現行地方民意代表遞補制度與實務運作之研究

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國立高雄大學政治法律學系研究所

碩士論文

現行地方民意代表遞補制度與實務運作之研究

A Study on Legal System and Practice

Of Councilors’ Substitute in Taiwan

研究生：賴梵秦撰

指導教授：李俊增

中華民國 109 年 1 月

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謝詞

對於李俊增教授的提點、包容與指導，銘感在心!

由衷感謝口試委員吳明孝教授、楊鈞池教授給予的寶貴意見，以及曾經在學習之路及論文寫作過程中給予建議與幫助的師長同學、親朋好友。

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I

現行地方民意代表遞補制度與實務運作之研究

指導教授：李俊增教授國立高雄大學政治法律學系研究所學生：賴梵秦國立高雄大學政治法律學系研究所摘要「遞補」是現行地方民意代表解職後出缺之主要處理方式，如符合遞補要件則以該屆選舉結果之得票順序依次遞補。遞補之要件，關乎代議制度之運行規則是否合乎民主原則、選舉原則。本文擬追溯落選頭遞補制度之源起，並蒐集整理自地方民意代表落選頭遞補制度建立以來，直轄市及縣市議員出缺遞補及出缺未遞補之實例，進而歸納分析現行遞補實務所產生之矛盾，並檢視其正當性。關鍵字：選舉、地方民意代表、遞補、民主原則、選舉原則

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II

A Study on Legal System and Practice of Councilors’

Substitute in Taiwan

Advisor(s): Dr.(Professor) – LI,JUN-ZENG Department of Law in National University of Kaohsiung

Student: LAI FAN-CHIN

Department of Law in National University of Kaohsiung

ABSTRACT

“Substitute” is the main treatment method for councilors who are dismissed after being elected. If they meet the requirements, they will be replenished in the order of the results of the election. This is related to whether the rules are in line with democratic principles and election principles.

This study intends to trace back to the origin of the substitute system, and to collect and organize cases of vacancies and substitute for councilors since the establishment of the system for council members. Further analyze the contradictions generated by the system and examine its legitimacy.

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III

第一章緒論 ... 1 第一節研究動機與目的 ... 1 第二節研究方法與限制 ... 4 第一項研究方法 ... 4 第二項研究限制 ... 4 第三節文獻回顧 ... 5 第四節論文架構 ... 7 第二章我國地方民意代表出缺遞補制度及實務運作 ... 8 第一節我國民意代表出缺遞補制度之源起 ... 9 第一項國民大會代表 ... 10 第二項立法委員 ... 17 第二節我國地方民意代表之出缺遞補處理制度之沿革 ... 23 第一項臺灣省各級民意機關成立方案時期 ... 24 第二項地方自治綱要時期 ... 26 第三項自治二法 ... 31 第四項地方制度法時期 ... 32 第三節公職人員選舉罷免法出缺遞補制度之沿革 ... 33 第一項公職人員選舉罷免法第67 條(80 年 8 月 2 日公布) ... 33 第二項公職人員選舉罷免法第67 條及第 68 條之 1(83 年 7 月 15 日公布) ... 34 第三項公職人員選舉罷免法第67 條(91 年 1 月 15 日公布) ... 36 第四項公職人員選舉罷免法第67 條(91 年 12 月 31 日公布) ... 38 第五項公職人員選舉罷免法第68 條之 2(95 年 2 月 3 日公布)-兼論「重行公告當選」制度與「遞補」制度之區別 ... 39 第六項公職人員選舉罷免法第74 條第 2 項(96.11.17 公布) ... 43

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IV 第四節出缺遞補制度之法規主管機關解釋 ... 44 第一項缺額同時符合遞補與補選要件之處理 ... 44 第二項涉有刑事案件判決確定經宣告褫奪公權即有遞補之適用 ... 46 第五節小結-遞補制度之立法意旨不明，致遞補標準之建立產生爭議 ... 47 第三章我國地方民意代表出缺之原因及案例分析 ... 50 第一節出缺原因 ... 50 第一項死亡 ... 50 第二項辭職 ... 50 第三項依公職人員選舉罷免法規定被罷免 ... 52 第四項依地方制度法規定被解除職權或職務者 ... 53 第二節我國地方民意代表出缺及其遞補實務案例 ... 55 第一項出缺原因與當次選舉有關(112) ... 55 第二項出缺原因與當次選舉無關(47) ... 71 第三節小結 ... 83 第一項出缺原因與當屆選舉之關聯 ... 83 第二項遞補與出缺原因之關聯 ... 83 第四章民主選舉原則與現行地方民意代表出缺遞補制度及實務之檢討 ... 86 第一節民主原則 ... 87 第二節選舉原則 ... 87 第一項普通選舉原則 ... 89 第二項直接選舉原則 ... 90 第三項平等選舉原則 ... 91 第四項無記名選舉原則 ... 92 第三節民主選舉原則與現行地方民意代表出缺遞補制度及實務之檢討 ... 93 第一項平等選舉原則與現行地方民意代表出缺遞補制度及實務之檢討... 95

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V

第二項直接選舉原則與現行地方民意代表出缺遞補制度及實務之檢討... 95

第三項小結 ... 96

第五章結論 ... 98

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VI

表目錄

表三-1. 遞補案例－出缺原因與當次選舉有關彙整表 ... 55 表三-2. 以補選方式處理案例－出缺原因與當次選舉有關 ... 67 表三-3. 任其缺額案例－出缺原因與當次選舉有關 ... 68 表三-4. 遞補案例－出缺原因與當次選舉無關彙整表 ... 71 表三-5. 補選案例－出缺原因與當次選舉無關 ... 79 表三-6. 任其缺額案例－出缺原因與當次選舉無關 ... 81 表三-7. 出缺原因及遞補要件比對表 ... 84

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第一章

緒論

第一節研究動機與目的臺北市議會第 11 屆士林北投選舉區議員陳碧峰因涉及基隆河截彎取直整治詐領拆遷補償費弊案，經最高法院於民國 101 年 4 月 30 駁回其上訴，致其經判決有罪處有期徒刑 1 年，褫奪公權 1 年定讞1_{。行政院隨即於次月 29 日解除陳碧} 峰之議員職權，並行文請求相關機關依規定辦理該屆落選頭之遞補事宜。然陳碧峰遭判決有罪之事實係起因於民國 81 年至 82 年間的貪污犯行，其當選臺北市議會第 11 屆議員過程，無賄選或當選無效之情事，致引發該屆參選人落選頭汪志冰得否遞補陳碧峰所遺缺額之正當性爭論。雲林縣議會第 17 屆議員林朝寶於任期內因推擠執行勤務之警員，經法院判決妨害公務罪確定，其經解除職權後所遺之缺額，因法院於判決內宣告褫奪公權之故，必須辦理該屆落選頭之遞補事宜2_{。而雲林縣議會第 18 屆議員黃勝賢於任} 期內因妨害公務亦遭法院判決有罪確定，其經解除職權後所遺之缺額，則因法院未同時宣告褫奪公權，而毋須辦理該屆落選頭之遞補3_。以上係現行遞補制度與實務中，地方議員於解除職權後所遺額有無辦理遞補之實例。由於上開實例中，當事人無涉賄選或當選無效情事，其解職後所遺缺額由落選頭逕為遞補是否適宜？又落選頭無法遞補之關鍵是否與選舉有關？殊值探究。地方制度法第 33 條第 1 項規定「直轄市議員、縣(市)議員、鄉(鎮、市)民代表分別由直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民依法選舉之」，關於「選舉」之方式，則由「公職人員選舉罷免法」所規定。而依法選出之地方民意代表可能因「辭職」、「死亡」、「因案被解除職權」…等因素而致議席出缺。 1_{詳最高法院 101 年台上字第 2127 號刑事判決、臺灣高等法院 99 年重上更(五)字第 123} 號刑事判決。 2_{時任雲林縣議員林朝寶因於警方執行公務時推擠致警察受傷，被依妨害公務送辦，經臺灣雲} 林地方法院刑事判決處有期徒刑壹年，緩刑參年，褫奪公權參年，嗣不服判決提起上訴，經法院判決上訴駁回確定，詳臺灣高等法院臺南分院 101 年上易字第 455 號刑事判決。經內政部 101 年 12 月 13 日內授中民字第 1015730942C 號函解除其議員職權。 3_{犯刑法第 135 條之妨害公務執行罪及第 140 條第 1 項之侮辱公務員罪共 5 罪，經臺灣雲林地} 方法院 104 年度易字第 73、195、272 號判決有期徒刑確定，並經內政部解除其議員職權。黃勝賢未受褫奪公權宣告，其所遺缺額，不予遞補。解除議員職權後，其所遺任期不足 2 年，且缺額未達總名額 1/2 以上（總名額 43 名，缺額 3 名），亦不辦理補選。

