應詳細分析受援國之政治情勢、經濟及社會情勢，並了解目前政策 是否可以持續下去，該國未來中長期之挑戰亦需列入研究範圍。其他外在

及內在環境對該受援國之影響，亦應事先加以研究分析。

所謂政治情勢分析，指的是三大重點：(1)民主進程。其中包括普選、

自由選舉、多黨政治、政治平等、有機會影響決策等等。(2)人權。其中包 括 對 國 際 人 權 法 案 之 尊 重 程 度 、 言 論 及 集 會 自 由 、 有 效 監 督 人 權 發 展 過

14 參考 1998 年 11 月歐盟對 ACP 及 MED 兩區援 助之 Synthesis Report，以 及 1995 年 3 月對 ALA 之 Synthesis Report.

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程。(3)法治。其中包括司法獨立及有效司法、司法架構透明化、法律之前 人人平等、警察及公權力皆依法行事，契約責任受到尊重等。

此外，亦需觀察受援國之結構穩定（structural stability）情勢。如有安 全上之衝突，則需列入「衝突預防管理機制中」去考慮援助方法。如為戰 亂甫結束地區則考慮該國裁軍、重建、推展法制及民主等。換句話說，援 外方法包括逼和（peace-Keeping）、維和（peace-maintenance）。逼和指 的是以歐盟軍隊介入衝突，逼使交戰各方走向和平。維和指的是以軍隊維 持和平，並推展國家重建及民主擴張。歐盟在 1990 年代，曾以逼和及維 和兩種手段，重建前南斯拉夫地區之和平情勢。

經濟及社會情勢，指的是總體經濟分析，公私部門經濟表現分析、改 變中之經濟結構分析，以及社會結構發展分析。如果可能，需以比較分析 方式，研析其國際地位、整體表現，以及與歐體互動情形。此外，亦需分 析其總體經濟上可能之重大變化，以提醒歐體在進行援助時，有效協助受 援國，而以有效的方式，共同面對變化所引起之挑戰。

在社會發展方面，應注意援助之後可能導致之社會變化，進而關心其 教育、醫療、家庭健康、節育、社會安全、對殘障人士之協助、結構性失 業及房屋政策。在進行援助之前，則需考量受援國的政經穩定度，了解其 結構調整其的彈性強度，隨時注意平衡其經濟、去除扭曲性經濟活動、推 展有效率的公共行政，並確實保證援助係提供助益。

如果援助計劃會導致重大經濟結構之調整，則需考量受援國之適應能 力，以免受援國未蒙其利反受其害。換言之，應考量受援國當前之政策，

能否承擔援外計劃所發的變革及緊張壓力。援外方案在於提昇受援國之良 好治理（good governance），故應將合作列入為第一順位，而不是干擾受 援國之內政或經濟發展。

4 應綜合檢討歐體先前及目前受援國的合作成果，剖析其教訓及經驗

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應提供歐盟會員國及其他援外單位之相關資料及計劃成果檢討。

CSPs 報告書應綜合評估先前及目前之合作經驗及教訓，以達到前事不 忘，後事之師之原則，並向目前執行單位提供良好建議。除歐盟會員國已 結案之援助案需納入檢討外，亦應廣泛蒐集其他國家或單位在該受援國之 經驗及教訓。此外，亦應由舊有教訓及經驗中，尋求最適用的援助方式及 工具，以利達成「事半功倍」之效果。

5 援外計劃應配合歐體的施政策略，應與歐盟政策緊密結合，並與歐 盟及其他援助單位相輔相乘。CSPs 要求任何援外方案，均應遵守歐盟條 約、理事會宣言及規定，並配合其他歐盟單位之施政方向。

此外，應研析合作之優先順序，以配合歐體/歐盟之施政步驟及順序。

優先順序應以簡單明瞭為準，切忌一長串，並適度考量結構性或部門單位 之支持力道。其中應考量評估的重點有三：(1)、財務金融及行政資源的幅 度是否充足，其衝擊性有多大；(2)、從政治、經濟、社會及制度面，評估 其永續經營之可行性；(3)、以比較優勢的方式，評估當下之情勢，並比較 先前所得到的教訓，進而設定其優先順序。

任何援外方案，亦應與歐盟政策凝聚結合為一體，其全面評估之相關 結合點應包括：漁業、農業、商業、衝突預防、食品安全及移民政策，並 為未來之協商及合作，開啟方便之門。援外方案亦應與歐盟及其他施惠國 之發展，相輔相成，彼此不衝突，各項援助不可重複交疊造成浪費。

是故，援外方案成立之前，需檢視其他國家或單位是否正研議或進行 類似援助案，並觀察其發展。援助案不是「競標」，施惠國應該協商合作 之方向，以避免造成資源分配不均。

6 綜合上述考量因素，將之納入工作計劃（Work Programme）或國家 指標性計劃（National Indicative Programme）之中。

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援外方案應納入歐盟三至五年期之工作計劃或國家指標性計畫之中，

