跨域整合及資通訊科技創新應用：
以長期照護管理評估之行動化服務為例
（期末報告修正本）
行政院國家發展委員會編印
中華民國 103 年 2 月
跨域整合及資通訊科技創新應用：
以長期照護管理評估之行動化服務為例
（期末報告修正本）
受 委 託 單 位：電子治理研究中心
研 究 主 持 人：胡龍騰
協 同 主 持 人：曾冠球、莊文忠
研 究 顧 問：廖鴻圖、黃俊堯
研 究 助 理：張智凱、張鐙文、羅之良、黃昭儒
行政院國家發展委員會編印
中華民國 103 年 2 月
（本案原受行政院研究發展考核委員會委託執行， 此單位已於 103 年 1 月 22 日起併入行政院國家發展委員會。）目次
目次 ... I 表次 ... III 圖次 ... V 提要 ... VII Abstract ... XI 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究背景 ... 1 第二節 研究目的 ... 5 第二章 相關文獻檢閱 ... 7 第一節 政府「行動化服務」的趨勢檢視 ... 7 第二節 先進國家應用資通訊科技於長照服務之經驗檢視 ... 11 第三節 我國長期照護體系與服務遞送現況 ... 15 第三章 研究設計與方法 ... 21 第一節 研究設計 ... 21 第二節 研究方法 ... 22 第四章 研究資料分析 ... 31 第一節 照護管理人員業務現況與行動化需求 ... 31 第二節 推動照護管理評估行動化之困境分析 ... 50 第五章 研究結論與建議 ... 61 第一節 研究結論 ... 61 第二節 政策建議 ... 68 參考書目 ... 73 附錄 ... 77 附錄一、 第一階段深度訪談提綱 ... 77 附錄二、 第一階段深度訪談逐字稿 ... 79 附錄三、 焦點團體座談提綱（照管人員） ... 101 附錄四、 焦點團體座談逐字稿（照管人員） ... 103 附錄五、 離島縣市書面回覆資料 ... 275 附錄六、 焦點團體座談提綱（專家學者） ... 279 附錄七、 焦點團體座談逐字稿（專家學者） ... 281 附錄八、 第二階段深度訪談提綱 ... 319附錄九、 第二階段深度訪談逐字稿 ... 327
附錄十、 行動化軟體初步介面規劃設計 ... 413
附錄十一、 期中報告審查意見與回應 ... 431
表次
表 1 行動化政府的三種類型 ... 8 表 2 推廣行動化政府的政策與方案 ... 11 表 3 長期照護之設施資源 ... 17 表 4 本研究設計摘要 ... 21 表 5 照管人員焦點團體座談與會者背景資料 ... 23 表 6 專家學者焦點團體座談與會者背景資料 ... 25 表 7 深度訪談受訪者背景資料 ... 26 表 8 焦點團體及深度訪談提綱內容與研究焦點之對照表 ... 30 表 9 照管人員於照護管理評估行動化之功能需求 ... 62 表 10 照管人員於照護管理評估行動化之資訊資源需求 ... 65圖次
圖 1 我國人口年齡結構變動趨勢推估 ... 3 圖 2 行動化政府服務執行的挑戰 ... 10
提要
關鍵字：電子化跨域治理、長期照護服務、照護管理人員、行動化服務、主 動化服務一、研究緣起與目的
因應行政院組織改造工程陸續上路，部分部會將予以整併，組織間既有 之疆界亦將打破，原有的業務流程亦將隨之重新設計。同時，伴隨著我國採 用行動上網之人口比例已突破七成，服務行動化於公、私部門皆已成趨勢； 儘管如此，為提供偏遠鄉鎮或弱勢族群同等品質之公共服務，近年來，透過 公務人員利用行動化載具提供主動化、宅配化服務，亦已形成我國公部門服 務之創新模式。結合上述國內發展趨勢，本研究乃以結合衛政與社政於一體 之長期照護服務輸送為焦點，並以長期照護管理中心之照護管理人員為關注 核心，針對照護管理人員於第一線服務輸送之需求面進行需求評估（Needs Assessment），從而探究如何從服務提供者之實際需求出發，藉由資通訊科 技（Information and Communications Technologies, ICTs）之應用，向內檢討 並試圖整合簡化原屬不同機關之內部既有行政流程與資料庫，向外提供長照 服務輸送者一個整合的、單一的行動服務（或資訊）介面，俾使我國未來長 照體系得以朝向「全面主動服務」（Total Active Services）之目標邁進。是以，本研究之主要研究目的包括：（一）以跨域整合服務觀點，結合 資通訊科技，針對照管人員此一政府服務代理人，就其長期照護管理評估此 項服務未來若朝向行動化服務之目標邁進，則照管人員於此面向上有何功能 需求？又有何資訊需求？予以進行瞭解與評估。（二）由照管人員的需求面 出發，探究現行衛生、福利及其他有關機關間之相關資料庫，或作業流程、 法規和服務資訊，是否具有可資簡化及整合之處，及其整合之可行性。（三） 由照管人員的需求面出發，具體彙整其照管評估行動化服務之需求，並提出 未來之政策發展建議。
二、研究方法及流程
為達成上述研究目的，本研究以文獻分析、焦點團體座談及深度訪談等 為主要資料蒐集方法，並分四階段予以執行： 第一階段先透過文獻資料之蒐集和檢閱分析，瞭解我國現行長照體系之 制度設計及服務輸送管道，以及國際主要國家於長期照護服務中資通訊科技 之運用方式，和其背後相關法規或資料庫之整合作法。 第二階段則是以焦點團體座談法，一方面針對於第一線提供服務之長期 照護管理中心照護管理人員，依全國北、中、南、東四區辦理分區座談，期 望由照管人員之實務觀點，瞭解其於業務和服務輸送上之主要資訊和流程整 合需求；另一方面，則邀請長期關注長照服務之衛生和社福學者專家，從如 何提高長照代理人服務品質與效率之角度，提出後端資訊或流程整合之專業 建議。 第三階段則依據照管服務輸送者之需求及專家學者之建議，運用深度訪 談法，從相關後端所需配套整合或簡化之角度（如資料庫、流程等），就其 可行性探詢有關部會機關之看法。 最後，第四階段則依據前三階段所得研究發現，提出朝向全面主動性照 管服務之策略建議。三、重要發現
經由前述焦點團體座談及各部會主管之深度訪談執行，本研究發現，未 來我國若欲朝向照護管理評估行動化方向邁進，則於前端之照管人員方面有 以下之資訊需求： (一) 在行動化軟體之功能面，期望包括：（1）照顧服務評量表之電子 化、（2）、導航、（3）照相、（4）手繪家系圖功能、（5）照顧 計畫選單、（6）手寫功能、（7）離線作業功能、（8）公文線上 簽核、（9）緊急求救、（10）記事本、（11）定位打卡、（12） 通訊、（13）自動計算申請服務費用，及（14）線上公文照會等 14項功能。 (二) 在業務執行上所需資訊資源則期望能將包括：（1）照顧服務管理資 訊系統、（2）全國身心障礙福利資訊整合平台、（3）全國外籍勞 工動態查詢系統、（4）戶役政資訊系統、（5）全國社會服務津貼 給付資料比對資訊系統、（6）全國社政資訊系統、（7）身心障礙 分類查詢系統、（8）輔具資源入口網、（9）全國社會福利資源整 合系統，及（10）疾病史（疾病別）查詢系統等 10 項資訊系統平 台予以介接或整合。 此外，本研究亦發現欲達上述目標，在後端面或許仍有以下困境需優先 克服與突破：（一）現有「照顧服務管理資訊系統」之系統規格與設備有待 提升、（二）相關所需系統仍待跨部會整合、（三）資料時效未及的難題、 （四）整合可由衛福部照護司開始作為突破點。
四、主要建議
本研究基於以上研究發現提出「短期、立即可行建議」，包括： （一）更新並提升現今系統之系統規格與設備 （二）編列預算規劃設計行動化軟體 （三）編列預算購置行動化載具 （四）以介接方式合理授權系統使用權限； 以及「中長期政策建議」： （一）加速以「照護雲」整合現有長照資訊資源 （二）妥適檢討個資法的公務解釋 （三）以公私合夥模式縮短城鄉數位差距。Abstract
Keywords: Electronic cross-boundary governance, long-term care, case manager, active service, M-service, App
I. Research Purpose
The initiation of reinventing government engineering in Taiwan, started from January 2012, opened a window for ministries to consider the possibility of streamlining the administrative processes and integrating the databank silos between those merged departments or agencies. Meanwhile, it becomes a trend to provide M-services to citizens via mobile devices in order to improve service efficiency. The long-term care service will be offered by the new Ministry of Health and Welfare, which was partially merged by the Ministry of the Interior and the Department of Health, is exactly one of cases for reconsidering the design of service delivery under the governmental reinvention. At the beginning of service delivery, the person who is applying for the long-term care service must be evaluated by case managers with an official assessment scale. Based upon the evaluation result, case managers then has to formulate a care plan for the applicant. It is quite reasonable to enhance the efficiency of evaluation process with the assistance of mobile device in the view of this project. This project in this regard attempts to carry out a need assessment based on those case managers’ working experiences and to find the way to transfer the applicant assessment process from papers to mobile device.
