第二章 我國地方民意代表出缺遞補制度及實務運作
第一節 我國民意代表出缺遞補制度之源起
之樣貌。為理解地方民意代表出缺遞補制度之發展脈絡，本文仍將中央、地方民 意代表遞補制度之始末予以整理如下述。
第一節 我國民意代表出缺遞補制度之源起
我國現行民意代表之種類，從中央到地方依其立法機關之層級，分別為「立 法委員」、「直轄市議員」、「縣市議員」、「鄉鎮市民代表」。其選舉規範歷經數次 重大更迭，從行政命令到目前主要規範於公職人員選舉罷免法。現行有關於出缺 之處理，因中央或地方層級之民意代表而有不同。
數次修憲後，中央民意代表中之國民大會代表已不復存，監察委員亦毋經選 舉10，是現行經由投票選舉的中央民意代表僅有「立法委員」一職 11。惟，民國 36 年及 37 年舉行之第一屆國民大會代表、立法委員選舉，國大代表及立法委員 出缺後有遞補制度之設，其後之不分區代表出缺後亦採遞補方式，然我國之各級 區域民意代表之遞補制度起初不分中央地方，始於民國 91 年 1 月立法委員自行 提案修正通過12。
10 現行之監察委員於第二屆以後，因修憲之故，其已非透過選舉產生。第一屆監察委員其選 舉方式規定於「監察院監察委員選舉罷免法」第 9 條：「選舉人就候選人名單中，以無記名單 記法圈選一人。」、同法第 13 條規定「監察委員出缺後，繼任人之補選日期，以命令定之。」。
是監察委員設置之始，即無候補制度，故無候補名額之備置，此與國民大會代表、立法委員 不同，所以監察委員出缺時，僅可補選繼任人，繼任至原任期屆滿之日為止。詳楊敏華，中 華民國憲法釋論，增訂 13 版，五南圖書出版，頁 304。
11第一屆增選監察委員(1969-1991)
因人口增加、行政區域變動及原有代表出缺無人遞補等因素，總統依「動員戡亂臨時條款」
於民國 58 年 3 月 27 日以總統令發布「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，
全文 46 條，作為增補選國會議員員額的相關依據。
其選舉方式依「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法第 5 條」：「本辦法所定之 增選補選，國民大會代表及立法院立法委員，以普通、平等、直接及無記名單記投票法行之，
監察院監察委員，由省市議會以無記名單記投票法行之。」
第一屆歷任增額監察委員(1972~1991)
民國 61 年 6 月 29 日制定「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」，辦理中 央民意代表增額選舉。政府先廢止「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，同 時依據「動員戡亂臨時條款」第 6 項之規定公布「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表 名額選舉辦法」。增額選舉辦法與上開增補選辦法規定大致上相同，二者最主要的差異為增額 選舉辦法「第 4 條 增額選出的國大代表每六年改選，立法委員每三年改選，監察委員每六年 改選。」此次的選舉海外不辦理僑選，亦不設置候補人制度。
詳張世賢，從萬年國會到全面改選－台灣民主化過程的一個面向，國立政治大學臺灣史研究 所，碩士學位論文，2003，頁 33。
12 詳賴錦珖，頁 232。
10
第一項 國民大會代表
一、 第一屆國民大會代表（1948—1991）13
民國 37 年舉行之第一屆國民大會代表選舉即設有出缺遞補之制度，依當時 之「國民大會代表選舉罷免法」第 29 條：
「(I)國民大會代表依照規定選足法定名額後，其他得票之候選人，按票數多 寡依次為國民大會代表候補人，票數相同時，以抽籤定之。(II)每選區或單位當 選人在 2 位以下者，候選人名額定為 3 名，每選區或單位當選人超過 2 名者，候 選人名額與當選人名額同。(III)代表出缺時，由候選人依次遞補。」
其立法意旨，應係在於當時全國選區遼闊，辦理選舉不易，尤以國民大會代 表任期 6 年甚長，難免有出缺情事，故有該制之設。14
至於何種出缺事由得予以依次遞補？「國民大會代表選舉罷免法」僅曰「代 表出缺時」，而未明定出缺事由。依據「國民大會代表選舉罷免法」第 47 條規定 之授權所制定之「國民大會代表選舉罷免法施行條例」，則有進一步之規定：
「第 58 條 當選人因故出缺時，由候補人依次遞補。」
「第 61 條 經判決確定當選無效時，當選證書已發給者，該主管選舉機關應 即令其繳還，並即依法辦理註銷、遞補手續，層呈備案。」
「第 67 條 罷免案通過後，主管行政機關應令被罷免人繳回當選證書，並即 依法辦理註銷、遞補手續，呈報上級機關轉報國民大會。」
依上開法律規定，雖針對「判決當選無效」及「罷免通過」制定進一步之辦 理繳還、註銷、遞補、呈報之程序規定，但綜觀全文，「因故出缺」事由應無限 於「判決當選無效」及「罷免通過」始得辦理遞補。
觀諸第一屆國民大會代表名單，其於遞補人項下，明列註銷名籍辦理遞補之 事由，包含原當選人「不願應選」、「因案」、「死亡」、「因病請辭」、「因公(事)不 克出席」、「因貪污舞弊經通緝」、「因未及返國出席」，是第一屆國民大會代表第 一次會議代表之遞補實務業已顯示不限制出缺事由。15
13 第一屆國民大會之任期為民國 37 年 3 月 29 日起至 80 年 12 月 31 日止。
14 詳賴錦珖，2003，頁 233。
