第五章 司法對行政的制衡：以行政法院的法律解釋方法為中心
第二節 行政法上之依法審判：比較法之問題意識
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第五章 司法對行政的制衡：以行政法院的法律 解釋方法為中心
目 次
第一節 概括條款、解釋方法與司法審查
第二節 行政法上之依法審判：比較法之問題意識 第一項 行政的合法性審查與法律解釋
壹、我國學說及實務概述
貳、從中科三期案觀察解釋方法之挑戰 第二項 美國行政法：概論與我國比較之基礎
壹、美國行政法的「釋義學背景」
貳、美式權力分立與行政國家 第三節 合理判斷、結果取向與法律解釋
第一項 實質證據與恣意專斷標準在美國行政法的體系定位 壹、法律問題和事實問題的傳統區分
貳、Chevron 案之二階段架構 第二項 案例：觀察美國法院的解釋方法
壹、APA 立法前的實質證據原則
貳、程序與實體的關聯：National Tire Dealers 案 參、法律解釋與科技：Benzene 案
肆、法律解釋與政策：State Farm 案 第三項 歸納與分析
第四節 反思：從制度面增強「專業法院的專業」？
第一節 概括條款、解釋方法與司法審查
前幾章分從不同的角度論述，歸結出本章所欲聚焦的重點：專業法院在權力 分立體系中，如何藉由強化概括條款的解釋方法，來稱職扮演其作為司法者的角
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概括條款乃是立法者面對今日動態多變的諸多規範領域，委由法律適用者加 以補充規範內涵的「載具」，係由性質上屬於一般性、概括性的抽象用語，呈現
「不確定法律概念」或「需價值補充之法律概念」，而此所謂「概念」，係經由 個案中的詮釋而能夠具體化，方顯現法律的具體意旨、評價觀點與內涵1。然而，
在此規範補充或具體化的過程中，專業法院並非完全自由，而須同時受到憲法及 憲法解釋的拘束，並在其形成的框架之中，最大程度上具體形成立法者揭示的原 則。
顯然，概括條款的具體化需要在實踐中進行，本章的另一個目的則是嘗試指 出，概括條款的解釋方法之中，價值觀點的闡述和事實層面的探索，實為一體的 兩面，後者乃是窮於應變規範領域的立法者留予法律適用者的「未竟之功」，也 是法律解釋方法所需補強之處。換言之，從立法的原則或目的出發，在法律對於 個案的事實結果保持較為「開放」態度的情形，檢視法律的解釋適用是否與其目 的相符──此即「結果取向方法」之旨趣。
從行政法的角度而言，概括條款的具體化，則會讓司法者在某程度上參與了 政策的形成。從而，行政法上抽象立法（即第二章所謂解法典化）的法制現象，
將會導致行政和司法的角色衝突問題──論者分析此問題時，都提到行政和司法 共同面臨具體化的難題2。在行政法上，探討概括條款的解釋方法，將涉及司法是 否、如何審查行政行為的理論問題，在我國即有關行政法上的裁量及判斷餘地。
本章的探討焦點在於解釋方法，就裁量及判斷的問題僅在下節略作介紹，目的在 於呈現各國的共通點與共同趨勢，以作為比較法分析的基礎。另一方面，猶如憲 法解釋的方法論與權力分立體系中憲法法院的角色功能息息相關，專業法院的法 曹訓練、解釋方法等是否進步，應該也會和行政法院對於行政行為應扮演如何的 監督角色，有相互連動影響的關係，這在後述比較法的分析檢討，亦可見一斑。
1 吳秀明，競爭法上之概括條款─公平法第二十四條法律適用原則與規範功能之再檢討（上），
政大法學評論第84期，2005年4月，頁170-173；許政賢，定型化契約條款內容控制的問題導向 論證，東吳法律學報第25卷第2期，2013年10月，頁62-64。二文中皆提及，立法者係預先給予 一定「法律再造」或「造法」的空間。
2 吳秀明，同前註。 See also MAURO CAPPELLETTI, THE JUDICIAL PROCESS IN COMPARATIVE PERSPECTIVE 18-22 (1989).