II. Research Methods
The primary methods of data collection employed in this project include in-depth interview and focus group interviews. First of all, one of the executive officials in the Department of Health, who superintends the management of long-term care service, was interviewed in order to understand the big picture of
addition, eight case managers from the northern area of Taiwan, including the Taipei City, Keelung City, New Taipei City, Taoyuan County, Hsinchu City, and Hsinchu County, participated the focus group interview. Those case managers shared their working experiences in applicant assessment and their concrete demands on electronic and mobile devices.
III. Research Findings
According to the results of in-depth interview and focus group interview, the present project found that the case managers in long-term care service, due to the inefficiency and inconvenience of the Management Information System of Long-Term Care Service, not only have to report the case assessment results by papers, but also have to transcribe the results into the computer system in duplicate. As a result, the long-term care case managers considerably need a system which is user friendly, efficient and compatible with other associated databases and mobile device. Even several parts of the assessment scale still needs case managers to draw the applicant’s family tree and elaborate the care plan in handwriting, those case managers who participated in the focus group interviews strongly express their desire of having the assistance of mobile device. Accordingly, the associate information systems as well as databases were identified by the interviewee and focus group attendees. In addition to the integration of related information systems or databases, the case managers also need some specific functions, such as handwriting, GIS, GPS, Google Map and so on, for improving their service efficiency.
IV. Policy Recommendations
Based upon the research findings, this project proposed the following policy recommendations: (1) It is necessary to upgrade and improve the system standards and facilities of the current long-term care information system. (2) Budgeting for the design of mobile software. (3) Budgeting for the procurement of mobile
devices. (4) Expanding the delegated authorities for case managers to access the data systems they need. (5) Accelerating the integration of exisiting information resources associated with long-term care services by building the cloud system of healthy care. (6) Diminishing the digital divide by providing wireless service through public-private partnerships and collaborations.
第一章
緒論
第一節 研究背景
隨著行政院組織改造工程自民國101年1月1日正式啟動新部會架構，我 國中央政府將由原本的37個部會逐步精簡為29個機關，包含14部、8委員 會、3獨立機關、1行、1院，及2總處1。在組織改造的過程當中，除調整中 央行政機關的組織架構與名稱之外，也將針對各個機關原先的功能與職掌進 行檢討，例如整併相互重疊之組織與業務、簡化流程與精簡員額等，因此， 機關間的人員、設備、預算，甚至是相關法規等要素，如何有效地、適時地 整合，將是現階段行政院組織改造工作的重點與挑戰2。此外，如何建構完 善的組織架構與流程規劃，更是維繫組織改造成效的關鍵。由此可知，行政 院組織改造工程將全面的影響中央政府組織的行政流程與互動方式，惟有強 化部會之間的聯繫與合作，才能達成良善治理（Good Governance）的目標。 爰此，未來公共組織的協力合作（水平、垂直）以及行政流程的調整簡 化（對內、對外），將是成為展現組織改造成效、實踐良善治理的首要關鍵。 所以，在行政院組織改造工程的籌備階段（民國99年6月至民國100年12月）， 行政院一方面陸續成立各部會的籌備小組（朱景鵬、謝偉智，2010），作為 整合人員、設備、預算及法規的平臺；另一方面，則訂定「整合服務效能躍 升方案」（民國99年7月），作為推動行政流程之全面檢討和簡化的依據，希 望達成「整合政府對外服務」與「強化機關內部管理」兩大目標，並由行政 院研究發展考核委員會3會同相關部會成立「提升行政效能推動小組」，針對 「對外服務」（服務整備、服務提供、服務評核）與「內部管理」（機關內 1 資料來源：行政院研究發展考核委員會網站。網址： http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4151901&ctNode=11593&mp=14。瀏覽日期： 2013/03/06。 2 資料來源：行政院研究發展考核委員會網站。