15 詳《第一屆國民大會實錄》上編(第 2 章第 6 節「國民大會代表名單」)，民國 50 年 10 月，
國民大會秘書處編印，頁 89-128。
11
嗣後因無法辦理改選，在未改選產生第 2 屆國民大會代表，並依法集會之前，
第一屆國民大會代表之任期自尚存續中，內政部爰於民國 42 年 3 月擬具「第一 屆國民大會代表出缺遞補條例草案」，同年 9 月立法院完成立法程序，總統令於 當年 10 月 1 日公布實施16。以此為延長任期之第一屆國民大會代表出缺遞補之 法律依據。
「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」全文總共 6 條，如下：
「第一條 第一屆國民大會代表之出缺遞補國民大會代表選舉罷免法及同法 施行條例未規定者悉依本條例之規定辦理之。
第二條 第一屆國民大會代表有左列情形之一者喪失其代表資格由候補人依 次遞補：一、犯內亂外患罪經判決確定者。二 犯貪污罪經判決確定者。三、褫 奪公權尚未復權者。四、受禁治產之宣告者。
第三條 第一屆國民大會代表有左列情形之一者視為因故出缺，由候補人依 次遞補：一、行蹤不明三年以上並於政府公告期限內未向指定機關親行聲報者。
二、附匪有據依法通緝有案者。
第四條 第一屆國民大會代表候補人有第二條或第三條情形之一者喪失其候 補資格。
第五條 國民大會職業團體及婦女團體代表出缺除法律另有規定者外其補充 缺額之辦法由行政院定之。
第六條 本條例自公布日施行。」
「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」雖分別規定「喪失資格」及「視 為因故出缺」之遞補依據，然遞補實務仍不限於上開規定之出缺事由。因死亡17、 辭職18或罷免而出缺者，仍依規定遞補。19
16 詳總統府公報第 432 號。
17 以最後一位遞補的第一屆國民大會代表鄧策勳為例，其遞補事由係因「第一屆國民大會江 西省修水縣代表匡正宇死亡，已依法註銷其名籍」。詳總統令(77)華總(一)義字第 0873 號 (77.03.11)，總統府公報第 4902 號。
18 第一屆國民大會廣東省儋縣代表吳公虎自請辭職，依法應予註銷名籍，並由候補人李本蕃 遞補，詳總統令(44)台統(一)字第 1542 號(44.07.02)，總統府公報第 615 號。
19 國民大會代表選舉罷免法施行條例部分條文修正草案總說明「國民大會代表出缺遞補制度，
原適用於國民大會代表因死亡、辭職或罷免而出缺之情形，得由得票次高票之候補人依次遞 補，以補足出缺代表所任期。」詳立法院公報第 77 卷，第 20 期，頁 146。
12
國民大會代表之遞補制度引起眾多的議論20，民國 77 年（1988 年）3 月 11 日總統令修正「國民大會代表選舉罷免法」及「國民大會代表選舉罷免法施行條 例」，並進一步廢止「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」，以停止國民大會 代表之遞補21。
二、 第一屆增補選國民大會代表(1969-1991)
因人口之逐漸增加、行政區域之調整變動，以及原有國民大會代表出缺無人 遞補等情形，總統依「動員戡亂臨時條款」於民國 58 年 3 月 27 日發布「動員戡 亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，來作為增補選國會議員缺額的法 規依據。依此法規選出之國民大會代表，其任期至次屆國民大會開會之日，與原 國民大會代表皆屬第 1 屆，地位同等，行使同等之職權。
選舉之方式係依「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法第 5 條」
規定：「本辦法所定之增選補選，國民大會代表及立法院立法委員，以普通、平 等、直接及無記名單記投票法行之，監察院監察委員，由省市議會以無記名單記 投票法行之。」。
依該辦法第 9 條規定：「(I)原由行政區域選出之國民大會代表，因故出缺無 候補人遞補者，按其出缺名額，辦理補選。(II)原由職業團體分業分省市及省市 婦女團體選出之國民大會代表，因故出缺無候補人遞補者，按其出缺名額辦理補 選。」。
雖該增補選辦法第 36 條規定，當選無效確定者以次得非者，為「當選」。然 其法條用語非「遞補 」、「候補」，且前提限於「當選無效確定者」，業與先前因 故出缺逕以候補人遞補之施行要件，有所不同。可謂本次補選國民大會代表之性
20 「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」廢止案於立法院審議時，時任立法委員林聯輝 曾表示「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」應該在民國 49 年即予以廢止，卻拖延至民 國 77 年。蓋國民大會原定大會額數，均係按照憲法規定之總額計算，而後要召集第 3 次大會
20 「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」廢止案於立法院審議時，時任立法委員林聯輝 曾表示「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」應該在民國 49 年即予以廢止，卻拖延至民 國 77 年。蓋國民大會原定大會額數，均係按照憲法規定之總額計算，而後要召集第 3 次大會