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事實上，諸如傳統上判斷餘地的觀點，正是指導法律要件如何操作（解釋方 法）的「解釋理論」。換言之，若持不同的解釋理論，將採不同的解釋方法。舉 例而言，在行政任務趨於專業化之下，德國法上面對不確定法律概念難以拘束行 政行為的現實，即有認為其內涵有待其他學科領域的（行政）專業予以實質決定 者3，但是若採取不同的解釋理論，不將不確定法律概念視為決策內容之預先設定，
而看做是立法者對於行政的授權規範，形成框架性的拘束，則同樣是不確定法律 概念，司法者卻能據以採取不同的審查模式與態度，對於專業行政形成寬嚴及取 向均有別於以往之規範內涵4。
上述行政法上的不同解釋理論，描述著司法對於其他專業（法律科際整合）
的不同態度，影響了解釋方法的操作，以及其如何受到其他學科的影響、或包容 其他學科的關係。質言之，本章的目標在於，指出法律的解釋如何指出司法者對 於政策決定的觀測（審查）方向，及其如何比對（審查）行政行為內容與立法目 的之相容性。以上過程，實即法律解釋作為價值科學，與其他政策決定之經驗科 學之間，必須進行的互動，更精確而言，即法律論證中對於其他學科的（經驗）
論述，基於價值觀點而為的篩選與重組，以檢驗行政決策是否「正當」──能否 自我合理化(justify)──的過程。
第二節 行政法上之依法審判：比較法之問題意識
依法審判是我國憲法第 80 條賦予法官之義務，在行政法上與民刑法的差異，
乃是（行政）法院審查行政機關對於法律的適用，在各國都會涉及法院是否應該 對於行政者所為的決策，基於其具備一定政治或民意基礎或機關功能（組織、員 額、專業等）的相對優勢，而給予某種程度的尊重？在探討此種「尊重」之下，
司法者應如何解釋法律之前，本節先整理我國及德、美的理論異同，以作為比較 法分析的基礎。
3 黃舒芃，「不確定法律概念」是一種「法律」概念嗎？—從德國行政法的新近發展反思不確定 法律概念的制度功能，載：氏著，框架秩序下的國家權力—公法學術論文集，2013年9月，頁 117-120。
4 黃舒芃，同前註，頁132-134（以電信法舉例）。
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第一項 行政的合法性審查與法律解釋
壹、我國學說及實務概述
我國行政權在依法行政之原則下，受到法律優越與法律保留原則之拘束，而 除此之外，享有形成自由。學理上，行政之自由表現於判斷與裁量餘地，分別指 涉行政適用法律時對於法律要件認定及法律效果決定之自由5，但在某種程度上皆 仍受法之拘束，須受司法之合法性審查，而行政法上法律解釋方法的特殊之處就 在於此：行政與司法之間的權力分立與角色功能問題，影響法律的解釋適用。
以上問題，在行政法之學理上以「合法性」及「合目的性」之概念處理，我 國學說實務大體上也承襲德國，實務上由司法院釋字第 319 號解釋發軔，經 382、
462、491 等號解釋之發展，現今則以第 553 號解釋為代表：
……為適法性監督之際……如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關 尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參 酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及 科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若 涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係 由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予 以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉 及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法 則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌……
大法官之見解為行政法院所承接，並予以補充，可以中科三期案中最高行政 法院（99 年判字第 30 號判決）及台中高等行政法院（96 年訴字第 1117 號判決）
的論述為代表：
5 裁量(Ermessen)原義為「作成決定之自由」，在不適用法律保留之範圍，行政享有之自由為「
廣義的行政裁量」，而本節所討論者為適用法律時之「狹義的行政裁量」，參見陳敏，行政法 總論，2006年，頁179。關於裁量與判斷餘地之性質異同，學理上素有爭論，惟當法規範的抽象 程度較高，裁量和判斷餘地即有互相取代、吸收之情形。參見陳敏，同前註，頁208-211。以下 所引大法官解釋，雖以不確定法律概念及判斷餘地立論，行政法院的論述亦就裁量與判斷餘地 為區分，但中科三期案中，法院認開發案「對環境有重大影響之虞」時，環保署「應」繼續進 行第二階段評估，似無「裁量」問題，但法院仍同時認為有有瑕疵判斷及裁量濫用情形，即屬 適例。
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按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法 性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，
但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教 師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之 風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於 尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之 決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意 濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關 所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關 係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸 既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行
但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教 師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之 風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於 尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之 決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意 濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關 所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關 係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸 既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行