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2 現行民選公職人員當選就職後之解職及缺額處理，分別規定於地方制度法第 79 條第 1 項、第 81 條第 1 項及公職人員選舉罷免法第 74 條。目前，解職後處理缺額的方式有「補選」、「遞補」及「任其缺額」，各依其法定要件之成就與否，而有不同之處置結果。「遞補」規定於「公職人員選舉罷免法」第 74 條第 2 項：「地方民意代表當選人因第 120 條第 1 項第 3 款之情事，經法院判決當選無效確定者或當選人有褫奪公權尚未復權之情形時，其缺額由落選人依得票數之高低順序遞補，不適用重行選舉或缺額補選之規定。」。此即為現行「民選公職人員」中專屬於「地方民意代表」特有之「落選頭遞補條款」。「區域立法委員」、「原住民立法委員」屬於中央民意代表，其出缺無遞補之處理規定4_{，皆須視情況補選或出缺。}_{「地方行政} 首長」及「村里長」非地方民意代表，亦無適用。「補選」定於「地方制度法」第 81 條第 1 項及第 2 項：「直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表辭職、去職或死亡，其缺額達總名額 3/10 以上或同一選區缺額達 1/2 以上時，均應補選。但其所遺任期不足 2 年，且缺額未達總名額 1/2 時，不再補選。前項補選之直轄市議員、縣(市)議員、鄉(鎮、市)民代表，以補足所遺任期為限。」。如有地方民意代表當選人因第 120 條第 1 項第 3 款之情事，經法院判決當選無效確定者或當選人有褫奪公權尚未復權之情形時經解除職權，在該選區之缺額同時符合「遞補」及「補選」要件時 5_{，例如通常發生在每一選區應選名額為 1} 人之情形，此時依主管機關認為「遞補」為「補選」之特別規定，應以「遞補」處理。是以「遞補」方式彌足地方民意代表缺額之頻率，較「補選」高。一躍而為現行地方民意代表出缺後最主要之處理缺額方式。 4 有謂：原住民立法委員之選舉區遍布全臺灣，如果採行「缺額補選制」將會耗費相當大的社會資源與國家公帑，又，若因原住民立法委員之缺額未達二分之一，依法不能辦理補選，任其缺額，則將造成原住民立法委員之民意缺口，如果採行「缺額遞補制」即能準時反映民意，有效達成制衡政府之目的。因此有立法委員提出「公職人員選舉罷免法第 73 條第 1 項第 2 款及第 5 項修正草案」，其草案理由提及「原住民立法委員選舉」與「地方層級民意代表選舉」制度既皆採行「複數選區單記不可讓渡投票制」，其解職後缺額之處理方式即不應有相異之處理。詳立法院第 9 屆第 1 會期第 6 次會議議案關係文書，院總第 1044 號，委員提案第 18685 號。 5 辦理遞補之缺額，其前提為法院判決當選無效確定或當選人有褫奪公權常未復權之情形，因涉及法院之個案審理進度，是最常發生競合之情形大都為應選名額為 1 人之選區時，惟亦有應選額為 2 人以上之選區同時辦理遞補之例，如高雄市議會第 1 屆議員選舉第 1 選區之朱信強及李鴻鈞分經民事法院判決當選無效確定，並經行政院分別以 101 年 7 月 3 日院臺綜字第 1010040679B 及 1010041575B 號函解除其議員職權後，再由鍾盛有、林義迪遞補。

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3 自民國 91 年由立法委員以「足額代表保障選區代表性」為由提案制定於公職人員選舉罷免法之「民意代表遞補條款」以來，幾經公職人員選舉罷免法之修正，立法委員除不分區及僑選外，已無遞補之適用，而地方民意代表之遞補制度發展擴增為「只要符合當選人有褫奪公權尚未復權」之要件，其當選人解職後之缺額即可辦理遞補。因此，「被解除職權議員之刑事判決有無宣告褫奪公權」為落選頭得否遞補缺額之關鍵判斷要件，申言之，於議員涉及一般刑事案件遭判決有罪確定，必須解除職權時，其所遺職缺，是否遞補之判斷標準為：「經宣告褫奪公權者，其出缺即辦理遞補；未經宣告褫奪公權者其出缺則不辦理遞補」。「褫奪公權」與「遞補」之間似無正當合理之關聯。「遞補」既是現行地方民意代表當選後經解職出缺之處理方式，如符合遞補要件則以該屆選舉結果之得票順序依次遞補，此關乎代議制度之運行規則是否合乎民主原則、選舉原則。本文擬追溯落選頭遞補制度之源起，並蒐集整理自地方民意代表落選頭遞補制度建立以來，直轄市及縣市議員出缺遞補及出缺未遞補之實例，進而歸納分析現行遞補制度所產生之矛盾，並檢視其正當性。

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4 第二節 研究方法與限制 第一項 研究方法 文獻分析法（document analysis）是依據具體特定之研究目的或課題，透過蒐集相關之資料訊息、調查報告等文獻資料，進一步掌握所欲研究問題之方法。蒐集之對象範圍應須儘可能廣博及豐富，蒐集之資料，經過分析後再予以統整歸納，然後分析事件源起、緣由、背景、影響及其所產生之意義等。文獻資料可以是政府機關之報告、商工業界之研究、紀錄文件之資料庫、企業組織之資料、圖書館中收藏之書籍、論文、學報與期刊，以及報章雜誌新聞等

等。其分析步驟有四個，即「閱覽」與「整理」（reading and organizing）、「描述」

（description）、「分類」（classfying）及「詮釋」（interpretation）（朱柔若譯，2000）。本研究將蒐集與選舉出缺、遞補等相關之學者期刊、論文、書籍，並搭配政府公報、法院判決、網路資料（如新聞報導、電子雜誌等）來相互探討，以支持本研究之論述。透過中央選舉委員會之資料庫及新聞資料，蒐集自「落選頭遞補條款制定」以來，地方民意代表如直轄市議員、縣市議員出缺之資訊。再藉由行政院公報及中央選舉委員會之資料庫，匯整歷年各議員選舉褫補之資料，分析自「落選頭遞補條款」制定以來(民國 95 年 1 月至民國 108 年 10 月止)地方民意代表缺額遞補案例，包括直轄市議員、縣市議員。本研究之重點在於歸納出缺原因與遞補之間的關聯性，進行歸納分析，祈呈現問題之癥結，闡明相關之解釋。第二項 研究限制 由於鄉(鎮、市)民代表之遞補案例散見於各縣市選舉委員會之資料，不在本文討論之列。本研究彙整之遞補實例，係以落選頭遞補條款制定以來之行政院公報所得查詢之公告紀錄為主。然中央選舉委員會或相關機關尚無發布未辦理遞補之出缺資料，是本文所彙整之出缺實例，除已辦理遞補及補選有公告紀錄可稽者外，未辦理遞補或補選者，如辭職、死亡者，係以中選會會議紀錄及以關鍵字查詢網路資料庫所得，是在未辦理遞補之出缺實例，可能有少數案例因未提中選會會議報告討論或無新聞報導而查無資訊。