網址： http://www.rdec.gov.tw/np.asp?ctNode=11583&mp=14。瀏覽日期：2013/03/06。部、機關與機關間、機關與民眾間）等6項重點工作項目，進行督考與推動的 工作（古步鋼，2010）。 此外，為能進一步因應101年行政院組織改造工程的啟動，行政院研考 會更於102年推動「全面推廣政府服務流程改造」計畫，作為提升政府服務品 質的核心策略，透過E化服務、跨域協力、流程簡化、單一窗口、服務宅配 等服務方式與流程的調整、改善與精進，實現「民眾不出門能辦大小事」、 「民眾臨櫃服務一次OK」及「政府主動關心服務到家」等三大服務創新的目 標，希冀提供民眾更創新、更整合、更主動的公共服務4。同時，在電子化 政府的發展與成熟的助益之下，透過各種資訊通訊科技（ICTs）的應用，行 政院組織改造工程將能帶給民眾更加優質且快速的公共服務。 就此而論，在中央部會組織功能與職掌重新調整與劃分之後，機關之間 的跨域合作就顯得格外重要，惟有如此才能落實行政一體的概念，進而建立 優質整合的政府（朱景鵬、謝偉智，2010），同時，搭配資訊通訊科技的應 用，更能實現無縫服務與鏈結治理的目標。尤其是對於某些社會議題而言， 例如環境保護、衛生福利、文化發展、產業發展等涉及的不同的社會層面， 惟有透過跨部門、跨機關的溝通、協調與合作才能克盡其功，目前政府的各 項業務均朝向此一目標前進。其中，攸關全體國民健康的健康照護的議題更 是如此。 在高齡化、少子化現象的影響之下，我國的人口將逐漸成為倒三角式結 構，屆時老人之安養與照護必將成為棘手之議題。根據內政部民國101年的 統計，我國65歲以上的老年人口佔全國人口數的11.05%，反觀14歲以下的 人口僅佔14.74%，已符合聯合國世界衛生組織所定義的「高齡化社會」（aging society），且此高齡化的現象將隨時間日趨嚴重，甚至比日本的速度還要快 速（詹火生，2009）；而依據行政院經濟建設委員會的推估，我國65歲以上 的老年人口佔全國人口數的比例，將於2018年超過14%，此時臺灣將進入高 4 資料來源：行政院研究發展考核委員會網站。網址： http://www.rdec.gov.tw/lp.asp?ctNode=14826&CtUnit=2632&BaseDSD=7&mp=100。瀏覽日
齡（aged）社會；而此比例則會在2025年超過20%，讓臺灣成為超高齡 （super-aged）社會，5我國人口結構變動趨勢如圖1所示。 圖1 我國人口年齡結構變動趨勢推估 資料來源：轉引自行政院經濟建設委員會（2012）。 因此，我國政府已將長期照護制度列為重要的社會政策，自民國96年起 逐步規劃我國長期照護制度，包括長期照顧十年計畫（96年-105年）、長照 服務網計畫（102年-105年）與長期照護保險（105年以後）等6，都是為能整 合各項長期照護資源，建立完善長期照護制度而努力。換句話說，長期照護 體系之建立及服務輸送方式之設計，已成我國衛政和社政單位當前亟思因應 之施政議題。 5 資料來源：行政院經濟建設委員會網站。網址： http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0000455。瀏覽日期：2013/11/15。 6 資料來源：行政院衛生署網站。 http://www.doh.gov.tw/CHT2006/DM/DM2_p01.aspx?class_no=486&now_fod_list_no=&leve
依據當前執行的「長期照顧十年計畫」，目前我國長照服務之提供，以 設置於各縣市的「長期照護管理中心」為照護管理的核心樞紐：民眾須向該 中心提出申請，再由該中心照護管理人員前往進行評估。其服務對象包含下 列四類失能者（蔡啟源，2010：410）：（1）65歲以上的老人；（2）55歲以 上山地原住民；（3）50歲以上身心障礙者（以上三類為ADLs失能）；（4） 僅工具性日常生活活動能力7（以下簡稱IADLs）失能且獨居之老人。此項計 畫以服務提供為主，並依民眾失能程度及家庭經濟狀況，提供合理的補助， 亦即失能程度愈高，政府提供的補助額度愈高。 隨著長照服務方案的推動，內政部與衛生署積極推動各類長照人員（照 護服務員、社工人員、各類醫事人員、照護管理人員）之培訓。截至民國99 年底，長照直接服務人力包括：照護服務員共19,402人、社工共1,308人、照 護管理人員合計315人、醫事專業人員共8,235人。其中，照護管理人員除需 負責整合各類照護管理資源外，尚須負責執行所有個案的照護管理工作。換 言之，照護管理人員的角色十分吃重，幾乎等於同時進行長期照護的跨域資 源管理與第一線服務輸送，因此，若欲思索此項政策之跨域整合及資通訊科 技的需求評估，照護管理人員為關鍵的研究對象。 此外，長期照護除同時涉及衛生和社工兩大行政體系外，依據「我國長 期照顧十年計畫：101至104年中程計畫」（行政院101年10月23日院臺內字第 1010061581號函原則同意）的說明，其相關機關包括：當時之衛生署、內政 部、勞委會、國健局、原民會及教育部等部會，並以跨部門協力方式分工執 行；雖然，行政院組改之後，衛生和社福二部門整合而為衛生福利部，統一 規劃與整合相關的政策與資料庫；惟於第一線長照服務輸送之地方政府層 級，諸多仍分屬衛生局與社會局之平行結構。因此，如何在中央與地方行政 結構未必一致，且又不能損及長照服務品質，同時提升服務效能的前提要求 7 「工具性日常生活量表（IADL）」為護理常用量表，共有 8 項評估項目，各國評估項目 並不相同，而我國長期照顧十年計畫取其中 5 項評估項目，包括：上街購物或外出、食物 烹調、家務維持、洗衣服等。另一種量表為「巴氏量表」（日常生活活動功能量表， ADLs），共有 10 項評估項目，各國評估項目並不相同，而我國長期照顧十年計畫取其中
下，善用資通訊科技，打造創新的服務平臺和介面，實是相關單位倏然無可 避免面臨之挑戰。 整體而言，綜合以上的說明，足以顯示我國未來長期照護推動的主要關 鍵在於跨部門之間的協力與整合，而位居長期照護服務體系第一線的照護管 理人員，在人口結構快速高齡化的影響之下，其角色任務與業務負荷日益沉 重，尤其在政府無法增加照護管理人力預算，且民眾長照需求快速成長的雙 重困境之下，政府如何在既有的結構之下，透過各種內、外部管理的方式來 改善照護管理人力吃緊、工作過重，進而降低照護管理人力流動率、離職率， 建構完善的長期照護體系將是首要之務(陳靜敏，2009)。根據國內的相關研 究結果，指出照管中心專員，從收案、訪視車程、實際評估、擬定照護計畫、 確認服務及撰寫個案紀錄等程序，服務一位案家平均大約需要花費400分鐘 (李世代，2009)，其中，在實際評估、擬定照護計畫的部分所佔的比例最重， 這些部分都與照護評估資料撰寫、處理，甚至在不同機關間傳輸息息相關。 吳肖琪(2008)便建議政府應該重視將科技資訊導入長照服務之過程，王維典 (2009)更指出建置有效的長期照護資訊系統，是改善目前長照服務相關資訊 的重點。因之，本研究從改善照管中心專員的業務負荷切入，思索如何透過 資訊科技的導入，達成簡化資料處理、改善業務流程、整合長照資料等目標。
第二節 研究目的
