障制度發 展期階段，此階段的老年經濟安全保障制度的範圍以及保障強度都 有相當程度的進展。除了勞工保險的被保險人範圍繼續擴大之外，
在法制上 1984 年訂定的「勞動基準法」特別就勞工退休條件加以 強制性規定，但是此舉僅是一個制度的規定，並未確實強制雇主去 執行，徒具虛文義意。另外，勞動基準法的退休金制度並不是年金 制度，也本就是屬於工作條件的一部分，此舉與社會保險的角度來 思考，似有偏離社會福利制度的精神。
其次，「勞動基準法」中的退休金制度，係要求員工長期步轉 換公司才能繼續年資保障，退休金仍不是可攜性，保障有限，在 1993 年之前社會上並無對於退休員工的退休金予以適當的轉換為 年金保障的養老金制度。僅在民國八十三年、八十四年（1994、1995）
才有中低收入戶老人生活津貼與老年農民福利津貼。而在民國 82 年由行政院發布的「社會福利 政策綱領」中揭示建立國民年金制
度，以保障老年之生活的目標雖已進行制度規劃，但因實施全民健 康保險制度而暫緩。
值得一題的是，1995 年政府首度對於公務人員、軍人退休撫 恤制度，改採提撥基金制度取代了傳統的隨收隨付制度，並且提供 年金給付的選擇。經過了第二屆立委全面改選（1991）與第三屆立 委選舉（1996）後，立法院諸多委員擬具「老人福利年金暫行條例 草案」版本等，先後經由立法院會決議並交由內政及內政、財政、
司法三個委員會聯席審查，才交付立法院會議議決，並首次（1997）
對於「老人福利法」的修正，將老人的年齡由七十歲降為六十五歲。
（四） 以 國 民 權 利 為 基 礎 的 老 年 經 濟 安 全 保 障 制 度 調 整 期
（2000-2005）：在實施了諸多年的社會福利制度之後，面臨了經濟 的產業的變遷，隨著傳統產業的逐漸式微，與就業者年齡日增而逐 漸失業，政府對於福利支出不斷上升，福利不斷擴張之下，亦面臨 了歐美先進國家的財政支出問題，加上民國八十九年（2000）五月 政黨輪替後，各政黨候選人為了爭取選票與執政，「老人津貼」成 為落實競選支票的象徵，各政黨競相在立法院提案，凸顯重視老年 福利的政黨理念，一個個草案版本紛紛出籠，以國民全力為基礎的 制度仍在持續中，加上經濟全球化的影響下，企業在面臨政府與勞 工所施加的成本壓力時，有些選擇了出走以規避其責任。但是觀諸 政府財政狀況，一方面實質收入呈現負成長趨勢，另一方面社會安 全支出仍呈現成長的現象，面對財政困難，產生了退休金保障不足 與退休金制度財務失衡的問題，對於國內勞工保險老年給付、公務 人員保險老年給付、軍公教人員退休制度潛藏負債的快速累積，勞 工退休新制爭議的擾攘不休，政府如何能在這個狀況下建立健全的 退休金制度以強化整體老年經濟安全保障制度，實屬一大挑戰。
經由上述資料發現，我國對於中低收入老人的生活津貼，目前是 每個月3,000-6,000 元不等，但對於孤苦無依或低收入且不欲進養老機 構的老人似乎偏低，無法產生經濟安全的保障。所以我國老年給付規 範儘管呈現多元化，卻仍維持著過去一次給付之方式，給付水準也無 法充分發揮所得再分配之效能；而對於當下之貧窮者亦遲遲不見有實
質性之保障規範出現，至多淪為選舉工具；多元型態之給付法制也造 成法律關係的複雜。若仍僅使老年給付保障處於現階段之狀況，仍以 未整合的社會保險、敬老津貼、低收入戶老人生活補助以及中低收入 戶老人生活津貼等措施來保障一般以及經濟弱勢的老人，對於我國老 人之經濟保障實顯不足，綜觀目前全世界大部分國家都以年金保險作 為老年經濟的主要保障方式，故有必要就我國老年經濟安全保障議 題，進行法律規範之研究。筆者之思考脈絡主要是立於被保障者之立 場，希望能建構一套清楚、民主以及符合人性尊嚴之經濟安全保障規 範。
經濟安全的另一項政策即是「敬老津貼」（又稱敬老年金），「敬 老年金」實施的早晚，福利制度的健全與否可以說是實行民主政治的 標竿之一，早期的像瑞典、英國，近期的45 年前的日本就已經實施「敬 老年金」，香港也在1973 年公布施行，而我國則在民國九十一年（2002）
開始實施，凡年滿65 歲以上的老人，每月領取＄3,000 元津貼，並於 民國九十二年（2003）十二月四日立法院三讀通過「老年農民福利津 貼暫行條例」，將發放金額從＄3,000 元提高至＄4,000 元，且增定依 物價指數每五年調整一次的規定，而原住民敬老福利生活津貼比照一 般老人。
以福利經費對於福利資源來看，地方政府對於「敬老福利津貼」
係採齊頭式發放，低收入及高所得老人均蒙其利，以致於 1996 年至 1999 年平均每一百億元縮小所得差距倍數，僅約及於中低收入老人生 活津貼的一半，另外「老年農民福利津貼」又因為 1998 年 11 月起請 領限定放寬及排富條款刪除，使得社會福利資源流入高所得家庭比率 提高了，導致於 1999 年所小所得差距倍數下降為 1998 年的四分之三
（黃碧霞，2003：19），又以法制的內涵探討，我國對於敬老津貼政 策的實施是依據「敬老福利生活津貼暫行條例」及「原住民敬老福利 生活津貼暫行條例」施行，該暫行條例的內容混淆了社會救助及社會 保險不同制度的功能，且政府不斷擴大「敬老津貼」發放對象，且移 撥國民年金經費，將導致「國民年金」19制度開辦不斷延後。因此，
19國民年金保險是我國繼全民健康保險之後，另一個以「全民」為對象的社會保險
若能夠將各項的老人福利資源整合，以照顧中低收入戶家庭為主，除 了能夠使資源更為有效的配置之外，所得的差距改善效果亦會更為顯 著。
但是另一方面，由「敬老津貼」相關文獻資料分析發現，「敬老 津貼」議題一直爭議不斷，各種版本以及籌措財源、立法程序與修法 過程等，敬老津貼是在敬老津貼是對於無法符合「敬老年金」給付條 件的老年人的保障，其實是「老人福利年金」制度的一部份，所以，
「敬老年金」是主要的骨幹；「津貼」則是過渡性及救助性的福利。
其次，其發放對象設有多重限制，如排富條款，其設限的基礎與公平 性何在？為了負擔老人經濟生活的負擔，加上面對世界潮流與國內趨 勢，我國社會保險制度實有全盤規劃的必要，國民養老年金保險甚是 需要規劃與實施。
