我國遊民政策變遷

我國目前遊民研究之類型：其一是無人聞問的老弱傷殘，屬於「非經濟型 遊民」亦稱為社會型遊民，例如：榮民、被家人遺棄的身心障礙者、行乞者、家 庭婚姻受害者、無望自我放逐者。林萬億教授指出：「今日的遊民大多是失業工 人、精神病患、身心障礙、老人、受虐婦女、以及離家的兒童。其二是因為失去 工作或入不敷出，進而影響生計的「經濟型遊民」，例如：經商失敗者、因案服 刑期滿出獄之受刑人、酗酒者、吸毒者等，他們多數皆因無顏面對家人或被家人 所拒絕，形成有家歸不得之窘境，最後只好流落街頭成為遊民。以遊民來說，除 了少部分是因為個人特質而流浪街頭外，泰半的經濟型遊民均是失業人口，這些 經濟型遊民因為被勞動市場排擠，最主要的原因是他們的原先所賴以謀生的勞動 優勢，整體社會產業都已經從過往勞力密集的產業型態，轉向技術密集的生產方 式。這些經濟型遊民又以中高年齡層的失業者為主，在政府缺乏整體的輔導經濟 政策帶引下，這些中高年齡層的失業人口，如何得以提升自身的勞動條件仍是一 個困難的問題。

一、我國遊民政 策 變 遷

臺灣的開發史其實是一部移民史，除了少數的原住民外，多數人都是從大 陸渡海來臺開墾謀生的，從近代的清朝統治、日本佔領到國民政府接手管理，對 臺灣的遊民史隨著時代的改變，對遊民的問題處理有不同管理方式及態度，可從 下列時期說明（楊運生，2012）：

（一）清朝統治時期：政府放任、民間防衛

在清朝建立時（1644 年），滿清政府對於臺灣其實一直沒有很重視與管理，

甚至頒佈渡臺禁令（1684~1874），禁止大陸人民到臺灣發展，僅限定特定身分

（單身男子）前往臺灣謀生，當然亦有些人為了養家活口偷渡來臺，然因生活不 順遂，流落街頭成為遊民（當時稱為羅漢脚），有些淪為乞丐，也有成為令居民 擔憂的海盜，因清朝當時的官吏人力不足無力管理遊民、乞丐、海盜等問題，於 是有地方仕紳自組民防武裝組織來防止上述人入村莊破壞，可看出當時政府對遊 民問題是漠視的、民間社會是以防衛的態度在面對。

（二）日本統治時期：遊民收容所誕生

1895 年日本統治臺灣，對臺灣的硬體（生產）、軟體（教育）資源，開始 有大規模投入興建，但對遊民問題仍未特別重視及處理，直到一位任職於臺灣總 督府工商課的施乾先生，在一次前往萬華出任務調查貧民（細民）時，發現當地 乞丐、遊民非常多，於心不忍，決心要改善他們的生活方式。在1923 年他辭去 總督府工作、變賣家產，在萬華搭建房舍，成立專民收容遊民乞丐的「愛愛寮」，

提供遊民一個安心居住環境外，也教讀書寫字及學習生活技能等服務；他研究乞 丐現象及成因並寫成「乞丐的社會生活」、「乞食撲滅論」等書，不但獲得總督 府表揚，還於1929 年獲日本天皇的受到「御下賜金」，之後有位日本女子清水 照子，於1934 年嫁給施乾，從此成為終日與乞丐遊民為伍的「臺灣乞丐媽」，

甚至在施乾去世後，清水照子歸化為臺灣人，並一肩扛起經營改制後的「愛愛院」

照顧遊民生活。於是有人說施乾是第一次建立臺灣社會福利概念和照顧遊民乞丐 的始祖，也可說是臺灣有史以來第一次出現了為遊民服務之機構。

（ 三 ） 國民政府來臺時期：軍人變遊民

二次大戰結束後，國民政府於1945 年接收臺灣，此期國民政府對遊民也未 有特別政策，一直到國共（國民黨與共產黨）戰爭戰敗後，1949 年國民政府撤 退至臺灣，當時很多軍人與民眾也跟著來，但發現有些軍人因不習慣當時軍中生 活，便開始逃兵與流竄，於是國民政府在1950 年頒佈施行「臺灣省取締散兵遊 民辦法」，此為臺灣最早制定的遊民法令，且在臺灣各地設立許多散兵遊民收容 中心，主要就是安置隨同國民政府撤退來臺後一些無家可歸的軍人及逃兵，方式 以逮捕和強制收容，到了1968 年修定為「臺灣取締遊民辦法」，以維社會治安 角度來處理遊民問題，並由警察機關為主責單位，亦即由警察來負責遊民收容所 的管理，對於流浪街頭的遊民採取較強硬的手段對付。後來臺灣政經社會快速發 展，在教育和及資訊及生活水準普遍提升後，開始有了重視人權及遊民成因的探

討，許多學者及媒體針對遊民是否該以取締和強制安置管理提出意見，於是在 1994 年通過「臺灣省遊民收容輔導辦法」，主管遊民業務機關移由社政部門辦 理，也就是由社會工作為主導的方式來解決遊民問題。