在落實電子治理（E-Governance）的良善願景之下，公共服務中的公平、 平等與公正等價值日益重要，促使「數位涵容」（Digital inclusion）概念的 形成，強調建立沒有數位障礙與實現數位涵容的資訊社會，已是電子化政府 發展的終極目標（吳清山、林天佑，2009）。為能落實數位涵容的理念，近 年來，各級行政機關紛紛運用各種的行動載具，由公務人員為偏遠或弱勢民 眾提供主動化、宅配化服務，亦已漸成我國公部門服務之新興模式。 爰此，本研究有鑑於當前國內整體政府結構及社會需求之發展趨勢，遂 以結合衛政與社政於一體之長期照護服務輸送為焦點，並以長期照護管理中心之照護管理人員8為關注核心，針對照護管理人員於第一線服務輸送之需 求面進行需求評估（Needs Assessment），從而探究如何從服務提供者之實際 需求出發，藉由資通訊科技（Information and Communications Technologies, ICTs）之應用，向內檢討並試圖整合簡化原屬不同機關之內部既有行政流程 與資料庫，向外提供長照服務輸送者一個整合的、單一的行動服務（或資訊） 介面，俾使我國未來長照體系得以朝向「全面主動服務」（Total Active Services）之目標邁進。 具體而言，本研究之研究目的包含以下數項： (一) 以跨域整合服務觀點，結合資通訊科技，針對照管人員此一政府服 務代理人，就其長期照護管理評估此項服務未來若朝向行動化服 務之目標邁進，則照管人員於此面向上有何功能需求？又有何資 訊需求？予以進行瞭解與評估。 (二) 由照管人員的需求面出發，探究現行衛生、福利及其他有關機關間 之相關資料庫，或作業流程、法規和服務資訊，是否具有可資簡化 及整合之處，及其整合之可行性。 (三) 由照管人員的需求面出發，具體彙整其照管評估行動化服務之需 求，並提出未來之政策發展建議。 8 由於本研究案主要的研究對象乃包含長期照護管理中心中的照護管理專員及其督導二類
第二章
相關文獻檢閱
第一節 政府「行動化服務」的趨勢檢視
「行動化政府」（m-Government）是指運用各種無線與行動科技、服務、
應用與載具，改善參與電子化政府的公民、企業及所有政府單位等各方利益 之一種策略與執行（Kushchu & Kuscu, 2003）。行動化政府乃運用行動工具 改變使用者與民眾之間互動，或者改變政府流程。行動化政府之所以重要， 在於使用者可以不受傳統服務提供與傳統電子化政府服務實體或相關地點的 先天性束縛（World Bank, 2012: 87）。隨著無線寬頻網路及智慧型行動裝置 的普及，迫使政府必須佈署行動化政府。至於「行動化服務」（mobile services）背後的激勵因素，至少包括：更佳的服務可及性、更佳的服務提 供、更佳的服務回應性、更佳的服務品質與效率、更佳的服務可擴展性、更 佳的利益相關人參與、整合溝通與互動、降低成本、更佳的政府形象與知覺 等（OECD, 2011: 21）。我國行政院研考會所推動之第四階段電子化政府計 畫，便將推動上述行動化服務列為未來發展重點9。 和電子 化政府 一樣 ， 行動化 政府的 運作 表 現在 四 個層次 （ Ntaliani, Costopoulou, & Karetsos, 2008: 700 ） ： 其 一 ， 行 動 化 政 府 對 政 府 （mGovernment to government, mG2G）：指機關間關係與政府機關間的互 動；其二，行動化政府對企業（mGovernment to business, mG2B）：指政府 與 企 業 的 互 動 ； 其 三 ， 行 動 化 政 府 對 員 工 （ mGovernment to employee, mG2E ） ： 指 政 府 與 其 員 工 之 間 互 動 ； 其 四 ， 行 動 化 政 府 對 公 民 （mGovernment to citizen, mG2C）：指政府與公民之間互動。 9 在行動電子化政府方面，為因應行動技術發展，政府擬以建立行動電子化政府服務技術 與規範為基礎，規劃整合各機關行動化服務，協助民眾在各種行動載具上也可取得各機 關資訊的服務，並選擇可發揮行動電子化政府特色的主題應用，如交通旅遊觀光資訊應
上述政府對公民服務可以促進公民與政府的互動，更能回應公民需求與 溝通偏好。行動化政府對公民服務有四個範疇，分別是：資訊與教育服務、 互動服務、交易服務，以及治理與公民參與（World Bank, 2012: 29-36）。申 言之，資訊與教育服務如公民所需的一般資訊（如氣象、觀光、休閒）、特 定資訊（如匯率）、急難警報（如異常天氣、火災）、健康與安全教育、教 育方案，以及通知（如圖書館借書到期）。互動服務如健康服務、教育服務、 安全服務（如急難救助請求）、提出索賠與報告問題（如投訴官員）、諮詢 服務（如交通）、時刻表（如航班）。交易服務如雇傭（如訪談）、政府轉 介方案（如社會福利）、繳稅、預約、交通服務（如購買車票）、行動簽署 交易。治理與公民參與如公民參與（如強化公民中心的政府及公民參與政策 發展和決策）、選舉與投票等。 世界銀行將行動化政府分為三種類型（World Bank, 2012: 87-89）：首 先，行動工具可以用來補充以傳統個人電腦為基礎之既有電子化政府應用， 增加接觸公民或治理流程的新管道。其次，在傳統公共服務或政府流程下， 礙於遠距或欠缺個人電腦與網路連線的關係，那些未接受到服務或低度被服 務的公民，得以因行動工具的擴充性而改變上述情況。最後，藉由行動工具 的導入，行動化政府可以創新政府與支持者的互動與參與方式，建立新的服 務與治理流程類型。創新的行動化政府方案不僅意圖改變互動的科技，同時 也改變了服務提供或流程的本質（請參見表1）。 表1 行動化政府的三種類型 行動化政府 補充 擴充 創新 定義 行 動 工 具 使 既 有 電 子 化 政 府 服 務 與 流 程 增 加 一 項 新的管道 行 動 工具允許 傳 統 服 務得以提 供 給 先 前未能或 低 度被服務的民眾 行動科技被用來 發展新的服務提 供與治理的型態 例證 韓 國 普 及 的 電 子 政府，增加了電子 服 務 的 無 線 入 口 與介面（如車票、 更新、確認） 孟 加 拉 的 Health Line 透過電話熱 線 提 供市民醫 療 建議，減少奔波和 在 健 康中心的 等 待時間 剛 果 民 主 共 和 國，針對地方預算 支出進行投票，行 動工具可以讓公 民參與預算編制
行動化政府 補充 擴充 創新 機會 比起傳統電腦，行 動 載 具 較 為 普 及，更多公民可以 享 受 到 既 有 電 子 化服務 普 及 的行動工 具 允 許 先前被排 除 在外的公民，包括 窮人，農民和身障 人 士 得以享有 傳 統的服務 科技與政府流程 的複合創新為公 民參與和確保政 府課責建立 之機 會 限制 行 動 工 具 的 獨 特 功 能 未 被 充 分 利 用（如定位、內建 相機）；侷限於既 有 的 電 子 化 政 府 服務 優 點 侷限於傳 統 服 務 的設計與 本 質；未必可以改善 政 府 與公民的 關 係。 創新能力取決於 地方政治、經濟與 能力限制；可能需 要更多時間來佈 署 對政府啟示 邊際的：可以在需 要 的 地 點 與 時 間 提供任何相關的｢ 實體（physical）｣ 服務 中等至顯著：政府 能 力 需要提升 以 服務更多公民；可 能需要流程再造 顯著的：政府流程 需要改變，建立回 應能力 資料來源：World Bank（2012: 88）。 從民眾接受度來看，有學者運用「計畫行為理論」（Theory of planned behavior）與「行動溝通觀點」（Mobile communication perspective），指出 電子化政府的行動服務使用者的接受度會受到知覺實用性、知覺易用性、信 任、互動、外部影響、人際影響、自我功效及促進條件所影響 （Hung, Chang, & Kuo, 2013）。對政府而言，行動化政府可能面臨如下的挑戰 （Kushchu & Kuscu, 2003）：其一，發展無線與行動化網絡與相關基礎設 施；其二，推廣行動滲透與增加可及性；其三，保障隱私與確保資料提供和 互動的安全；其四，行動應用與服務使用的法律面向之管理與發展。OECD （2011: 68-76）指出行動化政府面臨的挑戰包括：治理與政策挑戰、技術挑 戰、財務與經濟挑戰、組織與制度挑戰、法律與管制挑戰。Ojo等人（2012: S34）將行動ICT加持的發展（Mobile ICT-enabled development）歸結為八大 挑戰，包括：基礎設施投資、管制與政治環境、公民意識與接受度、安全與