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5 第三節文獻回顧「遞補」是建立於我國選舉制度下地方民意代表被解除職權後之出缺處理方式。有關我國遞補制度與實務運作之研究較少，尚無專文，大多附屬於其他主題。「遞補」是地方民意代表出缺後的處理方式。必先有缺額，始有遞補之議題。因此，必須先認識我國地方制度中民意代表的出缺原因，以理解出缺與遞補必要性之間的關聯。紀俊臣《直轄市政策治理-臺灣直轄市的新生與成長》，紀俊臣、李惠宗《民選公職人員停職與解職制度之經驗性分析》，蕭文生《民選公職人員之監督-解職與停職》，詳載我國地方制度法中有關地方民意代表停職、解職制度之設計，彭德富《地方民選人員停解職及相關問題之研究》乙文，作者為服務於地方政府之自治行政業務單位，承辦選務工作。從現行地方制度法之自治監督方式，檢視民選公職人員之停職、解職制度及其後續處理，諸如代理、補選、遞補、維持出缺之問題。其中對於公職人員選舉罷免法第 74 條之落選頭遞補條款，摘錄遞補爭議案例，如婦女保障名額、遞補期限…等，以探討遞補實務。賴錦珖所著《公職人員選舉罷免法釋論》乙書，逐一闡釋公職人員選舉罷免法各條條文，由於作者擔任中央選舉委員會之法政處處長，為辦理政黨及公職選舉業務之資深專業公務人員，長期參與我國選舉罷免制度之研修工作，該書係其實務工作所得之記錄，除選舉罷免制度外，針對「各級民意代表遞補制度」之起源及施行過程，皆有詳實記載，並針對遞補制度優劣加以比較，此對於遞補制度及實務之理解極具參考價值。惟該書僅止於民國 92 年 6 月一版，遞補制度經公職人員選舉罷免法之修正及主管機關之解釋，持續演進，該書未及說明地方民意代表涉「一般刑事案件」經法院判決有罪確定是否解除職權及辦理遞補之重要爭議。另以「萬年國會」、「婦女保障名額」、「賄選防制」、「地方自治監督」為題之研究中，有些亦對於「遞補」的制度加以載述。張世賢，《從萬年國會到全面改選－台灣民主化過程的一個面向》乙文探討萬年國會形成及瓦解之過程，其對於第一屆中央民意代表遞補制度之建立有較深入之介紹。蔡啟清，《臺灣省議會議員選舉制度之研究》乙文討論自戰後、政府遷台至解嚴前後臺灣省議員選舉制度的變遷與發展，其中對於臺灣省議會議員遞補制度之形成有著詳實的記載。林良壽，《地方選舉與競選動員:理性與感性模式的分析》乙文主要在探討候選人政治參與所面臨的困境，且透過個案候選人的選舉參與過程之訪談內容，來解釋候選人之選舉參與行為的不同思維。並從理性與感性角度分析地方選舉不同的競選參與模式。該文從遞補制度對候選人政治參與之影響，正面肯定遞補制度

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6 促進地方選舉政治將朝正向發展，除了候選人政治參與之買票行為會降低外，樁腳組織為候選人買票也會有所顧忌。王洲明一系列研究《我國賄選與反賄選行為研究--以 2005 年三合一補選為例》，《檢視「檢警調在歷屆選舉之查賄績效」-從 2005 至今（鄉鎮級以上之各項選舉）》，《2005 三合一選後補選中出現的奇特現象》等文，檢視政府反賄選政策之施行成效，大量蒐集賄選案例及選舉實務上民意代表因賄選而遭解除職權後辦理補選、遞補之實例，以推論政府反賄選政策之成效，對於中央民意代表與地方民意代表缺額處理之矛盾現象加以說明。經檢視過去文獻，雖有介紹遞補制度之源起及肯定遞補制度反賄功能之研究，但對現行地方民意代表遞補制度之正當性研究尚有不足。

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7 第四節論文架構本文共分為五章，章節安排如下: 第一章，為「緒論」，就研究動機與目的、研究方法、文獻回顧等提出說明。第二章，現行地方民意代表之遞補，最早可溯源於民國 91 年 1 月立法委員自行提案修正，且一開始並無區分中央地方。為理解地方民意代表出缺遞補制度之發展脈絡，本文仍將中央、地方民意代表遞補制度之始末予以整理，進一步檢視於遞補制度之立法意旨對於遞補制度後續發展之影響。第三章，整理分析地方民意代表出缺之原因及案例，裨配合觀察擴增「當選人有褫奪公權尚未復權」後，我國現行地方民意代表出缺與遞補間之關聯性與矛盾。第四章，民意代表之出缺及遞補，與選舉制度有關，本章探討架構民意代表選舉制度之重要原則，進一步論述依選舉結果處理地方民意代表出缺之遞補制度，亦應同受拘束，進而展開民主選舉原則與現行地方民意代表出缺遞補制度及實務之檢討。第五章，結論。

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第二章

我國地方民意代表出缺遞補制度及實務運作

現行地方民意代表之遞補，明定於公職人員選舉罷免法第 74 條第 2 項。公職人員選舉罷免法中之各級區域民意代表遞補條款最早可源於民國 91 年 1 月立法委員自行提案修正。早於民國 91 年立委提案修正公職人員選舉罷免法前，除政黨比例代表制選出不分區及僑選中央民意代表者外，公職人員選舉罷免法未採行遞補之制，有謂：可能受到第 1 屆資深中央民意代表遞補之萬年國會經驗之影響，並有以下理由：一、當選人與次高得票者，有時得票懸殊，二者民意基礎差距甚大，逕行遞補不無審酌餘地。二、當選人因故出缺，其出缺事由一同一選區其他落選人不必然具有相當因果關係，遞補之正當性或有不足。三、當選人出缺後，次高票未當選人如可遞補，則後者勢將盡力使當選人出缺，增加選舉訴訟頻率 6 ，且使當選人居於不確定之不利地位，政治安定或有負面影響，且亦不無陷當選人於政治暗殺之陰影，導致道德之危險。四、政經環境變遷迅速，民意流轉快速，於遞補之際難保仍為民意所屬。7 但遞補之制，非毫無優點。有謂：遞補裨民意機關不致因出缺人數過多，影響開會之進行。於民國 86 年於公職人員選舉罷免法研修時，曾有研議「當選人經判決當選無效確定，依法院確定判決認定之事實，候選人得票數有變動致影響當選與落選時，主管選舉委員會應予撤銷，重行公告」，其研議理由：「一、撙節社會成本。二、經判決當選無效，由次高票者遞補，符合正當性原則。三、如因死亡或其他事由出缺可由次高票者遞補，將陷當選人於不利地位；如僅限於當選無效始得遞補，則有鼓勵檢舉賄選端正選風之效。然此條文未獲立法院通過。立法委員竟突於 91 年 1 月竟自行提案修正通過8_{，逕以「各選區應選名額係依據人} 口比例核定，如從缺不補造成選區未能有足額代表，實為剝奪該選區在民意機構之代表性」為由9_{，即納入各級區域民意代表之遞補規定，未區分中央或地方。} 立法院民進黨團嗣於民國 95 年以「為杜絕賄選、鼓勵參選人勇於檢舉賄選」為由提案增訂該法第 68 條之 2，其草案原文起初亦未限制適用對象為地方民意代表。公職人員選舉罷免法幾經後續數次修正，始呈現現行地方民意代表遞補制度 6_{有研究指出--增訂「遞補條款」後，}_{「當選無效」官司顯著增加。詳王洲明，2011，}_{《檢視「檢} 警調在歷屆選舉之查賄績效」-從 2005 至今（鄉鎮級以上之各項選舉）》，2011 年台灣政治學會年會暨「辛亥百年與兩岸政治發展」學術研討會論文集，頁 104。 7_{詳賴錦珖，2003，}_{《公職人員選舉罷免法釋論》，自版，頁 235。} 8_{詳賴錦珖，2003，頁 236-237。} 9 詳立法院公報，第 91 卷第 10 期院會紀錄，頁 266-267。

