伍、 西方老人福利計畫之研討
第二節 我國老人福利政策制定之研討
三、 老人專屬行政體系
三、 老人專屬行政體系
美 國 政 府 社 會 福 利 多 偏 向 於 老 人 的 照 顧 ， 並 成 立 老 人 局
（Administration on Aging，簡稱 AOA），於各州成立老人福利分支機 構，提供老人福利服務與活動，所以老人局為行政主管部門，統籌規 劃機構，協調老人福利政策、各項保險、救助服務的聯邦機構，其次 為州、地方、基層等四個層級，構成一個全面性的全國老人服務網絡
（the National Aging-Service Network），如圖 5-5。
衛生與人群服務部（DHHS）
人類衛生與人群服務部（DHHS）
人類發展服務總署（DHDS）
老人局（Adminstration）
區域辦公室（Regional AOA offices）
全國老人組織
（National Aging organizations）
州老人服務機構
（State units on aging）
地區老人服務單位
（Area agencies on aging）
總統
（Presidency） 國會
（Congress）
聯邦老人會議
（Federal council on the aging）
州長與州議會議員
（Govermors/
State legislators）
地區政府聯合服務
（Units of local govermment）
州諮詢會議
（State advisory councils）
地區諮詢會議（Area advisory councils）
基層服務單位（Local service providers）
研究機構
（Research institutions）
志工服務（Voluntary organizations）
教育機構
（Educational institutions）
老人綜合活動中心
（Multipurpose exnior centeers）
法律救助（Legal assistance）
營養服務
（Nutrition services）
機構服務
（Institutional services）
便捷服務
（Access services）
在宅服務
（In-home services）
社區基礎服務
（Cinnubity-base d services）
資料來源：
1. Janet Black,Social Service For Older Adults and Families.California State University,Long Beach,Departmen of Social Work,1994.
2. Fernando M.Torres-Gil,the New Aging:Politics and Change in America.Westport:Auburn House,1992,p.56.
3.轉引自吳老德，（2003：247）。
圖 5-5 美國老人服務體系網絡
參、 英國老人福利政策之啟示
英國的社會保障制度是現今世界上歷史最悠久的社會保障制度之 一，其現行的社會保障制度包含社會保險、社會補助、社會救助、保 健服務、社會服務。社會保障資金來源、支出方向和行政管理三方面 內容構成英國社會保障制度的基本框架。即資金來源有個人繳費、雇 主繳費、財政預算、國民保險基金投資效益等四個管道；支出方向有
「全民保障」和「全面保障」；行政管理則由全國社會保障部門統一負 責。
英國的老年年金制度於1908 年開辦，年金給付並未按薪資相關原 則辦理，凡符合領取全額年金給付條件者，無論薪資高低，均享領相 等之給付。此外，近年來英國政府社會保障制度的調整和變革，主要 是透過鼓勵發展單位保險和商業保險、調整營運機製、項目實行支出 限額管理等模式，達到減輕政府負擔的目的。英國於1946 年通過的「全 國保險法案」以及1949 年的「國民救助法案」分別對老人提供所得維 持（老年年金）、健康保險以及急難救助的服務。
英國的老人醫療服務方面，是以醫院醫療、日間照顧（day care）
及社區服務（community care）三者構成，由於在宅生活的老人約佔老 人人口的90％，英國老人的福利制度，特別重視社區服務，1974 年曾 修改「國民健康服務」（National Health Service，簡稱 NHS）即是結合 醫療機構和社區組織，以構成一個醫療福利的服務網（蔡宏昭，1989：
49-50），在此保障下，只要男性年滿六十五歲以上，女性年滿六十歲 以上的老人，均享有完全免費的醫療服務，直到1970 年代以後，由於 財政困難，逐漸轉向民間服務。
綜合上述看來，英國除了老年年金制度使得老年人有經濟安全上 的保障外，其對老人提供的醫療服務，亦叫其他國家為早在全民健康 服務的措施保障下，除了享有完全免費的醫療服務外，也包括了安養 照顧服務，英國的老人安養服務是以機構療養、日間照顧及社區服務 三者構成（行政院研究發展考核委員會，1992：46-47），但是在宅老 人為全部老人人口的90％，所以這部份特為重視。
完善的社會安全制度仍需有行政體系來管理，基本上英國對於老 人福利的諸多政策在1966 年以前是由年金暨國民保險部（the Ministry of Pensions National Insruance）及內政部（Home Office）來承辦管理總 的來說，1966 年後則合併成立了「社會安全部」，1968 年設立「健康 暨 社 會 安 全 部 」（Deoartment of Health and Social Security，簡稱 DHSS），所以英國現在國民年金與老人年金的主要管理部門為「社會 安全部」，如圖5-4。此外，1940 年亦成立的「全國老人福利委員會」
（National Old Peioles’Welfare Council）以及 1947 年成立「全國老人 保護協會」，前者負責對全國慈善福利機構提供有關老人福利服務的消 息、建議和評鑑，以加強監督老人福利服務品質，後者從事有關老人 福利、需求的實地調查與研究，作為政策決策者規劃的參考。