隱私、公平使用機會、透過夥伴關係動員資源、內容提供，以及基本素養與 電子素養（請參見圖2），上述觀點其實有諸多雷同之處。 圖2 行動化政府服務執行的挑戰 資料來源：OECD（2011: 68）。 整體而言，政府在推動行動化服務上必須關注和處理科技議題、安全相 關問題、身分管理、寬頻上網，以及系統與應用軟體的整合與互通性等議題 （OECD, 2011: 68）。對此，世界銀行World Bank（2012: 998）總結指出政 府執行行動化政府的關鍵挑戰在於：強化科技轉變，同時回應遞增的服務與 良善治理需求。政府可以採取一連串的行動來提升技術並改善制度性能力， 以便回應公民對服務的請求（請參見表2）。 障礙 欠缺領導、經濟與財務議題、 法律議題、願景議題 意識、定價、隱私、安全、信 任、可用性 課責性、透明性、開放性、可 及性、參與 互通性、開放原始碼、可擴展 性、可靠性 組織的 社會的 治理的 技術的
表2 推廣行動化政府的政策與方案 強化永續的科技轉變 強化制度性的回應能力 政策 1、 建立行動化政府策略 2、 強化創新 3、 確保行動科技的可及性與 可消費性 4、 強化行動支付 5、 界定科技與內容的標準 1、 確保服務提供的共同責任 2、 促進資源配置、管理及過 程的效率 3、 建立信任 方案 1、 建立共享設備 2、 支持內容建立與本土語言 的使用 3、 動員及訓練使用者 4、 支持公私夥伴關係 1、 訓練政府官員對行動化政 府的策略使用 2、 透過反覆的過程、使用者 中心的設計，以及風險減 輕的創新方案來激勵檢測 資料來源：World Bank（2012: 95）。
第二節 先進國家應用資通訊科技於長照服務之經驗檢視
一、資通訊科技於長照服務之應用潛能
觀諸當前國際機構對於全球長期照護服務需求趨勢的分析，大多著眼於 照護服務人力的來源（本國人力或是由國外輸入）、政策和服務輸送機關及 資源的整合、老人健康程度提升，及在地老化等趨勢因應層面的討論及策略 分析。其中，有關資通訊科技（以下簡稱ICTs）於長照政策或服務中的探討， 則多屬於輔助性的策略。深入來看，在長照服務中，愈來愈期望能透過科技 的協助，藉以提升服務品質、使用者友善性、照護工作的協調性、照護服務 的個人化，以及作為提升照護工作者生產力及溝通的有效工具，且更重要的 是，期盼藉由資通訊科技的協助使照護工作者更能聰明地執行工作（work smarter）（OECD, 2011）。 從整體政策面來看，ICTs的應用將有助於提升長照服務輸送的規劃和運 作（Fujisawa & Colombo, 2009）。不過，ICTs應用的主要貢獻，還是在長照實際服務輸送面向上。例如，已有可觀的文獻指出，輔助性科技（Assistive Technologies, AT）和ICTs於長照之應用，將可改善受照顧者的生活品質、延 長受照顧者於原社區居住的時間、改善受照顧者生理和心理的健康狀態、延 緩 受 照 顧 者 重 大 病 徵 的 出 現 ， 並 減 緩 家 屬 和 照 料 者 的 負 擔 （ Blaschke, Freddolino, & Mullen, 2009）。尤其重要者，便是長照服務中所運用如遠距醫 療（Telemedicine）或電子健康紀錄（Electronic health records）等資通訊科技， 可舒緩某種程度整體社會對於長照人力的迫切需求（Fujisawa & Colombo, 2009），以及降低長照服務的間接工作量（OECD, 2011）。此外，OECD的 報告亦指出，透過電子健康紀錄或電子病歷系統的使用，照顧服務者可相互 資料共享，協助不同長照服務提供者彼此間的溝通和協調，亦可提升對於受 照顧者之醫療或用藥處理；並且，藉由ICTs的運用，同時也支援長照提供者 彼此分享照顧經驗和方式（Fujisawa & Colombo, 2009）。由此延伸，透過 ICTs的輔助，不僅可提高長照服務者的留任率，也可降低對於人力的需求時 間（Fujisawa & Colombo, 2009）。
當長照服務導入ICTs的應用後，未來長照服務輸送體系之建立，將著眼 於所需的服務，而非地點（Mason, 2005），長照服務提供者可利用資訊系統 對 於 受 照 顧 者 的 狀 況 和 需 求 進 行 一 體 化 的 追 蹤 （ Fujisawa & Colombo, 2009），同時，照護管理人員（Case manager）亦可運用資訊科技檢視受照 護者的資料和與其互動，而不必每日往返於長照中心和受照護者住所，將可 明顯節省彼此的時間和資源（Mason, 2005）。如此一來，ICTs的應用可促使 稀有的資源得以更有效運用，並可提高老年人的生活自主性，以及使長照服 務更具病患導向（Patient-oriented）的特性（Fujisawa & Colombo, 2009）。
二、資通訊科技於長照服務之實際應用經驗
OECD（2011）指出，由於許多國家的長照服務體系，乃分屬不同的部 門管轄，因而限制了回應性的效率，及其對於科技與流程創新的採納和執 行。儘管如此，還是可以看到部分國家仍努力嘗試將ICTs應用於長照服務之 輸送與提供。例如，歐盟在英格蘭、北愛爾蘭、葡萄牙、愛爾蘭和瑞典實行
一項3年期計畫，稱做「高齡照顧遠距資通訊服務計畫」（Assisting Carers using
目的在於，運用ICTs以協助有長照需求之老人和家中的照料者，能夠提升其 在居家環境中的長照品質；經由此計畫的支持，運用輔助性科技（AT）的照 顧者和被照顧者雙方皆得以受惠，確實提高了被照顧者的生活品質；不過， 其中的缺點在於，相關設備成本及人員的教育訓練，及其成本效益的計算， 可能讓有此需求者望之而卻步（Fujisawa & Colombo, 2009）。無獨有偶地， 荷蘭亦設立一項「照護創新」平臺（Care innovation platform），期能透過照 護提供者的持續性社會創新來加速提升照護品質，並且投注於ICT和居家照 護自動化（Home automation）等科技，以降低勞力依賴（OECD, 2011）。此 外，美國紐約地區的安養中心，則是採用電子病歷（Electronic Medical Records, EMR）系統，不僅有效節省照護時間並降低醫療失誤，同時也改善 了人員招募能力，及提升照護者和管理者之間的溝通，促成長照服務輸送和 服務品質之間的雙贏局面（OECD, 2011）。另外在加拿大的遠距照護方案 （Tele home-care initiative），也驗證能有效降低醫院的負擔，提高受照顧者 的自我管理能力，同時也提升了長照提供者的工作滿意度；而荷蘭則是採用 視訊溝通（Screen-to-screen communication），並運用影像和感應器監看的方 式，提升長照供應的協調調度能力；至於澳洲與芬蘭則試圖透過資訊科技的 導入，以提高長照工作者生產力（OECD, 2011）。其他較為積極運用ICTs於 長照的國家尚包括加拿大、日本和韓國等（Fujisawa & Colombo, 2009）。
儘管已有上述國家已嘗試採用資訊科技於長照服務之輸送，以提升受照 顧者的生活品質，並降低整個服務體系對於長照人力的依賴；但對本研究更 有啟示的訊息是，相關報告指出，藉由ICTs的應用，確可協助衛生和社政人 員彼此間的溝通和協調（Fujisawa & Colombo, 2009），亦即強化了在同一服 務架構下之不同部門間的整合機會。這也是本研究最核心的期待以及最重要 的思考立足點。不過，資訊科技在長照服務中的應用，至少目前並非可以如 此地樂觀。例如，研究指出，在電子健康紀錄或電子病歷的使用上，長照服 務提供者或接受者一旦考量到相關教育訓練、系統購置、硬體設備建置等基 本層面所需花費的成本，以及相關紀錄或病歷擁有者間對於資料共享的抗拒 心態，便對此抱持卻步的態度，也使得資訊科技於長照服務的應用受到阻礙 （Fujisawa & Colombo, 2009）。同時，研究報告亦觀察到，許多社會中的老 年人或整體社會環境並不偏愛科技設備於長照體系的引進，同樣使得相關
ICTs應用受到貶抑；其中更糟糕的是，長照體系中的衛生和社工照顧者並未 準備彼此分享資訊，因而降低了資通訊科技的應用期望和使用效益，也正因 此，目前在多數國家仍未充分運用ICTs於長照服務中的潛在優勢（Fujisawa & Colombo, 2009）。
三、行動化科技於長照服務之應用展望