三、 居住安養
老人安養福利機構包括扶養機構療養機構扶療養機構、休養機 構、服務機構。就上節中省、市政府辦理之老人福利措施來看，在「老 人福利法」實施之前台灣地區的老人安養係以機構安養為主，偏重孤 苦無依老人的收容安養，而貧苦老人的生活補助則包含於低收入家庭 救助與貧民失依，注重解決老人生存問題。在「老人福利法」施行後，
老人福利措施有了多元化的發展不再只限於貧苦無依老人，也為有能 力負擔且有需要的一般老人提供自費安養方式，亦逐步有社區性安養 設施與老人公寓的發展，更能滿足老人的需求使老人過著有意義的生 活。
我國「老人福利法」訂定之初，規定療養機構為老人福利基本措 施之一，老人居住服務是一種較為新進的老人領域，政府積極擴增公 立老人療養機構20，鼓勵民間籌辦老人自費安養中心給予生活照顧、
醫療護理、心理治療及機能復健休養之場所，使老人在社區與家庭之
方案，係針對國民的老年、殘障及生計承擔者死亡事故，提供長期定期性及持續 性的年金給以確保老年人、殘障者及遺族生活安定，以維護國民經濟安全所建構 的一種社會保險制度。
20服務類別分為安養、養護、長期照護、混合四類。
內的安養方式，而且也較能符合我們強調家庭或社區生活方式的文化 環境。
在新興老人福利實施時，政府並未嚴格監督老人長期照護機構的 設立，致使當時為立案老人長期照護機構成長迅速，頻頻發生結構不 安全、無視院內人權的事件，1997 年之後政府輔導未立案機構合法化，
立案機構遂大增，但是監督管制的方式不明確，加上醫界不重視老人 的相關醫療項目，諸如物理復健、營養、護理等，產生了專業人力不 足狀況〈蕭淑貞、李世代，1999：14-18〉，依機構收容規模21、服務 類別、機構所有權22與分佈地區來評估此期的機構狀況。
在機構收容規模各組別中，依「老人福利機構設立標準」（附錄 五）規定，小型養護機構只能收容49 人，安養、養護及安養護則介於 50~300 人之間，表中低於 49 人者有 76 家其中小型機構有 60 家，可 能原因在「老人福利機構設立標準」小型機構最多可收容49 人，但是 表中卻有一家超過49 人。服務類別中亦是小型機構佔最多家數，再以 機構所有權來看小型機構全數為私立機構，安養、養護及安養護大部 分為財團法人，但是安養機構有 6 家是公立機構，公設民營類安養及 安養護各為1 家。從分佈地區來看北部有 76 家是最多，其次是南部有 20 家，再其次為中部有 15 家，東部有 5 家，離島地區有 3 家，所以 從老人需求的地區來看，南部是需求最最高的地區應多增加。
再則，民國八十三年（1994）以後，我國的老人安養養護機構資 料如表4-21 所列數據，其在收容對象方面，民國七十六年（1987）以 前著重健康且低收入的老人，其後才慢慢加入非健康的老人。經營方 面有公營、民營二種，慢慢轉變成公立私營，依據內政部統計處八十 九年台閩地區老人福利機構需求概況調查，八十五年台閩地區老人與 子女同住的比例占64.3％（表 3-6）；而同期調查結果顯示，認為與子 女同住為理想居住方式者占69.20％，雖然比例較七十七年調查略降，
但是仍舊有相當高的比例；而在國人對老人福利機構居住意願及長期 照護方式之探討分析中更是指出，年長、教育程度不高又有子女可依
21至民國八十八年〈1999〉底，收容院民數。
22分為財團法人、小型機構、公立機構、公設民營四類。
靠者，有將近九成受訪者會選擇與子女同住為理想的養老方式；換言 之，老人仍認為居家是最理想的養老居住方式。
表 5-1 機構數據資料表 機構收容規模
種類
人數 安養 養護 安養護 小型 合計
49 人以下 4 11 1 60 76
50~300 人 11 8 12 1 32
300 人以上 1 1 9 0 11
總 計 16 20 22 61 119 服務類別
種類
服務類型 安養 養護 安養護 小型 合計
安 養 13 0 1 0 14
養 護 0 18 1 51 70
長 期 照 護 0 1 0 1 2
混 合 3 1 20 9 33
總 計 16 20 22 61 119
機構所有權 種類
所有權 安養 養護 安養護 小型 合計
財 團 法 人 9 19 13 0 41
小 型 養 護
機 構 0 0 0 61 61
公 立 6 1 8 0 15
公 設 民 營 1 0 1 0 2
總 計 16 20 22 61 119 機構種類與分佈地區
種類
地區 安養 養護 安養護 小型 合計
北 部 6 12 8 50 76
中 部 2 4 6 3 15
南 部 4 2 7 7 20
東 部 1 2 1 1 5
離 島 3 0 0 0 3
總 計 16 20 22 16 119
資料來源：筆者根據以下文獻編製。
楊靜芸，（2002：45）。
在長期照護方面，老人乃罹患慢性疾病的高危險群，醫療方面，
在民國七十六年以前醫護人員普遍缺乏，雖然第七條中規定有療養機 構：以療養罹患長期慢性疾病或癱瘓老人為目的，但專業醫護人員鮮 少投入。至民國七十四年（1985）九月仍發布「台灣省老人傷病醫療 費用優待辦法」，透過各公、私立醫院給予老人減免費用優待，直至 民國七十五年（1986）七月一日衛生署才將「中老人病防治計劃」併 入「建立台灣地區醫療網」的計劃，積極推動中老人慢性病的防治工 作，一般醫院設置高血壓及糖尿病等疾病的特別門診，充實對於老人 的醫療設備與人員，爾後，民國八十四年（1995）「全民健康保險」
開辦，規劃整合的單一醫療保險體制，提供了更完善的醫療保健，亦 造福全國人民，而今日老人之疾病型態亦已轉以慢性疾病為主，使得 老人的長期照護需求成為重要的問題之一。人口結構已先老化之先進 國家，對於老人的長期照護需求已有妥善的保障。在美國，政府方面 有以醫療補助制度(Medicaid)和聯邦健康保險(Medicare)為主的長期照 護計劃；亦有私人的長期照護保險在保險業中興起。在日本，民營的 長期照護保險已建立了，適應其老人長期照護需求之體制，並帶動了 長期照護相關之各項服務。
