我國立法委員質詢制度之相關研究

本研究進行與立法委員質詢行為相關研究，必須說明質詢行為的 重要性與研究價值。在此回顧我國質詢制度的相關文獻。

壹、質詢於制度面之相關文獻探討

在探究我國立法委員質詢制度相關研究之前，必須先瞭解我國質 詢制度之設計。我國立法委員質詢制度曾有多次變革，經由經驗與內 規，後採立法程序才訂定正式的辦法。而觀今日的質詢制度，我國立 法委員行質詢行為係有法源依據。此法源來自中華民國憲法增修條文 第三條第二項第一款「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之 責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之 權。」可以瞭解質詢權，乃憲法位階授予立法委員之職權。

而質詢的行使規範則於我國立法院職權行使法第十六條至第二十 八條，其明確訂下立法委員聽取報告與質詢的規範。在此歸納分析如 下：

一、立法委員質詢可分為對行政院長及各部會首長之施政方針，

施政報告及其他事項的質詢⁵以及對總預決算案的質詢⁶。

二、針對施政方針，施政報告及其他事項，立法委員可採「口頭 質詢」或「書面質詢」的方式進行⁷。口頭質詢分為「政黨質詢」與「個

5 參見立法院職權行使法第十六條至第二十二條

6 參見立法院職權行使法第二十八條

7 參見立法院職權行使法第十八條第一項

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行質詢，以免浪費質詢的機會。

六、質詢之議題不得列入討論¹⁸，所以立法委員等同掌握了其質詢 議題的發言權。

七、在質詢議題的流程上，是以委員會為基準進行。若欲改變議 程順序需進行連署與議決¹⁹。雖連署門檻僅需 15 人，但議決時在制度 上對到會的立法委員多數從屬的黨團有利。

八、對預決算無書面質詢，立法委員需採即問的方式。答詢者或 採即答，或經質詢立法委員同意後以書面答覆²⁰。

被質詢的官員除了對於涉及國安與秘密的議題可以拒絕答覆外²¹， 其他議題均需於現場給予口頭答覆，或於時限給予書面答覆²²。但這也 就是質詢少有的對行政部門的限制能力了，質詢沒有要求官員改變其 政策的強制力。由此可以初步推測質詢主要有使立法委員對於自己關 心的議題在透過行政部門的回應後，而有更深一層的瞭解的作用；並 且，由於媒體的發達，立法委員質詢多有轉播的媒介。立法委員可能 會透過媒體讓民眾看到其表達關心的議題，而吸引與此議題有關民眾 的注意力。

往年的文獻顯現質詢制度的修正沿革與因由。楊日青（1995）針 對立法院質詢制度進行法源、方式、種類、範圍和後果與功能，以及 總質詢²³的缺失及該如何改革進行研究，說明質詢制度只出現在行政機 關需向立法機關負責的國家；而總統制國家由於權力分立，議員不能 追究總統的政治責任，而未有質詢權，但或有「公聽制度」，由議會的 委員會要求官員列席作証，具有類似質詢的作用。質詢法源部分，在

18 參見立法院職權行使法第二十七條

19 參見立法院職權行使法第二十條第二項

20 參見立法院職權行使法第二十八條

21 參見立法院職權行使法第二十五條

22 參見立法院職權行使法第二十二條、第二十三條與第二十八條

23 一般稱對行政院長及各部會首長之施政方針與施政報告之質詢為總質詢

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楊日青此研究成文的當時，質詢程序與規範皆僅列於院會決議或慣例，

如口頭質詢、書面質詢以及質詢範圍等皆較無法源根據。自 2000 年 5 月 24 日修正立法院職權行使法後，質詢之規則已較有法源之規範。而 在質詢方式的說明中。

值得注意的是，楊日青此篇研究提到書面質詢不僅不易受大傳媒 體與民眾之注意，且行政部門亦較不重視，導致立法委員傾向於口頭 質詢，使質詢佔據會議更多的時間。針對重大政策或熱門話題的口頭 質詢，可為質詢立法委員累積政治資源，提昇個人聲望，且在野黨立 法委員更希望藉此揭發政府施政缺失，突顯執政黨無能，藉此影響政 黨勢力消長；書面質詢則被部分立法委員作為堆砌問政成績的工具，

因部分研究機構以質詢數量作為問政成績的評量依據之一，而使書面 質詢經常被大量生產，浮濫而草率的提出；行政部門也只好應付了事，

導致行政與立法部門資源的浪費。其建議對書面質詢之篇數或字數多 加限制以降低浮濫的情況。

口頭質詢被濫用的結果，導致新任部會首長需要經常到立法院接 受質詢或備詢，無法有空儘速了解部務以進入狀況。在質詢範圍部分，

關於立法委員是否違反質詢主旨之事宜，在當時並未有法源可追究，

而今已有質詢主旨需為立法委員所屬之委員會相關議題的規定，或可 在某種程度上降低立法委員跳脫質詢主旨的問題發生機會，但仍無法 避免立法委員針對其質詢主旨「作秀」的可能性。