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9 之樣貌。為理解地方民意代表出缺遞補制度之發展脈絡，本文仍將中央、地方民意代表遞補制度之始末予以整理如下述。第一節我國民意代表出缺遞補制度之源起我國現行民意代表之種類，從中央到地方依其立法機關之層級，分別為「立法委員」、「直轄市議員」、「縣市議員」、「鄉鎮市民代表」。其選舉規範歷經數次重大更迭，從行政命令到目前主要規範於公職人員選舉罷免法。現行有關於出缺之處理，因中央或地方層級之民意代表而有不同。數次修憲後，中央民意代表中之國民大會代表已不復存，監察委員亦毋經選舉10_{，是現行經由投票選舉的中央民意代表僅有「立法委員」一職} 11_{。惟，民國} 36 年及 37 年舉行之第一屆國民大會代表、立法委員選舉，國大代表及立法委員出缺後有遞補制度之設，其後之不分區代表出缺後亦採遞補方式，然我國之各級區域民意代表之遞補制度起初不分中央地方，始於民國 91 年 1 月立法委員自行提案修正通過12_。 10 現行之監察委員於第二屆以後，因修憲之故，其已非透過選舉產生。第一屆監察委員其選舉方式規定於「監察院監察委員選舉罷免法」第 9 條：「選舉人就候選人名單中，以無記名單記法圈選一人。」、同法第 13 條規定「監察委員出缺後，繼任人之補選日期，以命令定之。」。是監察委員設置之始，即無候補制度，故無候補名額之備置，此與國民大會代表、立法委員不同，所以監察委員出缺時，僅可補選繼任人，繼任至原任期屆滿之日為止。詳楊敏華，中華民國憲法釋論，增訂 13 版，五南圖書出版，頁 304。 11_{第一屆增選監察委員(1969-1991)} 因人口增加、行政區域變動及原有代表出缺無人遞補等因素，總統依「動員戡亂臨時條款」於民國 58 年 3 月 27 日以總統令發布「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，全文 46 條，作為增補選國會議員員額的相關依據。其選舉方式依「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法第 5 條」：「本辦法所定之增選補選，國民大會代表及立法院立法委員，以普通、平等、直接及無記名單記投票法行之，監察院監察委員，由省市議會以無記名單記投票法行之。」第一屆歷任增額監察委員(1972~1991) 民國 61 年 6 月 29 日制定「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」，辦理中央民意代表增額選舉。政府先廢止「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，同時依據「動員戡亂臨時條款」第 6 項之規定公布「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」。增額選舉辦法與上開增補選辦法規定大致上相同，二者最主要的差異為增額選舉辦法「第 4 條增額選出的國大代表每六年改選，立法委員每三年改選，監察委員每六年改選。」此次的選舉海外不辦理僑選，亦不設置候補人制度。詳張世賢，從萬年國會到全面改選－台灣民主化過程的一個面向，國立政治大學臺灣史研究所，碩士學位論文，2003，頁 33。 12 詳賴錦珖，頁 232。

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10 第一項國民大會代表一、第一屆國民大會代表（1948—1991）13 民國 37 年舉行之第一屆國民大會代表選舉即設有出缺遞補之制度，依當時之「國民大會代表選舉罷免法」第 29 條：「(I)國民大會代表依照規定選足法定名額後，其他得票之候選人，按票數多寡依次為國民大會代表候補人，票數相同時，以抽籤定之。(II)每選區或單位當選人在 2 位以下者，候選人名額定為 3 名，每選區或單位當選人超過 2 名者，候選人名額與當選人名額同。(III)代表出缺時，由候選人依次遞補。」其立法意旨，應係在於當時全國選區遼闊，辦理選舉不易，尤以國民大會代表任期 6 年甚長，難免有出缺情事，故有該制之設。14 至於何種出缺事由得予以依次遞補？「國民大會代表選舉罷免法」僅曰「代表出缺時」，而未明定出缺事由。依據「國民大會代表選舉罷免法」第 47 條規定之授權所制定之「國民大會代表選舉罷免法施行條例」，則有進一步之規定：「第 58 條當選人因故出缺時，由候補人依次遞補。」「第 61 條經判決確定當選無效時，當選證書已發給者，該主管選舉機關應即令其繳還，並即依法辦理註銷、遞補手續，層呈備案。」「第 67 條罷免案通過後，主管行政機關應令被罷免人繳回當選證書，並即依法辦理註銷、遞補手續，呈報上級機關轉報國民大會。」依上開法律規定，雖針對「判決當選無效」及「罷免通過」制定進一步之辦理繳還、註銷、遞補、呈報之程序規定，但綜觀全文，「因故出缺」事由應無限於「判決當選無效」及「罷免通過」始得辦理遞補。觀諸第一屆國民大會代表名單，其於遞補人項下，明列註銷名籍辦理遞補之事由，包含原當選人「不願應選」、「因案」、「死亡」、「因病請辭」、「因公(事)不克出席」、「因貪污舞弊經通緝」、「因未及返國出席」，是第一屆國民大會代表第一次會議代表之遞補實務業已顯示不限制出缺事由。15 13_{第一屆國民大會之任期為民國 37 年 3 月 29 日起至 80 年 12 月 31 日止。} 14_{詳賴錦珖，2003，頁 233。} 15_{詳《第一屆國民大會實錄》上編(第 2 章第 6 節「國民大會代表名單」)，民國 50 年 10 月，} 國民大會秘書處編印，頁 89-128。

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11 嗣後因無法辦理改選，在未改選產生第 2 屆國民大會代表，並依法集會之前，第一屆國民大會代表之任期自尚存續中，內政部爰於民國 42 年 3 月擬具「第一屆國民大會代表出缺遞補條例草案」，同年 9 月立法院完成立法程序，總統令於當年 10 月 1 日公布實施16_{。以此為延長任期之第一屆國民大會代表出缺遞補之} 法律依據。「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」全文總共 6 條，如下：「第一條第一屆國民大會代表之出缺遞補國民大會代表選舉罷免法及同法施行條例未規定者悉依本條例之規定辦理之。第二條第一屆國民大會代表有左列情形之一者喪失其代表資格由候補人依次遞補：一、犯內亂外患罪經判決確定者。二犯貪污罪經判決確定者。三、褫奪公權尚未復權者。四、受禁治產之宣告者。第三條第一屆國民大會代表有左列情形之一者視為因故出缺，由候補人依次遞補：一、行蹤不明三年以上並於政府公告期限內未向指定機關親行聲報者。二、附匪有據依法通緝有案者。第四條第一屆國民大會代表候補人有第二條或第三條情形之一者喪失其候補資格。第五條國民大會職業團體及婦女團體代表出缺除法律另有規定者外其補充缺額之辦法由行政院定之。第六條本條例自公布日施行。」「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」雖分別規定「喪失資格」及「視為因故出缺」之遞補依據，然遞補實務仍不限於上開規定之出缺事由。因死亡17_、辭職18_{或罷免而出缺者，仍依規定遞補。}19 16 詳總統府公報第 432 號。 17_{以最後一位遞補的第一屆國民大會代表鄧策勳為例，其遞補事由係因「第一屆國民大會江} 西省修水縣代表匡正宇死亡，已依法註銷其名籍」。詳總統令(77)華總(一)義字第 0873 號 (77.03.11)，總統府公報第 4902 號。 18 第一屆國民大會廣東省儋縣代表吳公虎自請辭職，依法應予註銷名籍，並由候補人李本蕃遞補，詳總統令(44)台統(一)字第 1542 號(44.07.02)，總統府公報第 615 號。 19_{國民大會代表選舉罷免法施行條例部分條文修正草案總說明}_{「國民大會代表出缺遞補制度，} 原適用於國民大會代表因死亡、辭職或罷免而出缺之情形，得由得票次高票之候補人依次遞補，以補足出缺代表所任期。」詳立法院公報第 77 卷，第 20 期，頁 146。

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12 國民大會代表之遞補制度引起眾多的議論20_{，民國 77 年（1988 年）3 月 11} 日總統令修正「國民大會代表選舉罷免法」及「國民大會代表選舉罷免法施行條例」，並進一步廢止「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」，以停止國民大會代表之遞補21_。二、第一屆增補選國民大會代表(1969-1991) 因人口之逐漸增加、行政區域之調整變動，以及原有國民大會代表出缺無人遞補等情形，總統依「動員戡亂臨時條款」於民國 58 年 3 月 27 日發布「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，來作為增補選國會議員缺額的法規依據。依此法規選出之國民大會代表，其任期至次屆國民大會開會之日，與原國民大會代表皆屬第 1 屆，地位同等，行使同等之職權。選舉之方式係依「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法第 5 條」規定：「本辦法所定之增選補選，國民大會代表及立法院立法委員，以普通、平等、直接及無記名單記投票法行之，監察院監察委員，由省市議會以無記名單記投票法行之。」。依該辦法第 9 條規定：「(I)原由行政區域選出之國民大會代表，因故出缺無候補人遞補者，按其出缺名額，辦理補選。(II)原由職業團體分業分省市及省市婦女團體選出之國民大會代表，因故出缺無候補人遞補者，按其出缺名額辦理補選。」。雖該增補選辦法第 36 條規定，當選無效確定者以次得非者，為「當選」。然其法條用語非「遞補」、「候補」，且前提限於「當選無效確定者」，業與先前因故出缺逕以候補人遞補之施行要件，有所不同。可謂本次補選國民大會代表之性 20_{「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」廢止案於立法院審議時，時任立法委員林聯輝} 曾表示「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」應該在民國 49 年即予以廢止，卻拖延至民國 77 年。蓋國民大會原定大會額數，均係按照憲法規定之總額計算，而後要召集第 3 次大會時，為恐無法達到國民大會組織法第 8 條所規定總額 1/3 人數，以致不能選舉總統，才於民國 42 年制定該遞補條例。然民國 49 年 2 月 12 日，大法官會議做出第 85 號解釋，對國民大會之開會額數問題，具體指出，總額可不依憲法規定之總額，而以應召能集會的人數為總額，總額問題獲得解決，該遞補條例即已無存在必要。當時應即廢止該遞補條例，然而內政部迄未廢止，行政院對此應負政治責任。詳立法院公報第 77 卷第 20 期院會紀錄，頁 144-145。 21_{最後一位遞補的代表是江西省修水縣的鄧策勳於同日（民國 77 年 3 月 11 日）公告遞補。} 自該補充公布施行以來，遞補為國民大會代表的計有 600 多名，當時現存的遞補國代亦有 300 多人，尚有 220 人列在遞補名單中，其中有 100 人有希望遞補為國代。時任立法委員趙少康前於立法院表示，該出缺遞補補充條例已成為一個「不合情、不合理、不合民主原則與時代潮流的法律，成為社會上所流傳的笑柄，並對往後的選舉樹立了反面示範作用。詳立法院公報第 77 卷第 20 期院會紀錄，頁 148。