檢閱目前長照服務輸送中的科技應用，乃多為輔助性科技或傳統資通訊 科技之運用，例如為因應遠距醫療所衍生之電子病歷、電子健康紀錄、遠距 監控之系統和相關設備設計和使用，以及運用網路平臺增加老年人的對外生 活空間，提高受照顧者的生活品質和居家照顧的自主空間。但對於行動化載 具及其所發展之行動化服務，除民間私部門於相關系統和載具應用的開發資 訊外，實質的討論和效益分析尚付之闕如。不過，OECD（2011）已經預期， 未來智慧型手機（Smart Phones）於長照服務的運用，將可使相關行政運作更 加自動化，亦可降低許多經常性費用的開支，以及提高受照護者、家屬，及 照護者間的聯繫效率。準此，本研究認為，我們仍可期待，在私部門於行動 載具和軟體開發技術愈趨成熟之後，為回應長照體系中不同部門間行政效率 提升之需求，以及因應照顧提供者人力短絀的供給壓力，透過ICTs的協助以 解決上述問題，必然是未來長照服務輸送不得不的發展趨勢。惟儘管有行動 載具或軟體的開發，若是介面後端的資料庫和行政流程的整合未能充分配合 和支持，則再先端的技術應用仍是無用武之地。是以，本計畫所需著力之 處，便在於構思如何透過服務輸送體系後端的資料庫整合或流程簡化，甚至 是法規調整，藉以強化和支持行動化長照服務願景之實現，並提高長照服務 提供者（包含長照管理人員）之服務靈活度。第三節 我國長期照護體系與服務遞送現況
一、我國長期照護服務體系簡介
有鑑於日漸增多的老人人口對於健康醫療與長期照護需求，已發展國家 無不積極推動長期照護服務，我國自亦不例外。依行政院經建會的推估，到 了2025年，臺灣老年人口將高達總人口的五分之一，隨著老人人口的快速成 長，各種慢性病與功能障礙的盛行率呈現急遽上升趨勢，而這些功能障礙者 或缺乏自我照顧能力者，除健康與醫療服務外，也需要廣泛的長期照護服務 （蔡淑鳳、王秀紅，2008；陳淑芬、鄧素文，2010；黃源協、吳書昀、陳正 益，2011）。綜觀我國長期照護體系的發展路徑，乃以政府制訂的法令、規 章、計畫與方案為施政基礎，如：「殘障福利法」、「老人福利法」及「護 理人員法」等，歷經二十多年的制度發展，行政部門陸續訂定或修正長期照 護相關的健康照護及社會福利法案或機構設置規定，衛生署及內政部等主管 單位亦提出多項行政方案計畫作為因應（吳肖琪等，2011：210）。 事實上，長期照護服務體系的建構，必須依賴政府與民間的通力合作， 整合跨專業工作團隊的緊密能量，才能提供需要長期照護的民眾綜合與連續 性的照護服務（蔡誾誾，2007；蔡淑鳳、王秀紅，2008；陳淑芬、鄧素文， 2010）。在此背景下，行政院社會福利推動委員會於2004年決議在該委員會 下另組成「長期照顧制度規劃小組」，結合專家學者按專業領域分工，於2007 年4月正式核定「我國長期照顧十年計畫~大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」， 其目的在於建構一個符合多元化、社區化（普及化）、優質化及兼顧性別、 城鄉、族群、文化、職業、經濟」、健康條件差異之老人長期照護體系（行 政院，2007）。 不過，該旗艦計畫之中程個案計畫「我國長期照顧十年計畫～97至100 年中程計畫」亦明白地指出，對照先進工業國家因應人口老化的政策，我國 以往的政策相對顯得相對零散及片段，未能有周延且整合之制度規劃以因應 人口老化之急迫需求。歸納而言，該計畫檢視我國長期照護體系之主要問題 包括以下六項：（1）現行長期照護制度行政體系和法規分歧；（2）各縣市照護管理體系發展不一，服務效率與公平性有待提升；（3）人力資源不足， 跨專業的團隊合作模式有待建立；（4）服務方案類型較少，服務品質監督機 制不健全；（5）缺乏完善財務制度，長期照護經費負擔沉重；（6）長期照 護資訊系統分立，有待整合。 吳肖琪等（2011）亦指出，欲檢視國內現行各類型長照服務，可以從是 否存在「有夠好用均大快」著手，亦即探討資源有沒有、資源夠不夠、品質 好不好、服務用不用、分布均不均、是否大型化、輸送流程快不快七大面 向。不過，渠等進一步指出，欲探討長照服務發展的七大面向問題，須有相 關資料提供佐證，然在目前相關資訊取得仍有限的情況下，建置完善周全的 資訊系統有其必要性。雖然目前國內已建置若干長照相關之資訊系統，然而 在系統連結、資料完整性與正確性皆有待加強，完整的長照資訊系統應至少 包含服務機構之現況及服務量、專業及半專業人力登錄、住民資料及服務品 質等四大面向，透過中央統一規劃管理，達到資訊有效整合，並提高資訊可 使用性，藉由對各類資源及利用情形之完全掌握，提供未來發展各項實證工 具及政策調整之參考（詹火生，2009；吳肖琪等，2011：220）。 由此可知，由於有關長照服務網計畫整體策略及目標之一即是普及照護 資源，提高民眾使用服務之可近性，因此，資訊通訊技術的應用扮演了十分 重要的角色。根據長照十年計畫的規劃，中央政府是由內政部負責整合、發 展與維護照顧服務管理資訊系統，並輔導縣市政府配合使用中央建置資訊系 統。如能將執行長照計畫之相關政府機關的資訊加以整合，不僅可以提升服 務遞送的效率與正確性，且在功能系統的加值應用上，亦可透過資訊整合系 統勾稽、比對，主動開發低收入、中低收入且失能者使用服務，擴增服務的 層面與人數。
二、長期照護服務遞送管道與方式
吳肖琪等（2011）的研究指出，我國在長期照護之設施資源，依服務提 供模式可概分為社區式、居家式、機構式、整合式及家庭照顧者支持式服 務，各類型的照護服務又依失能種類不同，可進一步區分為照護型及特殊服 務（包含失智、精神障礙、身心障礙等），隨著民眾長照需求的增加，不排 除 未 來 十 年 會 有 很 多 新 興 的 服 務 。 其 中 ， 照 護 型 的 社 區 式 照 護（Community-based Care）目前提供之服務項目包括：日間照顧、喘息服務（居 家式）、老人營養餐飲服務（定點）、社區復健、家庭托顧、交通接送；而 居家式照護（Home-Help Care）目前提供之服務項目包括：居家服務、居家 復健、居家護理、老人營養餐飲服務（送餐）、居家無障礙改善、輔具購買 租借、居家藥事、居家營養、居家醫師；機構式照護（Institutional/Residential Care）目前提供之服務項目包括：喘息服務（機構式）、護理之家、榮民之 家、長期照顧機構（含長期照護型、養護型機構）；家庭照顧者支持式服務 項目包括：資訊提供、教育訓練、個人諮商及支持團體之提供、喘息服務、 其他相關服務。此外，特殊服務（包含失智、精神障礙、身心障礙等）則依 狀況再進行調整，如表3所整理。 表3 長期照護之設施資源10 11 服務類型 依失能種類區分各類長照相關服務 照護型服務 特殊服務（含失智型、精障、 身心障礙型） 社區式 日間照顧、喘息服務（居家 式）、老人營養餐飲服務（定 點）、社區復健、家庭托顧、 交通接送 身障營養餐飲服務（定點）、 交通接送、身障日間服務機 構、身障福利服務中心、臨時 及短期服務（居家式）、精神 日間型機構（即社區復健中 心）、日間留院 居家式 居家服務、居家復健、居家護 理、老人營養餐飲服務（送 餐）、居家無障礙改善、輔具 購買租借、居家藥事、居家營 居家服務、身障營養餐飲服務 （送餐）、居家無障礙改善、 輔具購買租借 10 各項長期照護服務之提供模式介紹，請參見臺灣長期照護專業協會網站內容，網址： http://www.ltcpa.org.tw/public/choose_01.html。 11 關於我國各項長期照護服務之服務量統計，各縣市統計資料請參見詹火生（2009）之研究 內容；各類型需求族群之需求與服務量統計資料，請參見行政院經濟建設委員會、行政 院衛生署、內政部行政院勞工委員會、行政院原住民族委員會、行政院國軍退除役官兵 輔導委員會（2009）共同執行之《長期照護保險規劃報告》內容（請參見該報告第二篇
