我國長期照護體系與服務遞送現況

有鑑於日漸增多的老人人口對於健康醫療與長期照護需求，已發展國家 無不積極推動長期照護服務，我國自亦不例外。依行政院經建會的推估，到 了2025年，臺灣老年人口將高達總人口的五分之一，隨著老人人口的快速成 長，各種慢性病與功能障礙的盛行率呈現急遽上升趨勢，而這些功能障礙者 或缺乏自我照顧能力者，除健康與醫療服務外，也需要廣泛的長期照護服務

（蔡淑鳳、王秀紅，2008；陳淑芬、鄧素文，2010；黃源協、吳書昀、陳正 益，2011）。綜觀我國長期照護體系的發展路徑，乃以政府制訂的法令、規 章、計畫與方案為施政基礎，如：「殘障福利法」、「老人福利法」及「護 理人員法」等，歷經二十多年的制度發展，行政部門陸續訂定或修正長期照 護相關的健康照護及社會福利法案或機構設置規定，衛生署及內政部等主管 單位亦提出多項行政方案計畫作為因應（吳肖琪等，2011：210）。

事實上，長期照護服務體系的建構，必須依賴政府與民間的通力合作，

整合跨專業工作團隊的緊密能量，才能提供需要長期照護的民眾綜合與連續 性的照護服務（蔡誾誾，2007；蔡淑鳳、王秀紅，2008；陳淑芬、鄧素文，

2010）。在此背景下，行政院社會福利推動委員會於2004年決議在該委員會 下另組成「長期照顧制度規劃小組」，結合專家學者按專業領域分工，於2007 年4月正式核定「我國長期照顧十年計畫~大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」，

其目的在於建構一個符合多元化、社區化（普及化）、優質化及兼顧性別、

城鄉、族群、文化、職業、經濟」、健康條件差異之老人長期照護體系（行 政院，2007）。

不過，該旗艦計畫之中程個案計畫「我國長期照顧十年計畫～97至100 年中程計畫」亦明白地指出，對照先進工業國家因應人口老化的政策，我國 以往的政策相對顯得相對零散及片段，未能有周延且整合之制度規劃以因應 人口老化之急迫需求。歸納而言，該計畫檢視我國長期照護體系之主要問題 包括以下六項：（1）現行長期照護制度行政體系和法規分歧；（2）各縣市

照護管理體系發展不一，服務效率與公平性有待提升；（3）人力資源不足，

跨專業的團隊合作模式有待建立；（4）服務方案類型較少，服務品質監督機 制不健全；（5）缺乏完善財務制度，長期照護經費負擔沉重；（6）長期照 護資訊系統分立，有待整合。

吳肖琪等（2011）亦指出，欲檢視國內現行各類型長照服務，可以從是 否存在「有夠好用均大快」著手，亦即探討資源有沒有、資源夠不夠、品質 好不好、服務用不用、分布均不均、是否大型化、輸送流程快不快七大面 向。不過，渠等進一步指出，欲探討長照服務發展的七大面向問題，須有相 關資料提供佐證，然在目前相關資訊取得仍有限的情況下，建置完善周全的 資訊系統有其必要性。雖然目前國內已建置若干長照相關之資訊系統，然而 在系統連結、資料完整性與正確性皆有待加強，完整的長照資訊系統應至少 包含服務機構之現況及服務量、專業及半專業人力登錄、住民資料及服務品 質等四大面向，透過中央統一規劃管理，達到資訊有效整合，並提高資訊可 使用性，藉由對各類資源及利用情形之完全掌握，提供未來發展各項實證工 具及政策調整之參考（詹火生，2009；吳肖琪等，2011：220）。

由此可知，由於有關長照服務網計畫整體策略及目標之一即是普及照護 資源，提高民眾使用服務之可近性，因此，資訊通訊技術的應用扮演了十分 重要的角色。根據長照十年計畫的規劃，中央政府是由內政部負責整合、發 展與維護照顧服務管理資訊系統，並輔導縣市政府配合使用中央建置資訊系 統。如能將執行長照計畫之相關政府機關的資訊加以整合，不僅可以提升服 務遞送的效率與正確性，且在功能系統的加值應用上，亦可透過資訊整合系 統勾稽、比對，主動開發低收入、中低收入且失能者使用服務，擴增服務的 層面與人數。

二、長期照護服務遞送管道與方式

吳肖琪等（2011）的研究指出，我國在長期照護之設施資源，依服務提 供模式可概分為社區式、居家式、機構式、整合式及家庭照顧者支持式服 務，各類型的照護服務又依失能種類不同，可進一步區分為照護型及特殊服 務（包含失智、精神障礙、身心障礙等），隨著民眾長照需求的增加，不排 除 未 來 十 年 會 有 很 多 新 興 的 服 務 。 其 中 ， 照 護 型 的 社 區 式 照 護

（Community-based Care）目前提供之服務項目包括：日間照顧、喘息服務（居 家式）、老人營養餐飲服務（定點）、社區復健、家庭托顧、交通接送；而 居家式照護（Home-Help Care）目前提供之服務項目包括：居家服務、居家 復健、居家護理、老人營養餐飲服務（送餐）、居家無障礙改善、輔具購買 租借、居家藥事、居家營養、居家醫師；機構式照護（Institutional/Residential Care）目前提供之服務項目包括：喘息服務（機構式）、護理之家、榮民之

http://www.ltcpa.org.tw/public/choose_01.html。

11 關於我國各項長期照護服務之服務量統計，各縣市統計資料請參見詹火生（2009）之研究 內容；各類型需求族群之需求與服務量統計資料，請參見行政院經濟建設委員會、行政 院衛生署、內政部行政院勞工委員會、行政院原住民族委員會、行政院國軍退除役官兵 輔導委員會（2009）共同執行之《長期照護保險規劃報告》內容（請參見該報告第二篇