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13 質，即在於處理原定第一屆國民大會代表因故出缺之缺額，無如先前之候補人制度22_。三、第一屆歷任增額國民大會代表(1973~) 為辦理中央民意代表增額選舉之法規依據。政府先廢止「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，並依「動員戡亂臨時條款」第 6 項規定於民國 61 年 6 月 29 日制定公布「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」。增額選舉辦法與上開增補選辦法規定之內容相去不遠，二者最主要的差異為增額選舉辦法「第 4 條增額選出的國大代表每 6 年改選，立法委員每 3 年改選，監察委員每 6 年改選。前項期間，均自其開始行使職權之日起，計至屆滿之日止。其改選應於期間屆滿前 3 個月內完成之。」、「第 7 條增額立法委員及監察委員須由僑居國外國民選出者，事實上不能辦理選舉時,得由總統遴選之。」。第 8 條第 2 項、自由地區山胞選出代表 2 人，平地山胞及山地山胞各 1 人。」、第 9 條第 3 項自由地區山胞選出者，1 人。」。依此辦法選舉出的中央民意代表必須定期改選。關於增額民代出缺時，該辦法23_{第 12 條規定：}_{「增額選出之中央民意代表，} 有左列情形之一者，視為辭職：一、國民大會代表於依法召開會議時，無故不出席者。二、立法委員於一會期內無故不出席者。三、監察委員非因公居留國外逾一年者。」、第 13 條規定：「增額選出之中央民意代表因辭職、罷免或其他事故出缺，致同一選區或省市議會選出者，其缺額達 1/2 時，應由中央選舉委員會定期補選，但其所遺行使職權期間不足 1/3 時，任其缺額，不予補選。前項補選選出之增額中央民意代表，應於其所遞補之缺額改選期間屆滿時改選。」依上開規定，增額之國民大會代表於辭職、罷免或其他事故出缺時，其缺額之處理為「補選」、「任其缺額」。上開增額選舉辦法第 43 條，與增補選辦法第 36 條有相同之設計。於「當選無效經判決確定時，以得票次多者為當選」之處理，惟然其法條用語非「遞補」、「候補」，且前提限於「當選無效確定者」，與先前因故出缺逕以候補人遞補之施行要件，有所不同。其處理方式，應係基於「無效」係自始當然確定無效」，而重行認定得票次多者為當選之法理。四、第二屆國民大會代表（1992—1995） 22_{詳張世賢， 2003，頁 33。} 23_{總統令中華民國 78 年 2 月 23 日茲依照動員戡亂時期臨時條款第六項之規定，修正公布動} 員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額辦法。

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14 1991 年 12 月 21 日依據 1991 年 5 月 1 日所公布之中華民國憲法增修條文第 5 條規定，首次在中華民國自由地區辦理國民大會代表之全面改選。24此次國民大會選舉之依據為「公職人員選舉罷免法」25_。有關國民大會代表出缺之處理方式，原僅於公職人員選舉罷免法第 67 條規定：「當選人在就職前死亡或被判決當選無效者，依左列規定辦理：一、縣（市）長，鄉（鎮、市）長，村、里長應定期重行選舉。二、國民大會代表、立法委員、監察委員，省（市）議員，縣（市）議員，鄉（鎮、市）民代表均視同缺額。同一選區內缺額達 1/2 時，應定期補選。」是依原規定，在就職前死亡或被判決當選無效者，即視同缺額。然於該屆國民大會代表選舉結束後，公職人員選舉罷免法於民國 80 年 8 月 2 日大幅度修正公布，第 67 條修正為：「當選人在就職前死亡或經判決當選無效者，依左列規定辦理：一、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村、里長部分，應定期重行選舉。二、國民大會代表、立法委員、監察委員、省（市）議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表部分，視同缺額；同一選區內缺額達 1/2 時，應定期補選。但全國不分區、僑居國外國民選出之國民大會代表、立法委員、監察委員，不在此限；其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。」此條文之修正，是因為全國「不分區」及「僑居國外國民」選舉，採「政黨比例代表」方式產生，為「政黨取向」，選舉人並未直接投票給政黨推薦之候選人，這樣的選舉方式與「一般區域及山胞」選舉不同，所以修正第 67 條第 2 款，增列但書，規定全國「不分區」、「僑居國外國民」選出之「國民大會代表」、「立法委員」、「監察委員」在「就職前死亡」或「經判決當選無效而出缺者」，以該政黨登記之候選人名單順位依次遞補。又，本次修正進一步增訂第 67 條之 1：「當選人兼具外國國籍者，應於當選後就職前放棄外國國籍；逾期未放棄者，視為當選無效；其所遺缺額，依前條規 24_{此次選舉總計有 627 人參選，選出第二屆國大代表共 325 席，包含 219 名區域代表、6 名山} 胞代表、80 名全國不分區代表、20 名僑居國外國民代表。 25_{我國選舉與罷免制度在國民政府遷臺之初，中央到地方的各類選舉，是依照不同的法令辦} 理，直到民國 69 年 5 月 6 日制定同月 14 日公布實施「動員戡亂時期公職人員選舉罷免法」後，我國選舉法制才有了統一的立法，為我國中央及地方公職人員選舉之法律依據。動員戡亂時期臺灣辦理公職人員選舉是根據政府頒布的行政命令，並未經過立法院立法以取得法源依據。為符合憲法精神並將選舉規範法制化，立法院遂於民國 69 年(1980)5 月通過｢動員戡亂時期公職人員選舉罷免法｣，將過去所有的選舉法規統合於本法之下，成為規範選舉的根本大法。此法頒定，對於臺灣民主政治與法治發展有關鍵性作用。民國 80 年(1991)年 5 月動員戡亂時期終止，8 月改稱為｢公職人員選舉罷免法｣，此後亦歷經多次修法。