服務類型 依失能種類區分各類長照相關服務 養、居家醫師 機構式 喘息服務（機構式）、護理之 家、榮民之家、長期照護機構 （含長期照護型、養護型機構） 身障住宿型機構（全日型、半 日型）、臨時及短期服務（機 構式）、失智照護型機構、精 神護理之家、精神住宿型機構 （即康復之家，分為全日型及 夜間型） 家庭照顧 者支持式 資訊提供、教育訓練、個人諮商及支持團體之提供、喘息服務、 其他相關服務 註 1：白底粗體字為十年長照計畫未涵蓋項目。 註 2：「整合式服務」為因應山地離島或偏遠地區，因服務提供單位較缺乏，因此亟需整合 各類人力，提供跨專業整合性且多元化之長期照護服務，其可同時提供多專業、多層 級之服務，但須符合在地化、社區化、適足規模等原則。 資料來源：吳肖琪等（2011：211-212）。 在資訊科技的應用方面，為促進長期照護產業發展、因應老化社會之照 顧人力短缺以及改善失能老人獨立性生活之照護品質，衛生署於2007年試辦 遠距照護（Telecare）計畫12，以社區為導向，透過長期照護資訊網平臺建置 之整合策略，發展創新數位健康照護與生活支援之異類結合服務方式，提供 整合性與連續性的個人化照護管理。失能老人在家或機構內可運用遠距生理 檢驗與功能性之家庭與機構可攜帶之產品設施，透過資料庫平臺個案管理與 資源轉介服務，滿足遠端使用門急診就醫、社區藥局、醫院與長期照護機構 服務。其效益在結合新興科技，推動多元、整合、創新之科技化服務，建立 整合式單一服務窗口之個案管理與服務資源（蔡淑鳳、王秀紅，2008： 26-27）。 長照十年計畫實施以來，雖然相關政府機關提供了多元的服務傳遞體 系，但是，根據黃源協等（2011：63）利用量化和質化的方法所進行之評估 結果指出，其中仍有一些問題存在，在此僅列舉與本研究有關之問題：（1） 12 服務項目包括：社區健康便利店、視訊衛教與諮詢、行動定位與安全、視訊診療、藥事 安全服務、生活資源支援轉介、遠距生理量測、遠距衛教、導入科技應用之居家訪視、
行政體系與服務輸送的整合不足：社政與衛政體制分歧是地方政府共同的問 題，儘管有些縣市的社政與衛政合作緊密，對推動之業務已有共識及共同努 力的方向，但仍有些縣市仍處於磨合階段，這使服務提供者及使用者皆感到 體系間存有各自為政、相互推諉之狀況，甚或無所適從。目前地方政府長照 相關的規定與補助仍來自中央不同的體系（基本上為社政及衛政體系），若 中央整合度不足，亦會影響縣（市）級不同體系之間的統整與合作。（2）長 期照護管理中心的統籌與整合功能發揮有限：問題的癥結包括長期照護管理 中心組織定位不明、長期照護管理中心照管專員勞動條件不佳、專業觀點影 響評估與處遇的適切性。（3）照顧服務管理資訊系統難以發揮作用：檢視中 央的照顧服務管理資訊系統之功能與設計，發現仍不甚符合系統使用端的實 際需求，管理資訊系統操作不易，且缺乏提供相關的教育訓練，加上部分縣 市使用自己開發的資訊管理系統，導致中央與地方資訊系統分立。另外，民 間機構並不一定具備配合系統運作之軟硬體設備。
三、長照照護管理人員的角色與服務內容
為滿足長期照護個案多元的需求，避免在獲得資源或使用服務方面遭遇 困難，根據「我國長期照顧十年計畫～97至100年中程計畫」之規劃，在各縣 市所設置長期照護管理中心（以下簡稱長照中心），作為資源整合與服務傳 遞主軸，整合公（衛政及社政）私部門的服務提供者，促進跨專業團隊的合 作，並針對個案需求進行「以案主為中心」之照護管理，負責各縣市民眾長 期照護服務需求的綜合評估，並依據評估結果擬定適切的照護計畫、核定服 務內容，並視個案與家屬之意願，引進長期照護服務，並做後續服務提供之 品質監控（蔡淑鳳、王秀紅，2008；陳淑芬、鄧素文，2010）。長照中心設 置照護管理專員，這類人員依權責執行以下照護管理工作：（1）個案發掘及 轉介；（2）個案需求評估；（3）服務資格核定；（4）照顧計畫擬訂；（5） 連結服務；（6）複評；（7）結案工作；（8）監督各項服務方案之品質；（9） 長照教育訓練及宣導工作；（10）處理民眾申訴案件；（11）辦理其他照護 管理相關工作（行政院，2007）。 由此觀之，長照制度的關鍵執行人員是照護管理專員及督導，其資格除 了需具備社工、護理、職能治療、物理治療、營養或公共衛生等相關專業背景外，且需至少有二年以上相關照護工作之經驗。他們扮演需要照顧者與照 顧體系間的橋樑，承擔協調的責任。每位照護管理專員的個案負荷量為200 人，另每位照護管理專員配置一名督導；2010年為2縣巿計配置31名照護管 理人力，包含照護管理專員2名及照護管理督導40名（陳淑芬、鄧素文， 2010：6）。 然 而 ， 長 照 中 心 的 實 際 運 作 情 形 卻 也 出 現 一 些 困 境 ， 黃 源 協 等 人 （2011：62；65）指出：（1）絕大多數的照管中心僅屬任務編組而非正式單 位，業務分屬社政與衛政體系，本身並無跨局處整合之權責與能力，亦無獨 立的預算與人事，在定位不明的情況下，照管中心不但難以整合資源，亦難 以發揮統籌管理之功能。（2）照管中心所配置之人力絕大多數為約聘者，在 升遷與薪資待遇上未有合理管道。此外，多數照管專員的工作負荷沈重，個 案量遠多於規定之標準，難以兼顧服務品質。無論是縣市政府或提供服務的 民間機構，幾乎一致地反應照顧服務人力不足，其主要的癥結並非培育不 足，而是在於人力的流失，或願意到長照領域服務的人力很有限，尤其是偏 遠地區人力的培育與維繫。
第三章
研究設計與方法
第一節 研究設計
為達成上述研究目的，本研究以文獻分析、焦點團體座談及深度訪談等 為主要資料蒐集方法，並分四階段予以執行（見表4）：第一階段先透過文獻 資料之蒐集和檢閱分析，瞭解我國現行長照體系之制度設計及服務輸送管 道，以及國際主要國家於長期照護服務中資通訊科技之運用方式，和其背後 相關法規或資料庫之整合作法。第二階段則是以焦點團體座談法，一方面針 對於第一線提供服務之長期照護管理中心照護管理人員，由其觀點瞭解其於 業務和服務輸送上之主要資訊和流程整合需求；另一方面，則邀請長期關注 長照服務之衛生和社福學者專家，從如何提高長照代理人服務品質與效率之 角度，提出後端資訊或流程整合之專業建議。第三階段則依據照管服務輸送 者之需求及專家學者之建議，運用深度訪談法，從相關後端所需配套整合或 簡化之角度（如資料庫、流程等），就其可行性探詢有關部會機關之看法。 最後，第四階段則依據前三階段所得研究發現，提出朝向全面主動性照管服 務之策略建議。 表4 本研究設計摘要 研究階段 資料蒐集方法 資料來源 1、 瞭解國內外長期照護 制度設計和服務輸送 作法。 (a) 中英文文獻檢閱 中英文期刊資料庫 國內外政府出版品 網際網路 2、 針對照護管理人員於 照護管理評估行動化 服務之主要需求，予 以瞭解和評估。 (b) 焦點團體座談 各區域（北、中、南、 東）長期照護管理中 心之照護管理人員 長 期 關 注 長 照 服 務 之 衛 生 和 社 福 學 者 專家研究階段 資料蒐集方法 資料來源 3、 針對推動長期照護管 理評估行動化服務所 需相關配套，探詢後 端整合之可行性。 (c) 深度訪談 與 相 關 所 需 配 套 有 關 之 部 門 機 關 之 業 務主管 4、 依據研究發現提出策 略建議。 前 三 階 段 之 研 究 發 現。 資料來源：本研究。
第二節 研究方法
一、文獻檢閱法
本研究乃由三大面向進行相關文獻之蒐集與彙整。第一個層面係因應當 前行動載具和雲端技術的快速發展，電子化政府與治理亦朝向行動化服務開 發方向積極邁進，而此發展亦當建立於後端資料庫的有效整合之基礎上。爰 此，本計畫首先針對政府部門行動化服務的發展趨勢、實證經驗分析、趨勢 反思等相關文獻進行蒐羅，耙梳發展脈絡，並期瞭解目前世界各國於行動化 政府（m-Government）之主要發展區塊。第二個文獻檢閱的重點，則是在於 瞭解當前先進國家對資通訊科技於長期照護服務輸送體系中的應用現況，並 特別著重於行動載具在此當中的應用以及如何進行跨部門資料之有效整合。 惟由於今年的研究主軸主要聚焦於長照服務提供的第一道關卡 — 照護管理 人員 — 在執行長照服務個案評估過程中，所需服務行動化之支援，是以， 此亦成為本計畫於文獻蒐集時的核心區塊。文獻檢閱的第三層面，則是針對 我國現行長照體系之制度和服務遞送方式，進行現況檢視和分析，俾以瞭解 我國長照服務之現況；此外，並將試圖從電子治理的角度，探討以E化甚至 M化方式整合照護管理人員服務內容之可行性。二、焦點團體座談法