因此，從老人安養與醫療服務探討：各層級醫療服務機構、功能 設置標準及作業規範尚未釐清（楊漢泉，1993：74），老人社會醫療 及長期照護之連續性、健康照護體系尚未建立，老人慢性醫療、長期 照護與醫療普遍不足，安養及養護機構內醫師人力普遍不足、醫事人 員缺乏繼續教育。在我國，社會安全制度下的老人福利與老人保險，
都對老人提供了部分的健康保障，但對老人的長期照護需求問題，卻 尚無法解決。截至民國八十年底，在台灣省、台北巿、及高雄所有的 老人健康福利措施中，雖提供了老人健康檢查及保健服務、老人醫療 服務、老人安養服務等長期照護服務，惟因老人福利措施成效不彰，
真正享有此一服務的老人仍僅限於少數。長期照護機構適用之法令規 章、人力運用、專業方面來看，長期照護機構的相關服務已不再是早 期的多由政府部門或非營利機構所提供，相對地，多倚重營利行組織 的服務供給，機構組織性質已呈現多元化，機構的服務目的、接案標 準、主管單位以及適用的法令規章，也會有相當的歧異性，似乎不再 單一連結，因此，在大力提倡結合民間機構以建構完整（劉麗雯，2003：
157）。
四、 教育及休閒
休閒娛樂或教育、敬老活動與懇談專線，是新近出現的老人福利 措施尤 其在變遷的社會裡，更有其必要性都市化及家庭生活的變 遷，造成老人的角色喪失或變遷，造成老人的無奈、落寞之感，這些 新近出現的休閒、文康教育、敬老活動與懇談專線主要透過社區活動 中心、文康中心所辦理的活動主要在促使老人過得愉快精神不至空虛 無聊，幫助老人調適更換角色和變遷進而表現出健康的心態。
我國早期老人福利法訂有舉辦老人康樂休閒及聯誼活動為目的 的休養機構，老人搭乘國內公民營水、陸空交通工具進入娛樂場所、
參觀文教設施予以半價優待，施行細則中亦規定地方主管機關應協調 各有關機關團體依本法第十九條規定，給予老人機會與榮譽鼓勵其參 與活動（第二十三條），但實際上惠而不實者居多。以民國七十六年 以前階段的老人福利服務來說，包括有住宅服務創立長青學苑、老人 免費健康檢查及保健醫療、國內交通費用及參觀文教設施優待、敬老
禮品及活動、老人日間托顧、推展老人志願服務、老人休養服務、低 收入老人生活補助、中低收入老人生活津貼、低收入戶老人住宅設備 補助改善。但是新式的老人福利措施，例如老人公寓養護中心營養餐 食服務、日間托老服務、巡迴講座等大都集中在都市鄉村甚少見到，
造成福利措施不平均，未能強調建立社區服務網絡，以符合老人需 求，應讓福利措施普及化、社區化、地方化，再者，各項福利措施似 乎都是假定老人有自行照顧的能力，忽視了老人生理機能退化，可能 需要他人的協助與照顧。有了法制之後雖然讓福利措施走向多元化，
但對於推動老人福利的工作，只是考慮政府的角色，很少考慮邀請民 間團體參與，老人福利是整個社會的需要與事業採行全體社會分工實 有必要。
五、 心理及社會適應
心理方面指的是老人被尊重，諸如：乘車優待、老人諮詢、老人 專線、老人成就感、才藝展覽、老人休閒、家庭奉養、在宅服務、康 樂等都屬於心理方面。老人如患有短期不易治癒的疾病，加上由於從 工作上退休，老人於退休後失去其社會地位與經濟來源，便會影響其 心理平衡，所謂「不才明主棄，多病故人疏」的情境便成了老年人的 心理寫照。因此，老人福利應是以解決當時社會變遷所產生的老人社 會問題，進而增進老人及其家庭的能力，謀求老人在食、衣、住、行、
育、樂等方面，不虞匱乏的生活福祉。
學者也指出了在民國八十六年的修法以前，相關的老人研究或是 老人福利法的修訂，似乎忽略了許多老人問題背後最基本的問題，那 就是老人的居住安排問題（鄭健雄、張惠真，1993：21)。當家庭組 成型態的變遷導致老人獨居的與日漸增，致使家庭本身對老人的照顧 顯得心有餘而力不足，這次修法除了將原本二十一條的老人福利法增 訂為三十四條條文，老人的年齡由七十歲調降為六十五歲外，並提供 符合國民住宅承租條件且與老人同住之三代同堂家庭給予優先承租 之權利。專案興建適合老人安居之住宅，亦鼓勵民間興建適合老人安 居之住宅，專供老人租賃。
另外，內政部的「老人狀況調查」顯示 65 歲以上老人認為與子 女同住為理想居住方式，1996 為 73%、1999 為 69%、2000 為 67%，
顯示老人與子女同住的比例逐漸下降，老人居住在福利機構者從佔 1%上升到 5.59%，顯示國人在養老方式隨著經濟及社會環境的變遷 而逐漸改變，國人對於機構是照護接受程度似有越來越強的趨勢。但 檢視現行老人福利法及其施行細則和其他相關法規皆看不出有任何 鼓勵透過「家庭功能」以加強老人福利推展的政策，出現仍傾向消極 的機構式照顧，而對於老人經濟生活保障並無明確規定最重要一點，
此時期老人對於政府辦理之老人福利措施的認知有限依行政院主計 處（行政院研究發展考核委員會，1991：72-73）與學者（陸光，1986：
80-82）之調查報告指出老人對於福利措施的認知中，表示不知道者 以交通工具優待最低，其次則是免費健康檢查占，文康中心等休閒場 所占、各項敬老活動占 47%、扶養機構 49%醫療保健 51%，對於其 他福利措施項目的比例不知道的均在 50%以上，也就是說大多數老 人都不知道。
居住安養從機構的種類上來看，小型機構在這一方面的施行比安 養、養護及安養護家數為多，但在收容規模上不妨再放寬，尤其是小 型機構的部分，雖然有超收的情形但與同年（1999）全台老年人口數 已有 1,865,472 人相較顯有不足。再以（表 4-21、附錄三）來看民國 八十年（1991）台灣省提供的老人安養服務 65.6%與 68. 3%療養服務 的養護率為 74.1%，台北市提供的頤養服務公費、自費分別為 93.2%
與 95%，高雄市提供的老人公費頤養服務僅有 381 人，自費 269 人，
收容率並不是很高，政府可輔導機構利用宣傳或其他方式，使潛在需 要的人與機構間能有更多接觸的機會。