內閣（Cabinet）
健康暨社會安全部（Department of Heatlth & Social Security）
健康部
（Ministry of Health）
年金暨國民保險部（Ministry of Pensions
& National Insurance）
退休（retirement pensions）
其他短期給付
（short-term benefits）
疾病給付（sickness benefits）
失業給付
（unemployment benefit）
社會安全部（Ministry of Social Security）
寡婦年金
（window's benefuts）
依賴者津貼
（dependency）
生育給付
（maternity 地區分部
（regional branches）
地區分部
（regional
地方辦事處
（local offices）
筆者參考：吳老德，（2003：240）編製。
圖 5-6 英國社會安全部組織與執掌
肆、 瑞典老人福利政策之啟示
瑞典的老人福利在福利先進國家中，無論是提高老年生活的質或 量，是最為人所稱道，1913 年所實施的「國民老年年金」，其立法的 基本原則是給予所有老年人，不受有無繳納保險費的限制，且無論其 以前收入多寡，一律給予相同之金額，旨在提供老人維持基本生活，
並發揮生活保障之功能。以下就瑞典的年金制度以其歷史背景、制度 特色、緣起及政府籌措資金的方式探討之。
一、 歷史背景
二次大戰後，瑞典比其他已開發國家更重視經濟安全與平等主 義，這兩個目標式瑞典二次戰後經濟社會制度設計的特色，通常被稱 為是經濟和社會制度上特殊的「瑞典模式」（Swedish Model）。我們以 政治、經濟、社會等面向來探討：
（一） 政治面向
瑞典的社會民主模式，在社會民主的發展經驗中是十分獨特 的，依照Esping Andersen 的看法，它具有幾項重要的特徵：
1. 他的政治民主化過程和其他北歐國家比較起來，是較為平順且漸 進的過程，沒有產生明顯的民主倒退現象。
2. 社會民主黨的執政時間十分長，超過三十年以上，同時其所獲得 的政治支持比率 也十分高，平均高達四成以上，顯示其強大 的政治影響力。
3. 瑞典的政黨與階級之間有十分強的聯繫關係，資本家多支持保守 主義政黨，小雇主則支持介於自由與激進間的政黨，工人（特別 是藍領階級）則多支持社民黨。
綜此，瑞典常常被認為兼有資本主義國家與社會主義國家的綜合 體，由於社會民主黨執政提出的經濟制度，常被視為介於兩種模式之 間的特殊混合體，這種混合的經濟計劃被視為「中庸之邦」（the Middle Way），這也是社會民主黨能執政四十多年的因素之一。
（二） 經濟面向
戰後社會福利政策模式的興起，就總體經濟面來說，與凱因斯的 經濟學說有密切的關係，他認為市場經濟的自然調和是有其限制的，
因而強調政府政策的重要性；另一方面，主張全面調整消費、儲蓄與 投資的關係，以創造有效需求。一般而言，凱因斯十分重視所得崇分 配的重要性，他認為社會保險制度是所得重分配的良策，也是政府管 理資本主義經濟的有效措施。其政策架構的流程大致如下：
政府提供貨幣 刺激民眾需求上升 + 稅收 刺激生產 滿足 + 合法性
（三） 社會面向
勞方、資方高度合作，這可追溯到 1938 年，瑞典總工會（LO）
與雇主聯盟（SAF）的「莎堡協議34」此協議成為總工會與雇主聯盟間 合作的象徵，中止了半世紀以來劇烈的勞資衝突，建立了新的遊戲規 則，也代表瑞典工業和平的來臨，成為「瑞典模式」的基石，也使二 次戰後瑞典少有罷工的事件發生。
二、 制度特色
瑞典的於1913 年實施的「國民老年年金」制度，其淵源於 1884 年自由黨提案要求任命一個委員會，研究有關勞工安全與社會安全的 議題，該法並非普及式保險，而是依資產調查的給付制度，於是1935 年通過「基本年金法」，凡六十五歲以上老人、身心障礙者均可領取年 金給付，始為普及性以及強制性的老年年金制度。瑞典年金制度源於 1962 年的「國民保險法」，其中社會行政保險由中央行「衛生與社會 部」（Ministry of Health and Affairs）主管，衛生部的責任的領域和社會 事務與社會福利有關，包括︰金融安全，社會服務，醫學和保健，健 康提升等。年金保險的中央主管機關是「國家社會保險委員會」（the National Social Insurance Board），負責監督管理各區域社會保險局，所 以亦是統一行政機關。其年金制度分為三大體系，第一層是基礎年金，
屬於定額的年金給付；第二層是國民補充年金，屬於與薪資相關的保 障體系；第三層是勞雇雙方協約所提供的企業年金。
34 重視全面就業政策。
除此之外，與老人醫療保健有關的醫療服務體系，瑞典的老人醫 療福利體系是由老人科中心（Geriatrics Center）、醫護中心（Care Center）、醫療中心（Medical Center）及社會福利機構所組成（圖 5-7）。
所以觀察其制度的特色，瑞典社會政策具有「高度中央集權化」的特 徵，這些特徵如下：
（一） 工業民主──高度合作的勞資雙方
勞工力量乃是「瑞典模式」之所以成功的主要支柱，它不但提供 政治支持，使社會民主黨得以長期執政，同時也促成了勞資關係的改 變，使社會更為平等與團結，我們可以從下列指標來說明瑞典的工業 民主，由 1946 年到 1976 年的平均統計值：在瑞典工人的組織比率為 71％，是歐洲國家中的前茅；工人支持社會民主黨的比率為 43％，若 是只看藍領工人時，支持率更是高達七成五以上，由此可見，工會被 攏絡到政治行動中，而愈來愈不重視工作條件及薪資問題，反強調就 業與社會安全的一般經濟問題。
（二） 財富重分配──高稅率
瑞典社會民主黨政府將實現平等分配做為期綱領的重要目標之 一，該黨在綱領中明定，國民收入應在個人、社會階級、集團與地區
瑞典社會民主黨政府將實現平等分配做為期綱領的重要目標之 一，該黨在綱領中明定，國民收入應在個人、社會階級、集團與地區