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15 定辦理。」及第 68 條之 1「中央公職人員，除全國不分區、僑居國外國民選出者外，因辭職、罷免或其他事故出缺，致同一選區或省（市）議會選出者，其缺額達 1/2 時，應由中央選舉委員會定期補選。但其所遺行使職權期間不足 1 年時，不予補選。」。修正緣由係參照當時「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額辦法」第 13 條規定，對於中央民意代表，除全國不分區、僑居國外國民選出者外因辭職、罷免或其他事故出缺之補選規定。依上開公職人員選舉罷免法之規定，國民大會代表於就職前死亡或當選無效缺定者，始有遞補之適用。若因辭職、罷免或其他事故出缺時，則以補選方式處理。五、第三屆國民大會代表（1996—2000）第 3 屆中華民國國民大會代表選舉與第 9 任中華民國總統、副總統選舉同時在 1996 年 3 月 23 日舉行。此次國民大會選舉之依據為「公職人員選舉罷免法」，有關國民大會代表出缺之處理方式，區分「就職前、後」而有不同之處理依據：就職前規定第 67 條：「(I)當選人在就職前死亡或經判決當選無效確定者，依左列規定辦理：一、省（市）長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村、里長部分，應定期重行選舉。二、國民大會代表、立法委員、省（市）議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表部分，視同缺額；同一選區內缺額達二分之一時，應定期補選。但全國不分區、僑居國外國民選出之國民大會代表、立法委員不在此限；其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(II)全國不分區、僑居國外國民選舉當選人，在就職前喪失其所屬政黨黨籍者，喪失其當選資格，其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。 (III)前項政黨黨籍之喪失，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。」第 67 條之 1「當選人兼具外國國籍者，應於當選後就職前放棄外國國籍；逾期未放棄者，視為當選無效；其所遺缺額，依前條規定辦理。」就職後規定於第 68 條之 1：「(I)中央公職人員，於就職後因死亡、辭職或其他事由出缺時，依左列規定辦理：一、區域、山胞選出者，同一選區內缺額達 1/2 時，應由中央選舉委員會定期補選。但其所遺任期不足 1 年時，不予補選。二、全國不分區、僑居國外國民選出者，其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依序遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(II)全國不分區、僑居國外國民選出之中央公職人員，在就職後喪失其所屬政黨黨籍者，喪失其中央公職人員資格，由中央選舉委員會函請國民大會或立法院予以註銷。其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選

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16 人名單無人遞補時，視同缺額。(III)前項政黨黨籍之喪失，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。(IV)第一項第二款及第二項遞補之規定，於第二屆國民大會代表及第二屆立法委員適用之。」依上開公職人員選舉罷免法之規定，除全國「不分區」、「僑居國外國民」選出之當選人外，出缺時，皆以補選方式彌足缺額。六、 2005 年任務型國民大會代表(2005) 按照第 6 次修憲後之上開憲法增修條文（2000 年 4 月 25 日公布），國民大會不僅組織變更，國民大會代表 300 人，於立法院提出「憲法修正案」、「領土變更案」，經公告半年，或出總統、副總統彈劾案時，應於 3 個月內採比例代表制選出之。其任期與集會期間相同，又稱「任務型國民大會」。 2005 年 5 月 14 日舉行第一次的任務型國民大會代表選舉。為辦理此次選舉，「國民大會代表選舉法」於民國 94 年 2 月 5 日總統華總一義字第 09400017791 號令制定公布，全文 35 條。有關於出缺的處理，與公職人員選舉罷免法之規定相同，區分「就職前、後」而有不同依據。國民大會代表選舉法第 26 條規定：「(I)當選人於就職前因死亡或喪失其所屬政黨黨籍，其所遺缺額，由該政黨、聯盟登記之候選人名單按順位依序遞補；如該政黨、聯盟登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(II)政黨、聯盟登記之婦女、原住民當選人，在就職前因死亡或喪失其所屬政黨黨籍，致該政黨、聯盟婦女、原住民當選人不足婦女、原住民應當選名額時，其所遺缺額，由該政黨、聯盟登記之候選人名單中之婦女、原住民候選人順位依序遞補；如該政黨、聯盟登記之候選人名單無婦女、原住民候選人遞補時，視同缺額。(III)前二項所定國民大會代表之遞補，應自死亡或黨籍喪失證明書送達中央選舉委員會之日起 5 日內，由中央選舉委員會公告遞補人名單。(IV)第 1 項、第 2 項喪失其所屬政黨黨籍者，自喪失黨籍之日起，喪失其當選資格，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。」同法第 28 條規定：「(I)國民大會代表於就職後因死亡、辭職或喪失其所屬政黨黨籍者，其所遺缺額，由該政黨、聯盟登記之候選人名單按順位依序遞補；如該政黨、聯盟登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(II)政黨、聯盟登記之婦女、原住民當選人，在就職後因死亡、辭職或喪失其所屬政黨黨籍，致該政黨、聯盟婦女、原住民當選人不足婦女、原住民應當選名額時，其所遺缺額，由該政黨、聯盟登記之候選人名單中之婦女、原住民候選人順位依序遞補；如該政黨、聯盟登記之候選人名單無婦女、原住民候選人遞補時，視同缺額。(III)前 2 項所定國民大會代表之遞補，應自死亡、辭職或黨籍喪失證明書送達中央選舉委員會之日起 5 日內，由中央選舉委員會函請國民大會予以註銷，並同時公告遞補名單。

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17 (IV)第 2 項喪失其所屬政黨黨籍者，自喪失黨籍之日起，喪失其當選資格，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。」本次國民大會代表之選舉制度為比例代表制，「就職前」有死亡或黨籍喪失之出缺情形，以及「就職後」有死亡、辭職或黨職喪失之出缺情形，皆以遞補方式彌足缺額。第二項 立法委員 有關歷來立法委員之選舉制度及出缺處理方式，整理如下：一、第一屆立法委員(1948~1991) 我國第 1 屆立法委員依當時之「立法院立法委員選舉罷免法」第 29 條規定，立法委員依照規定選足法定名額後，其他得票之候選人，按票數多寡依次為候補人，票數相同時，以抽籤定之。每選區或單位當選人在 2 位以下者，候選人名額定為 3 名，每選區或單位當選人超過二名者，候選人名額與當選人名額同。代表出缺時，由候選人依次遞補。其立法意旨與國民大會代表選舉辦法第 29 條相去不遠，應皆係在於當時全國選區遼闊，辦理選舉不易，難免有出缺情事，故有該制之設。26 依立法院立法委員選舉罷免法第 45 條規定制定之「立法院立法委員選舉罷免法施行條例」第 56 條「當選人因故出缺時，由候補人依次遞補。」。立法院遷臺後展開第五會期時，部分立法委員已陸續遞補。27_{惟立法委員之任期規定於當} 時憲法第 65 條，為 3 年。立法委員任期屆滿之日，自不再發生缺額遞補問題。第 1 屆立法委員任期於民國 40 年 5 月 7 日屆滿，當時無法立即辦理次屆選舉，掌理解釋憲法之司法院大法官會議，又尚未在台開會，為免立法權中斷，行政院乃於民國 39 年 12 月 27 日建議總統咨請立法院，由現任立法委員繼續行使職權一年，並經立法院提出於第六會期第 21 次會議決議贊同。至於第 1 屆立法委員缺額於任期屆滿後停止遞補問題，亦經行政院第 184 次會議決議通過，行政院台 40（內）字第 2337 號令暨有關第 1 屆立法委員之任期於民國 40 年 5 月 7 日屆滿，此後遇有缺額，應停止遞補之命令。28 26_{詳賴錦珖，2003，頁 233。} 27 詳張世賢，2003，頁 19。 28_{曾有立法委員候補人選對此一停止遞補命令聲請大法官解釋，大法官做出第 150 號解釋闡} 明：「按立法委員之任期為三年，憲法第六十五條著有明文。立法委員出缺時，由候補人依次遞補，其任期至原任任期屆滿之日為止，參照立法院立法委員選舉罷免法第二十九條及同法第四十五條之規定至為明顯。是第一屆立法委員於民國四十年五月七日任期屆滿之後，已無