因此這階段的老人福利服務大都屬於消極的服務，例如安養機 構，傾向於一種愛心、歡懷的體系，其規劃方式均是單一標準的型式，
雖然老人在各方面確有變化，但並未有積極的服務方式，再如老人醫 療服務，只提供醫療補助但並未有鼓勵老人運動、參與活動方式，在 面對老年人口逐年增高的趨勢，應鼓勵、輔導老人將過去知識經驗等 拿出來教導年輕人，使之有二度就業或是造福人群的機會，安養機構
應該從不同的角度根據老人的不同需求、身體狀況，提供不同型態的 老人安養機構內容，可以將安養體系社區化化，來滿足不同老人的不 同需求，而不是一味將老人當作弱者來服侍。再從社會發展理論觀點 來看，老人安養不僅是老人安養，如何有效運用老人人力的資源，讓 消極性的安養變成積極性的規劃，這才是老人安養體系最好的規劃，
既可解決老人的心理問題，更可造就老人的經濟滿足與成就感，充分 運用國家社會人力資源。
綜觀從老人福利工作的內涵與特性中，我們了解倘若要使服務 工作的執行做得較好，常須依賴各種相關因素的配合，基本上在法令 方面，有關老人的法定福利仍在發展階段，目前銀髮產業市場的開發 亦尚未穩定，這三者皆面臨到結構性的發展限制時，老人問題於是產 生。然本研究嘗試運用政策執行過程的分析模式、組織結構與互動協 調的角度為出發點,期望能對目前老人服務工作執行的狀況,進行探討 與解析。
肆、 效益計算不精
我們從財政的角度探討社會津貼具有特殊意涵，所謂的津貼無論 是敬老津貼或是老農津貼，事實上是屬於社會安全體系中所得保障現 金給付的一種制度。老人福利機構理論上是非營利的福利事業，沒有 賺錢的企圖，但是每個人都了解非營利機構的營運也需要能夠自給自 足，因此，財務的規劃與管理非常重要，綜觀我國的財務預算對於社 會福利支出與老人福利政策的支出比例與金額如(表 5-1、表 5-2)。
由中央政府統籌分配之社會福利補助款，從九十年度起不再依照 計畫核發，改為一般性的補助款，由地方政府自行運用。政府對於地 方社會福利經費補助方式的變革，其淵源最早可溯及民國八十二年底 的縣市長選舉，當時民進黨以「敬老年金」作為選戰訴求，並發起「敬 老年金行動聯盟」，開出選後每個月三千元至五千元的津貼支票。選 後民進黨執政縣市為兌現選舉支票，遂要求中央政府補助地方發放老 人津貼，但由於省府與中央財政困難，一些民進黨執政縣市因經費短 缺，只好陸續停止老人津貼的發放，一場中央與地方的社福經費大戰
也才得以結束。這件事情暴露出地方對於財政自主性的需求，也開啟 了中央與地方爭奪社福預算主導權的開端，地方財政的自主性與中央 統籌分配成為兩難。
表 5-2 全國預算支出分配情形 全國預算支出分配情形
單位：億元；％
92 年度 93 年度 94 年度 項 目
金額 分配比 金額 分配比 金額 分配比 一般政務支出 3,315 15.0 3,485 14.5 3,535 14.6
國 防 支 出 2,277 10.3 2,507 10.4 2,498 10.3 教 育 科 學
文 化 支 出 4,612 20.9 5,136 21.4 5,230 21.6 經濟發展支出 4,048 18.4 4,254 17.7 4,348 18.0 社會福利支出 6,096 27.6 6,665 27.7 6,696 27.6 債 務 支 出 1,593 7.2 1,527 6.3 1,505 6.2 其 他 120 0.6 482 2.0 407 1.7 說 明：1. 社會福利支出包括社會福利支出、退休撫卹支出、社區
發展及環境保護支出等。
2. 債務支出主要為債券利息，不包括還本部分。
3. 其他支出包括補助支出與其他。
4. 九十二年度為決算審定數；九十三年度係法定預算數(含 追加預算)；九十四年度係法定預算數(其中擴大公共建 設投資計畫特別預算為預算案數)。
資料來源：財政部「財政統計年報」、行政院主計處（上網檢視日期：
05/21/2005）
由於我國偏差的選舉文化，社福資源常被作為政策性買票的工 具，一旦社福經費任由地方政府做政治性的運用，弱勢的團體的權利
將無法受到保障。所以由中央統籌分配社福經費的最大好處就在於防 弊，與保障社福資源分配的有效性及公平性。更由於這種負擔沈重的 財政成本，並未得到相關機構的檢討或審慎關注，對所規劃的福利政 策方案未能徹底執行。
再觀諸民國九十四年度中央政府總預算中社會福利項下的福利服 務支出佔了總額預算的17.7％（圖 5-2），支出金額是 6,696 億元，再 觀全國預算支出分配，其中九十四年度的是 6,696 億元，九十三年度 是 6,665 億元，九十二年度是 6,096 億元，呈現逐年增加。而以表 5-4 的全國預算支出分配來看，敬老津貼九十三年度是 687,990 億元，比 前年增加了 7.6％，老農津貼是 688,840 億元，比前年增加了 1.7％，
中低收入老人生活津貼是156,446 億元，呈現比前年降低了 10.1％（表 5-3）。所以在預算財源方面，政府近年實施各項賦稅減免措施，使得 財源短缺，然而，老人福利最大的效益是老人醫療服務與老人年金發 放，以服務全國二百多萬老人的需求，且台灣的幅員不廣，人口密度 高，支出於老人年金的預算甚是龐大，加上人口不斷的老化，敬老津 貼、老農津貼以及原住民津貼等支出會年年自動加碼擴大，如此發展 下去，將會面臨財政困難。
誠如前述，有關社會福利財務規劃之定位，牽涉的不僅是經濟層 面之考量而已，往往政治、文化乃至於意識型態、福利倫理等之影響 更甚於前者，隨著經濟發展由傳統農業轉型至工商業，甚至知識產業 為主，整體社會資源配置的原則也發生本質上的變化，公民權或社會 權概念的發展，使得資源的配置有關權利與義務也受到緊密關係的反 省，檢視社會福利財源籌措與分配，除了國內環境的變化之外，國際 經驗的歷史觀察更是不可或缺，在下一章中亦會探討日本與歐美各先 進國家的政策的制度緣起與財源籌措之比較。
圖 5-2 民國九十四年度總預算案歲出分配圖