服務類型 依失能種類區分各類長照相關服務

資料來源：吳肖琪等（2011：211-212）。

在資訊科技的應用方面，為促進長期照護產業發展、因應老化社會之照 顧人力短缺以及改善失能老人獨立性生活之照護品質，衛生署於2007年試辦 遠距照護（Telecare）計畫¹²，以社區為導向，透過長期照護資訊網平臺建置 之整合策略，發展創新數位健康照護與生活支援之異類結合服務方式，提供

行政體系與服務輸送的整合不足：社政與衛政體制分歧是地方政府共同的問 題，儘管有些縣市的社政與衛政合作緊密，對推動之業務已有共識及共同努 力的方向，但仍有些縣市仍處於磨合階段，這使服務提供者及使用者皆感到 體系間存有各自為政、相互推諉之狀況，甚或無所適從。目前地方政府長照 相關的規定與補助仍來自中央不同的體系（基本上為社政及衛政體系），若 中央整合度不足，亦會影響縣（市）級不同體系之間的統整與合作。（2）長 期照護管理中心的統籌與整合功能發揮有限：問題的癥結包括長期照護管理 中心組織定位不明、長期照護管理中心照管專員勞動條件不佳、專業觀點影 響評估與處遇的適切性。（3）照顧服務管理資訊系統難以發揮作用：檢視中 央的照顧服務管理資訊系統之功能與設計，發現仍不甚符合系統使用端的實 際需求，管理資訊系統操作不易，且缺乏提供相關的教育訓練，加上部分縣 市使用自己開發的資訊管理系統，導致中央與地方資訊系統分立。另外，民 間機構並不一定具備配合系統運作之軟硬體設備。

三、長照照護管理人員的角色與服務內容

為滿足長期照護個案多元的需求，避免在獲得資源或使用服務方面遭遇 困難，根據「我國長期照顧十年計畫～97至100年中程計畫」之規劃，在各縣 市所設置長期照護管理中心（以下簡稱長照中心），作為資源整合與服務傳 遞主軸，整合公（衛政及社政）私部門的服務提供者，促進跨專業團隊的合 作，並針對個案需求進行「以案主為中心」之照護管理，負責各縣市民眾長 期照護服務需求的綜合評估，並依據評估結果擬定適切的照護計畫、核定服 務內容，並視個案與家屬之意願，引進長期照護服務，並做後續服務提供之 品質監控（蔡淑鳳、王秀紅，2008；陳淑芬、鄧素文，2010）。長照中心設 置照護管理專員，這類人員依權責執行以下照護管理工作：（1）個案發掘及 轉介；（2）個案需求評估；（3）服務資格核定；（4）照顧計畫擬訂；（5）

連結服務；（6）複評；（7）結案工作；（8）監督各項服務方案之品質；（9）

長照教育訓練及宣導工作；（10）處理民眾申訴案件；（11）辦理其他照護 管理相關工作（行政院，2007）。

由此觀之，長照制度的關鍵執行人員是照護管理專員及督導，其資格除 了需具備社工、護理、職能治療、物理治療、營養或公共衛生等相關專業背

景外，且需至少有二年以上相關照護工作之經驗。他們扮演需要照顧者與照 顧體系間的橋樑，承擔協調的責任。每位照護管理專員的個案負荷量為200 人，另每位照護管理專員配置一名督導；2010年為2縣巿計配置31名照護管 理人力，包含照護管理專員2名及照護管理督導40名（陳淑芬、鄧素文，

2010：6）。

然 而 ， 長 照 中 心 的 實 際 運 作 情 形 卻 也 出 現 一 些 困 境 ， 黃 源 協 等 人

（2011：62；65）指出：（1）絕大多數的照管中心僅屬任務編組而非正式單 位，業務分屬社政與衛政體系，本身並無跨局處整合之權責與能力，亦無獨 立的預算與人事，在定位不明的情況下，照管中心不但難以整合資源，亦難 以發揮統籌管理之功能。（2）照管中心所配置之人力絕大多數為約聘者，在 升遷與薪資待遇上未有合理管道。此外，多數照管專員的工作負荷沈重，個 案量遠多於規定之標準，難以兼顧服務品質。無論是縣市政府或提供服務的 民間機構，幾乎一致地反應照顧服務人力不足，其主要的癥結並非培育不 足，而是在於人力的流失，或願意到長照領域服務的人力很有限，尤其是偏

（2011：62；65）指出：（1）絕大多數的照管中心僅屬任務編組而非正式單 位，業務分屬社政與衛政體系，本身並無跨局處整合之權責與能力，亦無獨 立的預算與人事，在定位不明的情況下，照管中心不但難以整合資源，亦難 以發揮統籌管理之功能。（2）照管中心所配置之人力絕大多數為約聘者，在 升遷與薪資待遇上未有合理管道。此外，多數照管專員的工作負荷沈重，個 案量遠多於規定之標準，難以兼顧服務品質。無論是縣市政府或提供服務的 民間機構，幾乎一致地反應照顧服務人力不足，其主要的癥結並非培育不 足，而是在於人力的流失，或願意到長照領域服務的人力很有限，尤其是偏