遊民政策的跨國比較

遊民問題非臺灣社會僅有，甚至可以說是世界各國都共同的現象。其中美 國為先進國家，其在面對現今的遊民問題時間較早，其制度設計亦較為完整，而 日本為亞洲先進國，與我國在社會、文化各方面較為相近，對於兒童、老人及身 心障礙者的各項福利服務及照顧方面都有諸多值得學習之處，因此藉由討論這幾 個國家的遊民救助制度，期望能在了解這些國家的遊民救助制度後反思我國的遊

民救助政策。

一、日本遊民社會救助制度

日本因為長達二十餘年的經濟不景氣，加上最近二、三年日本企業為了提 高國際競爭力，大行裁員，導致失業率提高，加上都會區房租太貴，使許多雖有 工作但付不起昂貴房租之民眾只好屈就露宿公園減少生活支出。東京、大阪等大 都市的無殼遊民人數，已從2000 年初的三萬人遽增迄今已經超過四萬人，大阪 一地便超過一萬人，並且有許多「西裝遊民」出現，遊民問題已經成為日本各大 地方政府頭痛的問題。另外有所謂「飛特族」、「尼特族」現象，飛特族是以英文 free 和德文 arbeiter 所組合的新名詞，意指無固定工作或非全日工作者而言。據 非正式統計，日本飛特族約有400 萬人以上，飛特族收入不固定，要在高房價、

高消費的日本環境生存，最終淪為街頭生活者是可預期的結果。尼特族（NEET）

源自於Not in Employment Education or Training 的縮寫，意指不在學、不就業、

不接受職訓的年輕人，日本大約有60 萬左右的人畢業後不去就業，也不參加職 業訓練或職業介紹，完全依賴父母供給生活費，形成生產人力（吃閒飯）的閒置，

如同臺灣的啃老族，一旦失去父母的奧援，這群人就僅能在流落街頭，這也是遊 民大量形成的原因（內政部，2004）。

日本政府在平成15 年（西元 2003 年）1 至 2 月間進行一項 homeless 生活 實況全國調查」。該調查結果概要為：全日本homeless 約有 25,296 人（男 20，

661，女 749 人，未登錄者 3,886 人），比平成 13 年（西元 2001 年）的 24,090 人，增加1,206 人。其中大阪府有 7,757 人，東京都有 6,361 人，愛知縣有 2,121 人，生活的場所最多是在都市公園，約佔40.8%，其次住在河川旁有 23.3%，三 為道路旁、車站內及其他設施。平均年齡為 55.9 歲，年齡在 50 歲至 59 歲者約 佔45.4%，他們都有固定的生活處所，以公園人數最多。路上生活者的主要生活 來源是「資源回收」，一個月可以有１萬日圓元至３萬日圓的收入。在變成路上 生活者以前的工作是與工事建設有關的佔55.2%，其次為製造業。他們會成為路 上生活者的主要原因是「工作減少」以及「倒閉失業」，合計約為78.5%；其中 有49.7%的人希望可以回歸職場（內政部，2004）。

日本的遊民產生的原因主要為家庭崩潰、失業、社會疏離等，因此遊民也 分為三類，即「有工作意願者」、「缺乏自立能力者」、「拒絕社會生活者」，

日本政府在1999 年編列了二千億日圓的「緊急地域雇用特別交付金」，在三年 內（2001 年）增加三萬個雇用機會，其中大部分旨在解決有工作意願遊民的問 題，讓遊民或是打零工的工人去當森林作業員，順便解決日本森林因為人手不足

而荒廢的問題，但是許多遊民仍難以勝任，不過類此的計畫的確有助於遊民的自 立。

日本厚生省在2000 年基於「支援遊民自立方策研究會」（橫濱基督教有關 的市民團體）提出的報告，指示全日本地方政府「有關生活保護，應該不排除有 無工作能力或是有無住所，對於因為失業而成貧困者應予以適用」，但是因為地 方政府財政拮据，因此對於遊民還是採取被動處理，如果不是發生意外或是有志 工代為申請均不加理會。

另一方面，遊民的存在對於都市的安全、衛生乃至交通等均發生影響，遊 民聚集的地方：如公園、運動場、道路、河川邊、鐵道等，一般市民皆避而遠之。

以著名的賞櫻季節，各處公園、河岸等的遊民對於想賞花的市民而言便相當礙 事。尤其好面子的大都市如東京、大阪均認為遊民有礙身為代表日本的國際大都 市的觀瞻，大阪的遊民幾乎都聚集在準備當奧運會場的長居公園附近，尤其在興 辦之初奧委會到大阪視察，為免影響城市觀瞻，大阪市政府將遊民疏導到其他地 區。

日本的非營利組織雖然對遊民的救助相當熱心，但大抵每週一次，從事炊 飯、分配醫藥品、衣服，協助其洗澡、理髮等，做最低限度的支援，此外也有許 多團體在分發食物等地方開設各種諮詢窗口，包括醫療、年金保險問題、生活保 護等問題，對於遊民而言，最大的問題是他們本身生活在資訊極為缺乏的環境 中，流動的生活方式、居無定所沒有戶籍可聯繫，因此有時即使政府有些援助或 補助，卻無能力享用，因此有關遊民的生命、權利等資訊，在日本有許多民間團 體開設網站，讓有心志工獲取資源，才能有效援助遊民。