資料來源:http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp（上網檢視日期：3/24/ 2005）
表 5-3 全國社會福利預算支出分配情形 社 會 福 利
項 目 91 年底 92 年底 93 年底 與上年同 期比較 支出總額(億元) 3,237 3,451
占政府歲出比率(%) 15.1 15.6 各
級 政 府
社會 福利 支出
占GNP 比率(%) 3.2 3.4
社會保險人數(萬人) 2,187 2,190 2,208 +0.6%
中低收入老人生活津貼 182,392 173,951 156,446 -10.1%
老 農 津 貼 669,779 677,048 688,840 +1.7%
老 人 生 活 津 貼
請領 人數 (萬
人) 敬老福利津 貼 424,096 639,427 687,990 +7.6%
原住民敬老福利生活津貼 15,171 14,726 18,340 +24.5%
6.16 6.07
所得差距 倍數
附 註：
係年度資料。不含義務役軍人、軍校軍費生、在卹遺眷及替代役男資 料。
91 年 6 月開辦，92 年 6 月三讀通過「敬老福利生活津貼暫行條例」修 正案，將領取勞工保險老年給付、公教人員保險養老給付及軍人保險 退伍給付尚未折抵完竣者轉納為適用對象。
91 年 6 月開辦，主要適用對象為年滿 55 歲至 64 歲之原住民；92 年 12 月「原住民敬老福利生活津貼暫行條例」修正，將領取勞工保險老年 給付尚未折抵完竣者轉納為適用對象。
係年資料。
資料來源：財政部、內政部、行政院主計處（上網檢視日期：05/21/2005）。 我國老人福利是根據憲法第二章第二十五條：「人民之生存權、
工作權及財產權，應予保障。」及第十三章第一五五條：「國家為謀 社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢無力生活，及受非 常災害，國家應予適當之扶助與救濟。」；第一五七條：「國家為增 進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」於是民國六十 五年（1976）十二月內政部訂頒「當前社會福利服務與社會救助業務 改進方案」，提出三大重點後，六十六年才實際試辦老人福利措施，
當時的福利則僅限於省轄市、台北及南投兩縣的半價優待老人搭車、
乘船、觀賞影戲或是遊覽觀光地區及局部地區的免費健康檢查 (行政 院研究發展考核委員會編印，1983：59) ，這是我國老人福利的初步 實施。直到民國六十七年內政部草擬了老人福利法草案，送於行政院 通過的草案計二十二條，經過立法法三讀通過，全文共二十一條，在 六十九年通過並於一月二時六日由總統明令公佈實施，即是我國最早 的「老人福利法」。實施多年仍感福利的不足，再次修憲時增修條文
第十條第五項即指出：「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳 統醫藥之研究發展。」；第八項：「國家應重視社會救助、福利服務、
國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作；對於社會救助和國 民就業等救濟性支出應優先編列。」
健康醫療方面，老人健康問題之重要性，除了構成健康困擾的不 便，也影響到其自身與周遭家人親友的日常生活，甚至整個國家社會 的脈動與走勢。是以，老人健康問題不容忽視，在面對老年人的諸多 健康問題，必須先經探索方能進一部處理，包括了專業領域的健康問 題，調整健檢檢查的重點及方向。
檢視了我國從訂定老人福利法以及施行的諸多政策後，首先，其 所提供的在宅服務雖強調家庭觀扶養親屬的責任，但是解決人生活問 題的主要方式並未重視家庭在老人生活與服務上仍扮演重要角色，任 由閒散，使早人提早發生疾病或心裡失調，會導致增加醫療及社會資 源負擔。其次，都市及鄉村老人社會福利分配不同，都市地區服務品 質較佳，鄉間、偏遠地區等較缺乏福利服務項目；偏重於孤苦無依老 人或親屬無撫養能力老人，一般老人或家庭老人未能平等照顧。第三，
中央政府與地方政府的預算比例與執行項目，法令未明確規定，缺乏 切實可行辦法，導致地方政府限於人力與經費並未積極辦理，致使老 人福利法令條文多為宣示性，無法滿足老人需求。第四，老人福利機 構的醫療、長期照護、安養床位嚴重不足，需要服務的老老人以及長 期病患老人較難獲得服務；長期照護機構與老人養護機構皆為非營利 性質福利機構，而護理之家依護理之家設置標準規定卻是營利導向，
法令之間充滿矛盾。至目前為止，在照護服務的類型上可分為居家式
（在宅服務、居家護理）、社區式（送餐服務、日間照護、喘息服務、
支持性服務）、機構式（慢性病院、護理之家、養護之家、安養中心）、
特殊服務（臨終、安寧照護、癡呆症照護、植物人照護）等四大類。
然而，在老人的醫療照護內容亦包括了急性、慢性照護以及介於兩者 之間的亞急性照護，其內涵尚包括了老年人的疾病照會、定期的健康 功能檢查、急性病症療護、出院或後續追照護與長期追蹤、長期醫療 保健照護等。從高齡化社會相對衍生而來的疾病慢性化，使得國人對
慢性病及長期照護的需求增加。吳淑瓊在民國八十六年（1997）的研 究指出，平均每十位老年人中就有一位失能老人，而在人口逐漸老化 下，需要照顧的老年人人數也隨之增加，我們在面對難以避免身有疾、
障礙而又長壽的狀況下，與其晚年身受疾病和障礙的束縛，都是一項 重要的問題，每個人都應該思索這個問題。
再看世界各國主要國家老人福利政策各有背景，結果自然有所差 異，但是面對老年問題的同質性以及彼此間的效果，各國制度之間對 於老人的福利又顯現出相當的趨同性，因此，必須對其主要國家制度 的福利政策內容加以探討才能瞭解，筆者在第四章中曾提到影響老人 福利政策的制定的各種因素包括有：政治、社會、經濟三個層面，本 章在探討先進國家老人福利政策時，同時分析這三個層面對於老人福 利政策制訂的影響，期能提供在爾後規劃我國老人福利措施時的參考。