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18 二、第一屆增選立法委員(1969~1991) 因人口之逐漸增加、行政區域之調整變動及原有代表因故出缺已無人得遞補等種種問題，總統依「動員戡亂臨時條款」於民國 58 年 3 月 27 日發布「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法」，作為增補選國會議員員額的相關依據。1969 年中華民國立法委員增選選舉為 1948 年之後，中華民國在「自由地區」舉行的第一次中央公職性質的立法委員選舉。此次增選立委明文規定，其職務、權利與 1948 年中華民國立法委員選舉於中國大陸選出的第 1 屆立委完全相同。其選舉方式依「動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法第 5 條」：「本辦法所定之增選補選，國民大會代表及立法院立法委員，以普通、平等、直接及無記名單記投票法行之，監察院監察委員，由省市議會以無記名單記投票法行之。」雖該增補選辦法第 36 條規定，當選無效確定者以次得非者，為「當選」。然其法條用語非「遞補」、「候補」，且前提限於「當選無效確定者」，業與先前因故出缺逕以候補人遞補之施行要件，有所不同。可謂本次補選國民大會代表之性質，即在於處理原定第 1 屆立法委員因故出缺之缺額，與先前之候補人遞補制度不同。三、第一屆歷任增額立法委員(1972~1991) 本次增額選舉與 1969 年立法委員增選選舉不同，本屆選出的立法委員為任期制。法源為「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」，該次中華民國立法委員選舉其全名則稱「中華民國自由地區增加中央民意代表名額選舉」。從遞補。第一屆立法委員於任期屆滿後，因國家發生重大變故，事實上不能依法改選，為維護憲法樹立五院制度之本旨，在第二屆立法委員未能依法選出集會以前，繼續行使其職權，經本院釋字第三十一號解釋有案。依此解釋，第一屆立法委員任期屆滿之際，已任立法委員者，始能繼續行使其職權。民國六十一年三月二十三日公布之動員戡亂時期臨時條款第六項第二款所稱：第一屆中央民意代表依法行使職權，與本院上開解釋法意相同。同款所稱：「第一屆中央民意代表，係經全國人民選舉所產生。」；在立法委員，乃指民國三十七年當選及民國四十年五月七日前已依法遞補暨依民國五十五年三月二十二日公布之動員戡亂時期臨時條款第五項規定增選之立法委員而言。至前引同項款：「大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉」一語，與憲法第六十五條後段：「立法委員選舉於每屆任滿前三個月內完成之」相若，乃為選舉時期之規定，而據同項規定：總統得訂頒辦法充實中央民意機構，不受憲法第二十六條、第六十四條及第九十一條之限制。其非變更第一屆中央民意代表任期之規定，尤為顯然。依上說明，行政院台 40（內）字第 2337 號令暨有關第一屆立法委員之任期於民國四十年五月七日屆滿，此後遇有缺額，應停止遞補之命令，與憲法尚無牴觸。」

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19 關於增額民代出缺時，該辦法第 12 條規定：「增額選出之中央民意代表，有左列情形之一者，視為辭職：一、國民大會代表於依法召開會議時，無故不出席者。二、立法委員於一會期內無故不出席者。三、監察委員非因公居留國外逾一年者。」、第 13 條規定：「增額選出之中央民意代表因辭職、罷免或其他事故出缺，致同一選區或省市議會選出者，其缺額達二分之一時，應由中央選舉委員會定期補選，但其所遺行使職權期間不足三分之一時，任其缺額，不予補選。前項補選選出之增額中央民意代表，應於其所遞補之缺額改選期間屆滿時改選。」是依上開規定，增額之立法委員於辭職、罷免或其他事故出缺時，其缺額之處理，為「任其缺額」或「補選」。四、第二屆至第六屆立法委員(1992-2008) 我國立法委員選舉原採「單記不可讓渡投票制」，1992 年第二屆立法委員選舉開始，又加入以「單記不可讓渡投票制」投票結果為分配基礎的全國不分區名額，我國的選舉制度也可以說是「單記不可讓渡投票制」與「比例代表制」的混合式選舉制度。公職人員選舉罷免法自制定公布以來，第 67 條即規定「當選人在就職前死亡或被判決當選無效者，依左列規定辦理：一、縣（市）長，鄉（鎮、市）長，村、里長應定期重行選舉。二、國民大會代表、立法委員、監察委員，省（市）議員，縣（市）議員，鄉（鎮、市）民代表均視同缺額。同一選區內缺額達 1/2 時，應定期補選。」，惟第 2 屆至第 6 屆立法委員之出缺處理制度，依其時程有以下之演變： 1. 不分區及僑選立法委員遞補制度之建立民國 80 年 4 月通過憲法增修條文，增訂中央公職人員全國不分區及僑居國外國民選舉，採「政黨比例代表制」選出之。公職人員選舉罷免法即於同年 8 月 2 日配合修正公布增列第 67 條規定如下：29 「當選人在就職前死亡或經判決當選無效者，依左列規定辦理：一、縣(市) 長、鄉(鎮、市)長、村、里長部分，應定期重行選舉。二、國民大會代表、立法委員、監察委員、省(市)議員、縣(市)議員、鄉(鎮、市)民代表部分，視同缺額；同一選區內缺額達二分之一時，應定期補選。但全國不分區、僑居國外國民選出之國民大會代表、立法委員、監察委員，不在此限；其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。」 29 賴錦珖，頁 237。

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20 此條文之修正，是因為全國「不分區」及「僑居國外國民」選舉，採「政黨比例代表」方式產生，為「政黨取向」，選舉人並未直接投票給政黨推薦之候選人，這樣的選舉方式與「一般區域及山胞」選舉不同，所以修正第 67 條第 2 款，增列但書，規定全國「不分區」、「僑居國外國民」選出之「國民大會代表」、「立法委員」、「監察委員」在「就職前死亡」或「經判決當選無效而出缺者」，以該政黨登記之候選人名單順位依次遞補。 2. 區域立法委員之遞補制度之建立我國民意代表之遞補制度，原僅限於「不分區」及「僑選」之中央民意代表，尚無區域民意代表得以遞補之設。我國各級區域民意代表得依順序遞補之制，始於民國 91 年 1 月 15 日修正公布之公職人員選舉罷免法第 67 條第 1 項第 2、3 款：「當選人在就職前死亡或經判決當選無效確定者，依左列規定辦理：一、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長，村、里長部分，應定期重行選舉。二、國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表當選人”就職前””非自然死亡”者，視同缺額；同一選區內缺額達三分之一時，應定期補選。但全國不分區、僑居國外國民選出之國民大會代表、立法委員不在此限；其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。三、國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表當選人”就職前””自然死亡”或”經判決當選無效”者，依得票數之順序遞補；無人遞補時，應定期補選。但全國不分區、僑居國外國民選出之國民大會代表、立法委員不在此限；其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。全國不分區、僑居國外國民選舉當選人，在就職前喪失其所屬政黨黨籍者，喪失其當選資格；其所遺缺額，由該政黨登記之候選人名單按順位依次遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。前項政黨黨籍之喪失，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。」五、第七屆立法委員(2008~)

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21 根據現行中華民國憲法增修條文30_{第 4 條第 1 項，自 2008 年選出的第 7 屆} 立法委員起，選制改為「單一選區兩票制並立制」，立法委員席次減半為 113 席，任期為 4 年，其中：「區域」立法委員：73 席，由單一選區直選產生，各選區選出 1 名立委。「原住民」立法委員：6 席，由「平地原住民」、「山地原住民」2 個複數選區選出，仍然採原先之複數選區單記不可讓渡投票制，各選區選出 3 名立委。全國「不分區」及「僑居國外國民」立法委員：34 席，由單一選區兩票制中的政黨得票比例按「最大餘額方法」來分配席次。政黨得票率必須達到 5%才能分配不分區立法委員之席次。各黨全國「不分區」及「僑居國外國民」立法委員當選名單中，並需有半數婦女保障名額。有關立法委員出缺之處理方式，公職人員選舉罷免法區分「出缺之時點-就職前或就職後」及「區域立法委員、不分區立法委員、原住民立法委員」而有不同的規定。當選人於「就職前」「死亡」或於「經判決當選無效確定」者，依公職人員選舉罷免法第 71 條規定辦理，規定內容如下：「一、區域立法委員、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長，應自死亡之日或選舉委員會收到法院確定判決證明書之日起 3 個月內完成重行選舉投票。二、原住民立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表、原住民區民代表，視同缺額；同一選區內缺額達 1/2 時，應自死亡之日或選舉委員會收到法院確定判決證明書之日起 3 個月內完成補選投票。三、全國不分區及僑居國外國民立法委員，除以書面聲明放棄遞補者外，由該政黨登記之候選人名單按順位依序遞補；該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(II)全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉當選人，在就職前喪失其所屬政黨黨籍者，自喪失黨籍之日起，喪失其當選資格；其所遺缺額，除以書面聲明放棄遞補者外，由該政黨登記之候選人名單按順位依序遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。 (III)全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉婦女當選人，在就職前死亡、就職前經判決當選無效確定或喪失其所屬政黨黨籍而出缺，致該政黨婦女當選人不足婦女應當選名額時，其所遺缺額，除以書面聲明放棄遞補者外，由該政黨登記之候選人名單中之婦女候選人順位依序遞補；該政黨登記之候選人名單無婦女候選人遞補時，視同缺額。(IV)前二項政黨黨籍之喪失，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。(V)第 1 項第 3 款、第 2 項及第 3 項所定立法 30 總統令，中華民國 94 年 6 月 10 日，華總一義字第 09400087551 號。