另有學者丁士宜（2010）亦就我國遊民政策變遷，從警政時期至社政時期 的發展，整理歸納如下：

（一）1949 至 1991 年警政時期

1949 年國民政府從大陸撤退來臺，警察單位聯手憲兵隊取締散兵遊民，散兵遊 民沒有戶籍，兵籍與戶籍無法接軌運作，此人口管理缺口，造成大量散兵遊民。

其一旦脫離所屬軍隊生存不易，且易與地方居民產生衝突。1950 年臺灣省政府與臺 灣省保安司令部所公布『臺灣省取締散兵遊民辦法』，成立「散兵遊民收容所」，此 即遊民收容所之前身。在警政時期時，散兵遊民所指對象係流落在外之散逃官兵、

未經通緝有案者，為此時期最主要遊民問題。在此時期，政府將遊民視為犯罪之 人，並加以「區隔」、「限制」。散兵漸漸消失後，政府復以取締遊蕩街頭或露 宿公共場所之無業遊民、乞丐、精神病患等為對象。

（二）1991 年至 1995 年警政移交社政過渡時期

在1991 年因違警罰法廢止，警察取締遊民似已缺乏法源依據，該項遊民業 務由警察機關管理移交社會局，移交初期遊民收容所仍由警察單位負責管理。例 如1994 年的『臺北市遊民輔導辦法』以社政為主責單位，社會局派社工員負責 遊民輔導工作，執行法令依據從取締角度進化為輔導方向，遊民治理也從「社會 保安」角度過渡到「社會福利」的角度，從此，社政單位從警政單位接下遊民管 理這燙手山芋業務。此時期正值臺灣社會福利黃金十年開始，人權呼聲高漲，各 項社會福利論戰開展，社會福利業務蓬勃發展。惟礙於執政當局以建造福利國將 拖垮財政，對於福利需求觀念寄望在倡導「三代同堂家庭」與回歸家庭責任思維，

對於「值得」、「不值得」幫助的街頭或無家可歸的遊民充滿猶豫，此時期遊民 政策只見方向未見福利，最大差異即是身分轉換為「福利人口」。

（三）1995 年至 2010 年社政時期

社政時期對於遊民治理政策，歷經社會福利黃金十年時勢變遷影響，視遊 民為輔導福利人口。惟治理政策訴求主要以降低社區衝突兼顧人權為考量，如「遊 民一日型住宿服務中心」。因為沒有和當地居民充分溝通，遭遇阻礙。目前針對 遊民處遇方式為：勸離公共場域、脫離街頭生活、輔導就業、回歸家庭或提供短 期安置（ 丁 士 宜 ，2010）。

本研究認為國民政府歷年來的遊民收容政策無法真正解決遊民問題。從警 政到社政時期遊民收容政策，不論是職訓總處、習藝所遊民收容所、乃至遊民一 日住宿方案何種遊民收容場所，只是便於集中管理，無助於解決遊民居住問題。

雖然遊民的形成原因多元，但遊民基本上就是負擔不起自己最基本的居住需求的 人，不可忽略的研究面向就是都市住宅問題及相關的政策，政府的住宅政策指導 原則在民生主義所揭示住的目標：「人人適其屋」、「住者有其屋」之具體實踐，

故有關國民政府對於弱勢族群的住宅政策，都是後續遊民政策研究值得探討的課 題。

二、我國遊民輔導措施

我國遊民法制可追溯至日治時代，在 1960 年頒佈的「臺灣浮浪者取締規 則」。之後，因應國民政府撤軍來臺無家可歸者及逃兵形成的散兵，遂在民國 1950 年頒訂「臺灣省取締散兵遊民辦法」，民國 1968 年修定為「臺灣省取締遊 民辦法」，此立法目的在於「維護社會治安」界定遊民，並以警察機關為執行機 關。民國1994 年通過「臺灣省遊民收容輔導辦法」，主管機關由警政單位移轉 至社政單位，此刻遊民等同罪犯的思維走入歷史，遊民問題從威脅社會秩序的治 安問題轉變為收容輔導之社會救助問題，亦由傳統的隔離方式轉化為福利層面。

而社會救助制度係建立於1941 年的社會救濟法，持續了傳統救濟觀念，之後在 1980 年修正為社會救助法，讓我國的社會救助終於排除傳統而有了現代化精 神，更在民國1997 年的修法中將遊民輔導納入法條規範，自此我國遊民救助制 度終於法制化及地方化。

我國早在憲法中明文規定人民之生存權、工作權及財產權（第十五條），

基本人權保障（第二十二條），基本人權之限制（第二十三條），人身自由（第 八條）等，其他諸如社會秩序維護法，精神衛生法等亦有相關而更為詳實之規定。

臺灣正式設立遊民服務機構是在民國1950 年，而專業社會工作正式介入遊民問 題的處理則在1991 年以後，因此針對遊民的社會工作歷史不長。臺灣的遊民服 務機構大略分成三種類型，包括政府設置、公辦民營、民間機構，茲分述如下：

（一）政府設置：1950 年各縣市政府成立散兵遊民收容所，工作人員由軍 憲警單位派員聯合組成，此即遊民收容所前身。目前各縣市設有公立遊民收容所

（一）政府設置：1950 年各縣市政府成立散兵遊民收容所，工作人員由軍 憲警單位派員聯合組成，此即遊民收容所前身。目前各縣市設有公立遊民收容所