伍、
西方老人福利計畫之研討
我國過去十年來政府的福利支出，有顯著的成長，各級政府的福 利支出從民國八十年（1991）度的 2,061 億元到民國九十三年（2004）
度的5,665 億元，成長了約 1.76 倍，其中福利支出占 GDP 比率，也從 民國八十年的 4.5％到九十四年度的 5.6％，其中九十年度還曾到 6.1
％（表5-1、圖 4-2），此一比例與韓國、新加坡不到 3％相比顯的略高 點，但與鄰國日本相比略微低些，與先進國家福利支出較高的德國、
英國相比，相去甚遠。因此，有必要參酌先進國家老人福利相關計畫 與政策所帶給我們的啟示，予以借鏡。
一、 日本的老人福利計畫
日本為近代開發國家之一，日本人口的老齡化問題，日本是亞洲 人口老齡化最為嚴重的國家，也是亞洲國家最早推動社會安全制度 的，在五六十年代，日本經濟高速增長時的人口結構比較年輕，日本 在 1920 年時其六十五歲以上的人口有 2,917,000 人，占總人口的 5.3
％，伴隨著經濟起飛，該國人口結構迅速老化，只用了20 年時間就步 入老齡化社會。到 1970 年，突破全國人口比率 7％，但是到 1979 年 時已增加到10,130,000 人，占總人口的 8.7％，（江亮演，1982：126-130）
根據 1997 年的調查，1995 年日本的老化率為 14.5％；今後到了高齡 人數、老化率將大幅增加的，2025 年老化率將增為 27.4％，到了 2050 年推估將增為32.3％，現在每 5 個日本人中有一個到了 65 歲，按照目 前的人口發展，到 2025 年左右，大約 3 個日本人中就有一個 65 歲以 上的人。
人口老化的現象已呈明顯趨勢，目前日本的人口老化率已超過 16
％；「老人福利法」自公布實施以來，也已歷經30 餘年，不管是人口 老化速度（表 3-4）或是老人福利政策的制定，都為亞洲各國的先驅，
其社會福利在早期階段不少是移植歐美各國的福利措施，然而從近年 來日本進行一連串的老人福利相關政策之改革；各種社會福利政策的 取向來看，有回歸到屬於其日本文化考量的趨勢（莊秀美，1999：2），
就像 1970 年代提倡的「日本型福利社會」之建構，1989 年的「黃金 計劃」、翌年的福利八法及「醫療保險法」之改訂、1994 年的新黃金 計劃、之後有老人照護保險之規劃、國民年金保險法之改訂等。另外，
日本實施年金制的歷史導因於戰後日本工業再度復甦，大家族日漸式 微，核心家庭的普遍建立，加上個人所得有限和老人病患難以處理。
以上的老人福利政策的改革都是以因應高齡社會為前提而加以規劃。
日本社會福利基於社會背景主要有三個階段：第一階段主要目標 在於提昇勞動力的質與量，第二階段是從第二次大戰後開始，主要係 配合政治民主化後，推行福利國家的政策，第三階段是從 1973 年開 始，此時社會安全費用的支出大幅增加之際，但其社會福利措施的法 律根源於1946 年修正的「日本憲法」第十三」條、第二十五條、第二 十六條，其中第二十五條規定：「國家必須致力於增進社會福利、社會 安全以及公共衛生等措施，以提升全體國民的生活品質」。
日本在提升老人福利之政策與立法是始於第二次世界大戰後，自 1961 年至 1973 年是日本社會安全制度的關鍵期，亦是日本有計畫邁 向福利國家的發展階段。雖然日本早在1963 年就已經頒布了「老人福 利法」，但是在 1970 年以前日本政府對於老人的所得保障與醫療保障 是採用社會保險、退休年金保險和社會救助的生活扶助，直到1970 年 六十五歲以上的老年人口首度占了總人口比率的 7％比例，政府才擬
定了老人福利對策，於1972 年在厚生省公共衛生局設置「老人保健福 利部」，並首次進行修訂「老人福利法」，於1973 年起實施人免費醫療，
並擴大與提高老年年金制度。
日本在高齡者立法上不僅注重經濟生活的保障，而且注重健康、
教育、文化生活等法律的配套和銜接。比如經濟保障方面制定有「國 民年金法」、「生活保障法」；健康保障方面有 1982 年「老人保健法」、
「健康保險法」等；就職保障方面有「穩定高齡者雇佣法令」﹔老人 教育方面有「社會教育法」；社會福利方面有「老人福利法」、「社會事 業法」1997 年頒布「介護保險法」、1998 年日本中央社會福利審議會、
社會福利架構改革分會提出了《有關社會福利基礎架構變革》的總結 報告、2000 年開始實施「看護保險法」。
鑑此之際，日本於 2004 年 4 月公佈實施「介護保險制度」，將以 往自治體所管轄的措置制度23轉成介護24支援體系，並開放民間業者自 由參加與介護市場（陳真鳴，2005，258）。
表 5-4 日本老人福利政策與相關法規一覽表 頒佈時間 名 稱 異動情形
1946 年 制訂新憲法 1951 年 社會福祉事業法
1958 年 國民年金保險法 1985 年修正、
1999 年再修訂 1959 年 新國民健康保險法
1960 年 開始給付老人福利年金 1961 年 公共年金及疾病保險
1962 年 實施國民年金保險、組成全國老人
23措置方式是日本在第二次世界大戰後所實施的一種福祉制度，根據日本「社會福 祉小六法」規定，對於欲進入特別養護老人院、養護老人院、在宅服務的申請者，
依照措置基準的行政調查手續篩選後提供服務，其入院之措置費由公費負擔。
24「介護」是依日本「老人福利法」第14 條規定：「老人特別養護之家的對象為需 要經常照顧者」，日本將長期照護稱為「介護」，與台灣的「看護」、「照顧」一詞 相近。
俱樂部聯合會
1963 年 老人福祉法 1972 年修訂 1964 年 設置老人福祉課、公布九月十五日
為敬老日、建立受雇者退休年金基 金
1969 年 實施老人免費醫療照護 1983 年廢止（恢復 部分負擔）
1971 年 中高齡人力雇用機會特別法 1985 年修正 1973 年 總理府設置老人問題部門、老人地
方稅扣除額方案、國家老人教育方 案