日本政府在2010 年 5 月底時擬定一項「遊民問題對策」，由中央部會如內 閣內政審議室、厚生省、勞動省、警察廳、自治省以及各地方政府共同採取綜合 性對策，從就業、福祉支援、社會自立支援等來促使遊民自立。但是因為這二、

三年失業者增加速度驚人，地方政府還是只能頭痛醫頭脚痛醫脚，有上門求救者 才加以對應，或是有必要時以「非法佔用公共場所」等將遊民硬性送到有關的庇 護所，街頭仍常可見遊民的存在。

此外，如東京都曾打算成立五處「遊民自立支援中心」，各區因擔心會引 來更多遊民，因此也就無疾而終，結果還是讓遊民自生自滅。日本一直是社會束 縛相當強的國家，許多遊民是因為厭惡社會約束而志願成為遊民，有些遊民有相 當高的學歷，沒事就讀拾來的雜誌、書籍，眺望黃昏，像個哲學家。他們在佔位 子時也有一定的道義，而且這些對社會適應不良的人，仍保有日本人做事認真的

本性，他們搭建的紙箱或是塑膠布帳篷都相當結實。他們為了擔心流氓或不良少 年欺負，大都群集在一起，有的還有階層關係。在新宿等地出現不少所謂的「西 裝遊民」，他們有的已經失業，但是還不敢告訴家人，或是因為失業而引起家庭 解組以致無家可歸，從身上穿著的西裝或是已經髒掉的名牌風衣，可看出過去還 是年收入五、六百萬日圓的白領上班族。

綜合調查結果，分析遊民的產生原因，歸納為下列幾項（內政部，2004）：

（一）就業問題

因企業倒閉致失業而淪落街頭。根據2002 年的日本全國遊民調查，日本的 遊民在淪落街頭前以從事土木業勞動者為多。由於機械化進步，造成日雇勞動市 場的人力需求萎縮。另一方面，日雇勞動者平均年齡為五十歲，在日本的社會及 公司勞動需求，甚少會雇用四十五歲以上的勞動者，故形成高齡者就業困難現 象。這亦使原本終身雇用制度產生變化，讓不固定職者勞動市場的規模更形縮小。

（二）家庭解組問題

由於離婚、家暴、離家出走等家庭因素淪落街頭。日本遊民以五十歲中高年 齡層的男性為主，其中又以未婚及離婚者佔大多數，此部分遊民多半難獲得家庭 成員的支持，再加上經濟失業因素，使他們從主流社會中孤立漸漸脫離社會。近 來，日本也出現了一些為遠離家庭暴力而毅然離家出走的女性遊民，但數量不多。

（三）住所居住問題

日本政府將老舊、租金便宜的公寓改建，然新公寓租金年年上升，這使收 入不穩定的百姓無法用低價格租屋居住。另外，簡易住所也因為改建成新建物 後，租金上揚，而日雇勞動者的收入卻每況愈下，工作天數漸漸減少收入降低，

使得房價：包括房屋買賣價格及租金、利息無法與薪資所得取得平衡，導致無法 取得居住空間使用權，種種因素連帶影響，最後不得不放棄固定住所而流浪街頭。

自1970 年代起日本已有貧窮問題，但80 及 90 年代遊民問題愈來愈多，在 野黨一直督促政府重視此問題，2000 年日本政府通過路上生活者自立支援事業 實施綱要，開始有系統分階段的處理遊民問題。茲將日本遊民政策背景與內容、

執行方式及成效分述如下¹：

（一）日本政府提供路上生活者的各項照顧措施，主要以平成12 年（2000 年）訂定、平成15 年（2003 年）修訂的「路上生活者自立支援事業實施綱要」

1.資料來源：內政部社會司考察報告書《日本對路上生活者輔導管理考察報告》（2004）。

及「實施細目」為依據。該綱要對於路上生活者定義、執行單位、權責分工、經 費分擔、協力單位、使用手續、應守規定、機構規模、工作成員職掌等，均有詳 細規範，再由各地方政府執行單位設計工作方案及作業流程。

（二）東京都政府則委託新宿、上野homeless 支援機構辦理遊民業務，基 於人道考量，讓遊民在繁華地區的公園內搭設帳棚居住。訪視員會進行面談，對 於具工作意願及能力者，先安置於「緊急一時保護收容所」，再詳加評估其健康 狀況、年齡、工作意願及能力等，協助進入「自立支援收容機構」輔導其就業。

設有二十三區內的福祉事務所結合民間團體工作人員進行街頭訪談及個案評 估，遊民也可自行至福祉事務所求助。

（三）「地區生活移行事業」輔導計畫，主要是針對約五十歲左右、工作能 力欠佳，但從事資源回收或輔導低薪工作之遊民，因其所得較低，故由政府出面 協調承租民間每月約五萬日圓房租之住屋，簽約二年供其居住；此二年間遊民只

（三）「地區生活移行事業」輔導計畫，主要是針對約五十歲左右、工作能 力欠佳，但從事資源回收或輔導低薪工作之遊民，因其所得較低，故由政府出面 協調承租民間每月約五萬日圓房租之住屋，簽約二年供其居住；此二年間遊民只