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22 委員之遞補，應自死亡之日、選舉委員會收到法院確定判決證明書或黨籍喪失證明書送達選舉委員會之日起 15 日內，由中央選舉委員會公告遞補人名單。」立法委員於「就職後」「因死亡、辭職、經判決當選無效確定或其他事由」出缺時，依公職人員選舉罷免法第 73 條規定辦理，規定如下：「一、區域選出者，應自死亡之日、辭職之日或選舉委員會收到法院確定判決證明書之日或其他出缺事由發生之日起 3 個月內完成補選投票。但其所遺任期不足 1 年時，不予補選。二、原住民選出者，同一選區內缺額達 1/2 時，應自死亡之日、辭職之日或選舉委員會收到法院確定判決證明書之日或其他出缺事由發生之日起 3 月內完成補選投票。但其所遺任期不足 1 時，不予補選。三、全國不分區及僑居國外國民選出者，其所遺缺額，除以書面聲明放棄遞補者外，由該政黨登記之候選人名單按順位依序遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(II)全國不分區及僑居國外國民立法委員，在就職後喪失其所屬政黨黨籍者，自喪失黨籍之日起，喪失其資格，由中央選舉委員會函請立法院予以註銷，其所遺缺額，除以書面聲明放棄遞補者外，由該政黨登記之候選人名單按順位依序遞補；如該政黨登記之候選人名單無人遞補時，視同缺額。(III)全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉婦女當選人，於就職後因死亡、辭職、經判決當選無效確定、喪失其所屬政黨黨籍或其他事由出缺，致該政黨婦女當選人不足婦女應當選名額時，其所遺缺額，除以書面聲明放棄遞補者外，由該政黨登記之候選人名單中之婦女候選人順位依序遞補；如該政黨登記之候選人名單無婦女候選人遞補時，視同缺額。 (IV)前二項政黨黨籍之喪失，應由所屬政黨檢附黨籍喪失證明書，向中央選舉委員會備案。(V)第 1 第 3 款第 2 項及第 3 項所定立法委員之遞補，應自立法院註銷名籍公函送達之日起 15 日內，由中央選舉委員會公告遞補名單。」依現制，僅於適用「比例代表制」選出之全國不分區及僑居國外國民立法委員出缺時，始以遞補之方式處理缺額。其餘區域立法委員及原住民立法委員出缺，不論其選舉制度為何，在一定條件下，皆以補選方式彌足其缺額。

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23 第二節 我國地方民意代表之出缺遞補處理制度之沿革 我國地方選舉肇始於 1950 年，當時政府制訂「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，自此就開啟民選「村里長」、「鄉鎮長」、「縣市議員」、「地方縣市首長」的選舉。此期間，民國 83 年立法院制定公布「省縣自治法」，完成地方自治法制化工程，民國 88 年更制定公布「地方制度法」，確定了當前基層自治內涵，而關於直轄市及縣市議員之選舉方式則規定於「公職人員選舉罷免法」當中。現行地方民選公職人員經解除職權後之缺額處理，分別依地方制度法第 79 條第 1 項、第 81 條第 1 項及公職人員選舉罷免法第 74 條規定，乃有下列處理可能：1.重行公告當選。2.遞補。3.補選。4.任其缺額。要件不一，各依其要件之成就與否，而為相異之處置。「重行公告當選」、「遞補」規定於公職人員選舉罷免法第 74 條：「(I)當選人經判決當選無效確定，依法院確定判決認定之事實，候選人得票數有變動致影響當選或落選時，主管選舉委員會應依法院確定判決認定之事實，重行審定。審定結果，有不應當選而已公告當選之情形，應予撤銷；有應當選而未予公告之情形，應重行公告，不適用重行選舉或缺額補選之規定。(II)地方民意代表當選人因第 120 條第 1 項第 3 款之情事，經法院判決當選無效確定者或當選人有褫奪公權尚未復權之情形時，其缺額由落選人依得票數之高低順序遞補，不適用重行選舉或缺額補選之規定。但遞補人員之得票數不得低於選舉委員會原公告該選區得票數最低之當選人得票數 1/2。」「補選」規定於地方制度法第 81 條：「(I)直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表辭職、去職或死亡，其缺額達總名額 3/10 以上或同一選區缺額達 1/2 以上時，均應補選。但其所遺任期不足 2 年，且缺額未達總名額 1/2 時，不再補選。(II)前項補選之直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，以補足所遺任期為限。(III)第一項直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表之辭職，應以書面向直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會提出，於辭職書送達議會、代表會時，即行生效。」不合於上開要件者，則任其缺額。有關於我國地方民意代表之遞補，自有地方民意代表之設起，即存在。惟起初因各級地方民意代表所適用之選舉罷免法規不同，而有不同之遞補制度。我國各級地方民意代表所適用之選舉罷免法規於動員戡亂時期公職人員選舉罷免法公布施行前，散見於各所屬選舉罷免法規，各所屬選舉罷免法規依地方自治之法規依據所有分同。本研究依歷次地方自治法制之分期，整理出各期各級地方民意代表遞補制度之區別。敘述如下：

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24 第一項臺灣省各級民意機關成立方案時期戰後，國民政府於民國 34 年 3 月曾頒布實施「臺灣接管計畫綱要」，其中特別強調接管後應推行「地方自治」。「臺灣省行政長官公署」於執行接收工作時，將「地方自治」列為民國 35 年施政之重點，而先於民國 34 年 12 月 24 日擬訂公布「臺灣省各級民意機關成立方案」，做為當時全臺「各級」民意機關之設置依據。依該方案之規定，各級民意機關之成立，係依由下而上之秩序進行，「村里民大會」、「鄉鎮（縣轄市）民代表會」、「縣（市）參議會」接續成立後，最後再成立「省參議會」。各級民意機關代表之產生方式，係由「村里民大會」選舉「鄉 (鎮、區)民代表」，再由「鄉(鎮、區)民代表」選舉「縣(市)參議員」，再由「縣(市) 參議員」選舉「省參議員」。簡言之，「上級民意代表」都是由備下級民意代表會」選舉產生，係採取「間接選舉」之方式。31 一、鄉鎮民代表32 依民國 35 年 1 月 19 日臺灣省行政長官公署公布之「臺灣省鄉鎮組織規程」，「鄉鎮」設「鄉鎮民代表會」，「鄉鎮民代表」之選舉方式則係規定於「臺灣省各級民意機關成立方案」，於 35 年 12 月全省各地成立「村里民大會」，村里民大會係由各該村里「全體公民」所組成，並由「村里民大會」再選舉出「鄉鎮民代表」，成立「鄉鎮民代表會」。依「臺灣省鄉(鎮)民代表會組織規程」第 5 條之規定：「(I)鄉(鎮)民代表於任期內，因事故去職或被罷免時，由該里候補當選人依次遞補，無候補當選人時，由該里里民大會依法另選，其任期以補足前任未滿之期為限。(II)鄉(鎮)民代表如於一會期內全未出席，而無正當理由者，視為辭職，依前條規定遞補或另選之。」二、省市區民代表33 31_{詳蔡啟清，<臺灣省議會議員選舉制度之研究>，臺灣文獻第 49 卷第 4 期，民國 87 年 12 月，} 頁 26。 32_{依據臺灣省行政長官公署於民國 35 年 1 月 19 日公布之「臺灣省鄉鎮組織規程」規定，原} 本於日治時期「各州」之「街庄」，改制為「鄉鎮」，屬法人，承縣政府之指揮監督，辦理鄉鎮之自治事務。鄉鎮並設鄉鎮「公所」，置鄉鎮長 1 人，綜理全鄉鎮事務，副鄉鎮長 1 人，協助鄉鎮長辦理全鄉鎮一切事項，均由鄉鎮民代表會選舉之，任期 2 年，連選得連任。民國 39 年地方自治實施後，鄉鎮長則改由鄉鎮民直接選舉之。 33 依據「臺灣省省轄市組織暫行規程」、「臺灣省省轄市區公所組織規程」、以及「臺灣省省轄市區民代表會組織規程」等規定，民國 35 年(1946)起，各省轄市核定公告該市各區里名稱。區為法人，設區公所，置區長 1 人，副區長 1-2 人，由區民代表會選舉之，受市政府之監督指揮，辦理該區地方自治事項，及執行政府委辦事項。民國 39 年(1950)實施地方自治後，區長改由全區公民選舉之；至民國 49 年(1960)，區長改為委派。