1975 年 成立退休者協會 1979 年 實施老人日拖服務 1982 年 老人保健法
健康保險法、醫療服務法
1990 年改訂 1991 年修訂 醫療服務法1999
年再修正 1986 年 建立老人健康照護設施
1987 年 社會福祉師及照護福祉師法
建立看護員國家認證體系、創建銀 髮族照護國宅
1999 年修訂
1988 年 國家老人住宅保護方案、設置老人 保健福祉部、失智症老人對策本部 1989 年 黃金計劃、引進照護專業職別系
統、創設常受開發中心外展機構 1990 年 福利八法、高齡者保健福祉十年策
略
1991 年 設置老人福祉振興課、創設老人訪 問護理制度
1992 年 實施老人訪問看護服務
1993 年 全國各市廳村老人福利計畫
1994 年 設計二十一世紀社會安全體系、新 黃金計劃
1995 年 制訂看護老人假
1996 年 議決高齡社會一般原則法案
1997 年 老人照護保險法（介護保險法）、精 神保健福祉師法
2000 年開始實施
2000 年 開辦老人照護保險
資料來源：筆者根據下列文獻編製。
1. 詹火生，（1998：55-56）。
2. 台灣省政府公務人員出國報告書，（1990：118-120），《老人福利制 度。
3. 吳老德，（2003：181-182）。
二、 美國的老人福利計畫
美國由於是一個移民國家，採取聯邦制度，其社會福利安全保障 制度出現的較晚，一直到1920 年以後都市人口快速激增，個人的經濟 以及社會風險是漸隨著社會變遷而增加，已不是個人所能應付解決，
加上 1930 年經濟大恐慌，失業及老年貧病問題出現，於是 1935 年羅 斯福總統在位時提出了「社會安全法」（Social Security Act）25因此，
美國老年福利計畫，首推老年經濟安全保障制度，但是全面性的保障 法案直到 1935 年「社會安全法」通過後，才有一個保障開始。另外，
由私人提供的退休金制度則是到了 1974 年「就業者退休所得安全法 案」（ERISA ,Employee Retirement Income Security Act）通過後才開始 有了法律的規範。但是追溯其最早的公共養老金制度早於1776 年僅對 當時的革命戰爭遺族支給年金，1862 年才立法提供因內戰傷殘的老年 給付，這是美國具備現代老年安全制度雛型的開始（楊永芳，2004：
56）。
25社會安全一詞創始於1935 年 8 月 14 日美國國會通過的社會安全法，亦有人主張 社會安全一辭係由 1920 年 1 月 8 日公佈的祕魯共和國憲法中首先使用，其次是 1925 年 5 月 15 日的立陶宛憲法，再次才為 1935 年美國。
我們先把幾項較主要的老年福利措施項目列出以供參考，其大多 數是由聯邦政府和州政府以及地方各級政府所負責主持或是協助辦理 推行，在這些服務項目當中，對於老年人影響最大的應該是「社會安 全保險法案」（Social Security Act）與 1965 年的「老人福利法」（Older American Act）。美國的「社會安全保險法案」是為因應1930 年經濟大 恐慌而來的，於1935 年由國會通過的，美國聯邦政府推行一些財政上 的支援輔助計畫以供给各州政府用來救濟貧苦者，特別是對失業者、
老年人、殘障者、疾病者以及孤兒等之救濟工作，其包括了三個項目，
其中社會保險（social insurance）則包括了失業、退休、死亡保險，是 屬於救濟金的補助。當中關於老年保險僅限於工商業受雇者，對於六 十五歲退休者依其累計之提撥薪資差異提供每個月 10 美元至 85 美元 的年金，於 1937 年開始徵稅，1942 年開始給付（徐麗君、蔡文輝，
1985：146）。
1965 年的「老人福利法」該法案中第二章即明定在衛生教育福利 部之下成立老年局，1974 年增訂第九章，准許老人局局長以合約方式 獎助公私立機構推動各地區的老年福利服務計畫，為老人提供居住、
教育、醫療、安養、交通等各項服務，1975 年再度修訂增加就業方案，
1976 年增訂興建多目標的老人活動中心，為老人提供衛生、教育、康 樂服務。
其次，老年人體質衰退，容易引起疾病，因此發在醫療費用的支 出自然較高，老年人在這方面的負擔顯得陳重，因此醫療保險方面和 低收入保險也很重要。美國是在所有工業先進國家中，唯一沒有全民 健康保限制度的國家，但此並非意味著美國在醫療制度上沒有任何的 措施，事實上，在其措施中，又以醫療照顧（Medicare）與醫療補助
（Medicaid）分屬於社會保險及社會救助二大體系（鄭麗嬌，1999：
112-113）。眾所皆知，美國社會福利的建構是濫觴於 1935 年羅斯福總 統的新政（New Deal）中社會安全法（Social Security Act），但在 1935 年社會安全法案中僅以就業退休者及其遺屬為其對象，目的在保障最 低生活水準所需26，1961 年舉行的白宮老人會議，已為「老人福利法」
26 當時羅斯福總統曾想建立全國性的醫療體系，但一方面，當時美國仍有相當大
的基礎奠定，直到 1965 年後，詹森總統的「大社會」號召下才建立了 醫療照顧（Medicare）與醫療補助（Medicaid）制度。因此，美國於 1965 年始將其加入「社會安全法案」。
醫療照顧依1965 年「社會安全法案」修訂條文，設置之唯一公營 健康保險制度，1972 年再次修正，擴大至未滿六十五歲的殘障、慢性 腎疾患者，所以聯邦醫療照顧實即指六十五歲以上老人、殘障者、慢 性腎疾患者健康保險。其內容為兩大部分所組成：一為住院保險
（Hospital Insurance），屬強制投保項目；另一項為補充性醫療保險
（Supplemental Medical Insurance），屬任意投保項目。前前項以老人、
遺族、殘障年滿六十五歲以上老人皆可獲得免付保險金的保險，如：
住院服務、居家照護、安養院等；後項凡是任何每月付保險費的六十 五歲以上老人都可獲得，如：醫師服務、救護車運送服務等。