列入管理，以提昇其透明度，並俾益財務資源之籌措，以及目標管理。如 果可能，亦需敘明財政來源。但 CSPs 管理下之援外計劃，切忌先協商或 議定計劃，才綁架歐盟預算單位尋找財源。此外，CSPs 之方案中，應以矩 陣圖說明該案與相關援助案、相關施援國及單位之交互聯結合作關係。

(三) CSPs 援外案之立案步驟

建立 CSPs 援外案程序，大略可分為五大步驟：

步驟一，CSPs 草案應由歐盟執委會有關單位主動提案，然後與受援國 討論工作策略、辦法、施行方向及可能影響。

此一步驟，應強調平等、公正、公開的討論（discussion），而不是協商

（negotiation），這是援助案，不可有交易壓力。援助方式，可以是金錢贈 與、貸款、勞務支援、技術支援乃至軍援或維和等，但其最終目的在於：1. 降 低貧窮、2. 建立和平、3. 協助建立經濟發展策略，4. 協助建立市民社會。

只有在動盪不安或即將解體的國家中，CSPs 的援助案，才可以採取單 邊主義，自行評估，自行作業。對於正處於危機中之國家，執委會所擬之 CSPs 計劃，應強調急難救助、難民安置及經濟穩定發展策略，以扭轉緊急 之危機，引導走入經濟發展階段。面對這類危急地區，援助之優先順序應 適度保握其他地區和平。

步驟二：與歐盟會員國協調並建立互補關係。歐盟內部之部會間，如 執委會及歐洲投資銀行等，以及會員國之間，應就新方案詳細協調會商，

以確保合作及互補之可能性。

因此，執委會應及早就政治、社會及經濟等議題提出初步意見，並就 草 案 徵 詢 各 方 修 正 意 見 。 各 單 位 及 會 員 國 之 間 ， 則 應 儘 可 能 提 供 有 關 資 料，以利草案之修訂。

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步驟三：建立檢討回應策略。本階段之主要工作在於確立並標明援助 地區及方法。其中包括訂立合作目標、測定發展階段，分析該援助案對歐 盟及會員國之利益所在，尋找可能的協助單位、工作人員等協助力量。

此際，執委會及理事會應適度介入草案研擬工作之中，以確立具體發 展方向及優先順序。特別要強調的是，應該開始準備因應總體經濟、結構、

事業部門與事業次部門等面向在援助計畫落實後可能受到的衝擊。

歐體研擬的援助策略，應於此一階段納入工作計畫及國家指標計畫之 中；並開始製作有關施援國及單位所可能帶來干擾的路線圖，將之以矩陣 圖方式呈現。

步驟四：品質及共識凝聚過程。CSPs 方案，應於此一階段，進行執委 會品質單位之評估，並呈送相關管理委員會評估。

步驟五：建立執行機制

CSPs 方案係一執行工具，其成功與否，端 賴正確的執行與評估機制。

此一機制，係一面施行計畫，一面評估受援國之反應及感受。為提升方案 之援助作業成效，CSPs 之活動均遵守下列四大原則：

1. 將以所建立之工作計畫或國家指標計畫為施行機制之核心，並將此 一時期進行之所有子計畫或委託案計畫，明白列出。

2. CSPs 方案、工作計畫或國家指標計畫，均需定期接受歐盟執委會及 受援國官方單位之共同評估。

3. 重要施行階段之成果，盡可能以適當之指標顯示出來。預估完成之 結果，需經測量及評估，並監控及評定其成果。歐盟執委會及受援單位，

均可提出評估報告。

4. 製作及發表施行過程報告及成果報告等工作，不可演變成執行單位

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之負擔。有關單位之視察，不應影響施行進度。如有爭議，可透過管理委 員會協調。此外，不同之援助計畫，會有不同之問題等待解決，是故，不 能缺乏彈性，只能以互助合作之態度，共同期待援助工作之順利推展。

小結而言，推展援助計畫之主管單位主要有二：其一為執委會，其二 為受援單位之政府或行政機構。如果係多國或多單位合作之援助案，則以 管理委員會為主管單位。此外，歐盟之駐在當地之辦事處，亦可能因執委 會之授權而成為執行之主管單位。2001 年時，執委會將權力下放至二十二 個駐外辦事處，其名單如下：

歐洲：克羅埃西亞（Croatia）、俄羅斯（Russia）、南斯拉夫（Yugoslavia，

單指塞爾維亞及其勢力範圍）；

地中海：埃及、摩洛哥、突尼西亞及土耳其；

亞洲：中國、印度、印尼及泰國；

拉丁美洲：阿根廷、巴西、波利維亞、墨西哥及尼加拉瓜；

非洲：南非、象牙海岸、肯亞、馬利（Mali）及塞內加爾；

加勒比海：多明尼哥

到了 2002 年，又將權力下放至卅二駐外辦事處。預計，到了 2003 年 底，剩下的卅一各代表處亦得以經辦援外計畫。

從 CSPs 之發展看，歐盟之援外計畫已走入透明化、國際化，而且尊 重受援國政府，並且已經權力下放，由駐外代表處直接經辦，以減輕執委 會全力過分集中之情勢。