伍、 西方老人福利計畫之研討
一、 日本的老人福利計畫
日本為近代開發國家之一，日本人口的老齡化問題，日本是亞洲 人口老齡化最為嚴重的國家，也是亞洲國家最早推動社會安全制度 的，在五六十年代，日本經濟高速增長時的人口結構比較年輕，日本 在 1920 年時其六十五歲以上的人口有 2,917,000 人，占總人口的 5.3
％，伴隨著經濟起飛，該國人口結構迅速老化，只用了20 年時間就步 入老齡化社會。到 1970 年，突破全國人口比率 7％，但是到 1979 年 時已增加到10,130,000 人，占總人口的 8.7％，（江亮演，1982：126-130）
根據 1997 年的調查，1995 年日本的老化率為 14.5％；今後到了高齡 人數、老化率將大幅增加的，2025 年老化率將增為 27.4％，到了 2050 年推估將增為32.3％，現在每 5 個日本人中有一個到了 65 歲，按照目 前的人口發展，到 2025 年左右，大約 3 個日本人中就有一個 65 歲以 上的人。
人口老化的現象已呈明顯趨勢，目前日本的人口老化率已超過 16
％；「老人福利法」自公布實施以來，也已歷經30 餘年，不管是人口 老化速度（表 3-4）或是老人福利政策的制定，都為亞洲各國的先驅，
其社會福利在早期階段不少是移植歐美各國的福利措施，然而從近年 來日本進行一連串的老人福利相關政策之改革；各種社會福利政策的 取向來看，有回歸到屬於其日本文化考量的趨勢（莊秀美，1999：2），
就像 1970 年代提倡的「日本型福利社會」之建構，1989 年的「黃金 計劃」、翌年的福利八法及「醫療保險法」之改訂、1994 年的新黃金 計劃、之後有老人照護保險之規劃、國民年金保險法之改訂等。另外，
日本實施年金制的歷史導因於戰後日本工業再度復甦，大家族日漸式 微，核心家庭的普遍建立，加上個人所得有限和老人病患難以處理。
以上的老人福利政策的改革都是以因應高齡社會為前提而加以規劃。
日本社會福利基於社會背景主要有三個階段：第一階段主要目標 在於提昇勞動力的質與量，第二階段是從第二次大戰後開始，主要係 配合政治民主化後，推行福利國家的政策，第三階段是從 1973 年開 始，此時社會安全費用的支出大幅增加之際，但其社會福利措施的法 律根源於1946 年修正的「日本憲法」第十三」條、第二十五條、第二 十六條，其中第二十五條規定：「國家必須致力於增進社會福利、社會 安全以及公共衛生等措施，以提升全體國民的生活品質」。
日本在提升老人福利之政策與立法是始於第二次世界大戰後，自 1961 年至 1973 年是日本社會安全制度的關鍵期，亦是日本有計畫邁 向福利國家的發展階段。雖然日本早在1963 年就已經頒布了「老人福 利法」，但是在 1970 年以前日本政府對於老人的所得保障與醫療保障 是採用社會保險、退休年金保險和社會救助的生活扶助，直到1970 年 六十五歲以上的老年人口首度占了總人口比率的 7％比例，政府才擬
定了老人福利對策，於1972 年在厚生省公共衛生局設置「老人保健福 利部」，並首次進行修訂「老人福利法」，於1973 年起實施人免費醫療，
並擴大與提高老年年金制度。
日本在高齡者立法上不僅注重經濟生活的保障，而且注重健康、
教育、文化生活等法律的配套和銜接。比如經濟保障方面制定有「國 民年金法」、「生活保障法」；健康保障方面有 1982 年「老人保健法」、
「健康保險法」等；就職保障方面有「穩定高齡者雇佣法令」﹔老人 教育方面有「社會教育法」；社會福利方面有「老人福利法」、「社會事 業法」1997 年頒布「介護保險法」、1998 年日本中央社會福利審議會、
社會福利架構改革分會提出了《有關社會福利基礎架構變革》的總結 報告、2000 年開始實施「看護保險法」。
鑑此之際，日本於 2004 年 4 月公佈實施「介護保險制度」，將以 往自治體所管轄的措置制度23轉成介護24支援體系，並開放民間業者自 由參加與介護市場（陳真鳴，2005，258）。
表 5-4 日本老人福利政策與相關法規一覽表 頒佈時間 名 稱 異動情形
1946 年 制訂新憲法 1951 年 社會福祉事業法
1958 年 國民年金保險法 1985 年修正、
1999 年再修訂 1959 年 新國民健康保險法
1960 年 開始給付老人福利年金 1961 年 公共年金及疾病保險
1962 年 實施國民年金保險、組成全國老人
23措置方式是日本在第二次世界大戰後所實施的一種福祉制度，根據日本「社會福 祉小六法」規定，對於欲進入特別養護老人院、養護老人院、在宅服務的申請者，
依照措置基準的行政調查手續篩選後提供服務，其入院之措置費由公費負擔。
24「介護」是依日本「老人福利法」第14 條規定：「老人特別養護之家的對象為需 要經常照顧者」，日本將長期照護稱為「介護」，與台灣的「看護」、「照顧」一詞 相近。
俱樂部聯合會
1963 年 老人福祉法 1972 年修訂 1964 年 設置老人福祉課、公布九月十五日
為敬老日、建立受雇者退休年金基 金
1969 年 實施老人免費醫療照護 1983 年廢止（恢復 部分負擔）
1971 年 中高齡人力雇用機會特別法 1985 年修正 1973 年 總理府設置老人問題部門、老人地
方稅扣除額方案、國家老人教育方 案
1975 年 成立退休者協會 1979 年 實施老人日拖服務 1982 年 老人保健法
健康保險法、醫療服務法
1990 年改訂 1991 年修訂 醫療服務法1999
年再修正 1986 年 建立老人健康照護設施
1987 年 社會福祉師及照護福祉師法
建立看護員國家認證體系、創建銀 髮族照護國宅
1999 年修訂
1988 年 國家老人住宅保護方案、設置老人 保健福祉部、失智症老人對策本部 1989 年 黃金計劃、引進照護專業職別系
統、創設常受開發中心外展機構 1990 年 福利八法、高齡者保健福祉十年策
略
1991 年 設置老人福祉振興課、創設老人訪 問護理制度
1992 年 實施老人訪問看護服務
1993 年 全國各市廳村老人福利計畫
1994 年 設計二十一世紀社會安全體系、新 黃金計劃
1995 年 制訂看護老人假
1996 年 議決高齡社會一般原則法案
1997 年 老人照護保險法（介護保險法）、精 神保健福祉師法
2000 年開始實施
2000 年 開辦老人照護保險
資料來源：筆者根據下列文獻編製。
1. 詹火生，（1998：55-56）。
2. 台灣省政府公務人員出國報告書，（1990：118-120），《老人福利制 度。
3. 吳老德，（2003：181-182）。