表 5-5 美國老人福利政策與相關法規一覽表
1935 年 社會安全法案（Social Security Act），1972 年、1977 年修正 1935 年 老年保險，1939 年修正為老年與遺屬保險，1956 年修正為
老年、遺族、殘障保險。
1950 年 幫助各州健康照顧費用的修正案（Amendments to assist states with health care costs）
老人醫療協助法（Medical Assistance for the Aged）
1960 年 老人指導委員會（Advisory commissions on Aging）
1961 年 第一屆白宮老年會議（First White House Conference on Aging）
參議院老人特別委員會（Senate Special Committee on Aging）
1965 年 老年醫療保險（Medicare Insurance）、老年美國公民法案
（Older Americans Act）、成立老年事務局（establishnebtment of Administration on Aging）
的地區沒醫生及醫院，加上醫生擔心無利可圖，以及保險業者擔心偏遠地區民眾 的醫療成本過高，故在新政中，健康保險一直都過不了國會這一關。
1965 年 老人福利法（Older American Act）
老年、遺族、殘障保險（Old Age , Survivors’, and Disability Insurance，OASDHI）
1966 年 成人教育法（Basic Education for Adults Act）
1971 年 第二屆白宮老年會議（Second White House Conference on Aging）
糧票（Food Stamps）
1972 年 補助安全收入（Supplemental Security I ncome）
1974 年 提供以需求為基準的社會服務基金（Title XX）
老人房屋選擇委員會（House Select Committee on Aging）
1975 年 禁止歧視老人法（Prohibition of Discrimination Based on Aged）
1981 年 第三屆白宮老年會議（Third White House Conference on Aging）
社會服務方案（Social Sevice Block Grant Program）
退休者自願服務（Retired Senior Volunteer Program）
收養祖父母案（Foster Grandparent Program）
退休經理人員服務團（Service Corps of Retired Executives）
老年中心（senior citizen centers）
財產稅減免補助（Property tax relief）
公車優待（Special bus rares）
所得稅減免（Special federal income tax deduction）
老年國宅（Horsing projects for old people）
娛樂優待（Reduced rates for entertainment）
家內健康服務（Home health services）
營養計畫（Nutrition programs）
家事服務（Homemaker services）
托老所中心（Day-care centers for the elderly）
安養所（Nrusing homes）
1989 年 護理之家改革法案（Nursing Home Reform Act）
1995 年 第四屆白宮老年會議（Fourth White House Conference on Aging）
1999 年 聯合國公布 1999 年為國際老人年（United Nations：
International Year of Older Persons）
資料來源：筆者參考蔡宏昭，（1989：112-123）編製。
三、 英國的老人福利計畫
英國是一個工業先進國家，是幾個工業化國家中最早面臨人口老 化問題，1930 年代已呈老化趨勢，1950 年歲以上老人已佔總人口的 10.7％，老年人口帶來的許多的社會問題。回溯早在 1349 年愛德華三 世（Edward III）曾頒布勞工法（Statutes of Labors）規定最高工資，禁 止救濟有工作能力之乞丐，這是一項阻止流浪漢及行乞的法令，主要 是保護貧困的老人，免受年輕子女所遺棄，救濟事業最初則是由私人 所施捨，一直到工業革命後，救濟事業才由地方政府負擔。英國最早 的社會保障立法是1601 年的「濟貧法」，但是主要目的在解決工業化 與城市化後引起的勞動人口失業及貧病問題，並非以老年經濟安全保 障為主，其後到1834 年濟貧法委員會報告書以及其後一連串相關立法 完成，其整體集中化的措施始告完成，在這之前仍然認為老年人的社 會保障問題是家庭及社會慈善團體的責任。直到1908 年第一個國家養 老保險計畫正式誕生，其規定年滿七十歲以上的老人無需繳費，但是 需要家庭資產調查為低收入者，對其老人提供年金，性質傾向於老年 救助計畫，1925 年對計劃進行的改革，乃修訂頒布「寡婦、孤兒及老 年繳費式年金法案」（Widows’, Orphans’ and Old Age Contributory Pension Act）。，同時將老人年齡放寬為六十五歲並取消家庭資產調查 的限制，此為英國具備現代的社會保險雛型階段。
第二次世界大戰後，為了鼓舞民心士氣，發表以福利經濟學為基 礎理論的「貝佛里奇報告書」（1942 年），建立了現代英國老年經濟安 全保障制度的基本模式27。1946 年訂定了「國民保險法」是以統一社
27 但是英國的貝佛里奇計劃構想受到現實國家財務的壓力影響，最低生存水準保 障的原則從開始就不曾達成。