在質詢的後果與功能部分，其提出由於總統利用在黨的影響力，

希望透過立法院的黨團指揮系統要求黨籍立法委員支持決策而放棄質 詢，然而立法院黨團由於職權意識高漲與競選壓力而不可能配合，導 致立院發生立法委員「實問」而官員「虛答」等浪費時間的現象，此 肇因於制度上總統「有權無責」而行政院「有責無權」的設計，以此

觀今日之情勢，此問題只有惡化而未有妥善對應之道，實令人憂患。

而其提及當時之「大選區單記非讓渡投票法」使立法委員重視自身表 現勝過黨團支持，而導致以政黨推派代表質詢的改革不能成功。在修 憲後，今日立法委員之選舉方式已自「大選區單記非讓渡投票法」轉 變為「單一選區兩票制」²⁴，雖然讓立法委員想透過譁眾取寵的方式獲 選已變得不再容易，然而由於總統「有權無責」而行政院「有責無權」

的制度設計仍未改變。反而造成立法委員更需依賴黨的支持下，總統 透過立法院的黨團指揮系統指揮執政的多數黨更加便利，而使行政院 對立法院負責的機制出現近乎癱瘓的狀況。政黨推派代表質詢的改革 雖然已經出現與個人質詢並行而有改革成功的機會，但在前述執政黨 黨團受制於總統的指揮下，質詢制度的意義反而受到了威脅。

楊日青歸納四點質詢的正面意義：能見施政得失，而使官員警惕 以提昇施政品質；亦能引起社會對行政違失的注意，促使政府澄清吏 治；促使政府修正錯誤措施，而紓解民怨；透過立法部門建立行政與 社會的溝通橋樑，使法案與政策能考慮週延而順利推行。由上四點，

能夠瞭解質詢有將行政部門的作為與政績公諸於世的意義，並可使官 員在質詢的考驗下更加上進。若執政黨透過黨內機制控制立法委員行 為而弱化質詢機制，可能會有行政怠惰與民怨增加的危險性。

然而質詢亦有其缺失，如質詢時間過長導致法案決議時間縮短；

與質詢無關之杯葛行動過多；「實問虛答」與「虛問虛答」導致質詢形 式化。楊氏認為此類缺失是因為制度結構問題，對於質詢時間過長的 問題，其建議修正質詢採定期而集中的方式；在其比較英法等國質詢 制度提出之「書面預告」與「緊急質詢」，於立法院職權行使法第二十 一條第二項²⁵已有相關修正；其提出「分類質詢」的概念與立法院職權

24 於 2005 年我國第七次修憲確立。

25 立法院職權行使法第二十一條第二項說明：「立法委員為前項之質詢時，得將其質詢要旨以書面

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行使法第二十條第一項相仿²⁶，而有限定質詢範圍避免立法委員脫稿演 出的意義；「聯合質詢」與「政黨代表質詢制」亦已經入法。楊氏所顧 慮之質詢在制度上的缺失，其修正方案於今日入法與修法後大多已經 有對應辦法，而使我國質詢制度漸趨成熟。

在近代質詢制度歷經修改後，關於質詢研究也有了不同的焦點。

張川田（2004）認為我國經歷次憲法修正後，已由原本憲法本文內閣 制的規劃，偏向總統制的發展，因此分析總統直選後之質詢制度，對 照英、法質詢制度與美國聽證制度的設計，企圖對我國質詢制度提出 改善方案。其說明由於議員在審議法律與預算案時，需要獲得大量的 政務推行資訊，以及評估相關行政部門人員的能力與操守，致使質詢 成為國會職權中相當重要的法定工具，亦是少數黨監督多數黨之重要 手段。

然而在張川田著文時，我國正經歷執政黨（民主進步黨）並非國 會多數黨（中國國民黨）的階段，而造成質詢行使經常演變成立法委 員與行政部門打口水戰，且質詢權變為在野黨對抗行政部門的手段，

偏離原本為監督政府之目的。在此楊日青（1995，頁 68，74，77）於 前述提及之立法院之質詢延宕行政部門推動業務之問題又再次顯現，

經政黨輪替後此問題依舊存在，由此可以瞭解此項缺失並非政黨因素，

而是此間制度並未針對此改革修正，而造成問題的延續。

張氏說明在英國，正式質詢往往伴隨信任投票，而為一種強度高 的監督手段，然而由於其嚴重性，所以許多國家對於質詢制度之態度 謹慎，而法國於第五共和前就是因為質詢問題而導致政局不穩，而於

張氏說明在英國，正式質詢往往伴隨信任投票，而為一種強度高 的監督手段，然而由於其嚴重性，所以許多國家對於質詢制度之態度 謹慎，而法國於第五共和前就是因為質詢問題而導致政局不穩，而於