立基於文獻檢閱階段對於長照服務中融合ICTs應用之現況瞭解，本研究 在第二階段實際深入我國長照服務體系進行探索，並特別針對照護管理人員以其作為政府之長照服務代理人之身分，瞭解他們在與長照服務申請人進行 申請資格評量和個案照顧等服務內容上，是否有其結合行動E化或M化工具 藉以輔助任務執行之需求？企圖從E化介面使用者的角度，理解並彙整其實 用需求，據以作為需求評估。爰此，本研究先分別於102年6月21日、8月22 日、9月9日及10月11日在全國北、中、南、東四大區域，邀請區域內各縣市 長期照護管理中心之照管專員與督導，進行4場焦點團體座談，就其於進行長 期照護管理評估之實際工作內容和對於E化或行動化載具之倚賴程度和功能 及資訊資源需求，提供心得意見和觀點分享。這四場焦點團體座談及相關與 會者之基本背景資料如表5。另，金門縣和澎湖縣之照管人員於焦點團體座談 舉辦當天因天候問題，無法蒞臨與會13，則另以書面資料回應研究團隊之討 論提綱。 表5 照管人員焦點團體座談與會者背景資料 地區 舉辦日期 縣市 機關 職稱 代碼 北部地區 102 年 6 月 21 日 臺北市 衛生局 股長 A01 臺北市 長期照顧管理中心 督導 A02 新北市 長期照顧管理中心 督導 A03 基隆市 長期照顧管理中心 督導 A04 基隆市 長期照顧管理中心 專員 A05 桃園縣 長期照顧管理中心 督導 A06 桃園縣 長期照顧管理中心 專員 A07 新竹市 長期照顧管理中心 專員 A08 中部地區 102 年 10 月 11 日 苗栗縣 長期照顧管理中心 督導 D01 苗栗縣 長期照顧管理中心 專員 D02 臺中市 照顧服務管理中心 督導 D03 彰化縣 照顧服務管理中心 專員 D04 南投縣 衛生局 衛生稽 查員 D05 南部地區 102 年 8 月 22 日 雲林縣 長期照顧管理中心 督導 B01 雲林縣 長期照顧管理中心 專員 B02 13 在各地區焦點團體座談舉辦過程中，乃針對區域內所有地方政府之長期照護管理中心提 出邀請，惟部分縣市照管人員因公忙或考量人力調配問題，而無法與會參與討論和提供
地區 舉辦日期 縣市 機關 職稱 代碼 臺南市 照顧服務管理中心 督導 B03 臺南市 照顧服務管理中心 專員 B04 高雄市 長期照顧管理中心 專員 B05 屏東縣 長期照護管理中心 督導 B06 屏東縣 長期照護管理中心 專員 B07 東部地區 102 年 9 月 9 日 宜蘭縣 長期照顧管理中心 督導 C01 宜蘭縣 長期照顧管理中心 專員 C02 花蓮縣 照顧服務管理中心 專員 C03 花蓮縣 照顧服務管理中心 專員 C04 臺東縣 長期照顧管理中心 專員 C05 資料來源：本研究。 針對長照中心之照護管理專員與督導的焦點團體座談提綱內容，本研究 團隊透過文獻檢閱過程、請教主管機關，並諮詢研考會會內同仁之後，提出 以下幾個重點： (一) 首先想請教各位，照護管理人員在長期照護服務的提供上，主要的 任務、服務項目和所扮演的角色為何？且就您業務執行的經驗而 言，您對於行動化載具（如：iPad、平板電腦、智慧型手機、PDA 等移動網路載具）的依賴程度如何？ (二) 其次再請教，在照護管理人員進行個案管理或個案評估時，有沒有 哪些業務項目、必要報告或作業紀錄或作業程序需要完成？這些作 業或紀錄的完成是否需要仰賴某些資訊系統？或是登打於系統上？ 而您認為這些紀錄登打或資訊蒐集等作業有無可能透過行動化載具 來協助或完成，以提升服務效率和品質？或是您認為照護管理人員 有沒有哪一些實務上的服務行動化需求呢？ (三) 如果希望將上述的服務項目或作業程序轉化為以行動化方式來執 行，您會建議需要透過哪些系統或資料庫的整合來達成呢？ (四) 如果希望將上述的服務項目或作業程序轉化為以行動化方式來執
呢？ (五) 如果希望將上述的服務項目或作業程序轉化為以行動化方式來執 行，您會建議需要透過哪些法規的配合修訂或整合來藉以達成呢？ 除上述經由照護管理人員本身的需求出發，進行資料蒐集和瞭解外，本 研究亦期望藉由外部專家的整體觀察，從宏觀的角度，提出透過 E 化工具提 升長照服務個案評估效率和品質的建言。故本研究亦於 102 年 11 月 1 日邀請 國內長期關注於長期照護服務政策與服務輸送之公共衛生和社會福利相關領 域之學者專家，就研究團隊針對前述照管人員於座談會中所提出的功能和資 訊資源需求，再進行討論和評估，以探究有無其他可再補充的重要面向。受 邀與談之學者專家基本資訊如表 6 所示。 表6 專家學者焦點團體座談與會者背景資料 舉辦日期 學校系所 職稱 代碼 102 年 11 月 1 日 臺北護理健康大學長期照護研究所 副教授 E01 空中大學生活科學系 副教授 E02 馬偕醫學院全人教育中心 助理教授 E03 世新大學行政管理學系 助理教授 E04 臺灣大學物理治療學系 助理教授 E05 資料來源：本研究。 在專家學者的焦點團體座談中，主要乃邀請學者們針對研究團隊所彙整 照管人員於照護管理評估行動化服務中之功能和資訊資源需求項目，提供更 具宏觀視野的建議，主要聚焦於以下面向： (一) 就您對於長照中心及其照管人員於個案評估業務之瞭解，首先想 請教您的是，您認為照管人員在長照體系中的定位為何？除針對 案主的照顧需求進行評估外，是否仍有其他的使命或任務？若嘗 試將照管人員於進行個案評估時所需之功能與資訊連結轉換至行 動載具上，您認為能否有助於照管人員服務效率和品質之提升？
為什麼呢？ (二) 針對前開目前研究團隊所初步彙整之行動 App 相關功能配備，您覺 得是否充分足夠？是否有其他尚待增加之建議項目？ (三) 針對前開目前研究團隊所初步彙整之行動 App 所需資訊資源連結， 您覺得是否充分足夠？您認為對於照管人員來說比較迫切需要是哪 幾項？是否有其他尚待增加之建議項目？ (四) 對於以行動化方式提升照管人員服務品質與效率之構想，您是否還 有什麼具體建議或期望提醒的地方呢？
三、深度訪談法
本研究於深度訪談的執行上，主要採立意抽樣方式分兩階段進行：第一 階段乃於焦點團體座談進行前，先行針對長期照護管理業務之承辦單位，就 我國目前於長照管理之政策方向和推動現況，進行訪談和請益，以期於研究 案之執行能掌握正確之方向。而第二階段之深度訪談執行，則是在瞭解了照 管人員於服務提供所需的E化支援項目（特別是資訊資源面向）後，再針對 其於業務所需最主要之照顧服務管理資訊系統、全國外籍勞工動態查詢系 統、戶役政資訊系統等，邀請相對應之權責機關（包含衛福部社家署、勞委 會職訓局、內政部戶政司）的業務主管，就為支持照護管理評估行動化服務 此一目標，探究各部會有無可能在彼此資料庫與資料共享上，進行適度的整 合或簡化修正？深度訪談受訪者之背景資料如表7所示。 表7 深度訪談受訪者背景資料 訪談執行階段 業務機關 職稱 代碼 第一階段 衛福部照護司 科長 F01 第二階段 衛福部社家署 科長 G01 衛福部社家署 科員 G02 勞委會職訓局 科長 H01 內政部戶政司 司長 I01 資料來源：本研究。在第一階段之深度訪談訪談提綱內容，本研究主要規劃重點如下： (一) 首先想請教您，中央政府在長期照護政策的規劃發展方向及政策執 行上，目前的施政重點和具體作法為何？且就我們所知，長照政策 涉及衛政與社政機關之協力合作，同時請教您，目前衛生署和內政 部於此政策之分工模式為何？而彼此於政策規劃和業務執行上，是 否有其需相互配合之處？可否請您為我們稍做說明？ (二) 其次請教，為使長照政策有效推動和執行，中央與各地方政府間係 如何相互分工與合作？在現行衛政與社政各有其專業體系的情況 下，中央政府是透過什麼樣的方式確保長照政策之有效執行？ (三) 就我們所瞭解，各地照管中心之照護管理人員的業務範疇與項目相 當龐雜，故想請教，目前中央政府是否曾考慮透過某些方式將照管 人員之業務項目或流程予以整合，以提升其服務輸送之效率和品 質？又，就您的瞭解而言，您認為是否可能透過資訊科技的協助， 來將照管人員之業務內容予以簡化？您認為其可行性如何？ 在第二階段的深度訪談，則針對不同部會相關業管資訊系統於進一步提 供整合之可能性，提出以下的訪談重點： (一) 衛福部社家署 1、 首先想請教您，中央政府在長期照護政策的規劃發展方向及政策 執行上，目前的施政重點和具體作法為何？且就我們所知，長照 政策涉及衛政與社政機關之協力合作，同時請教您，在衛生福利 部組改完成後，目前在長照政策之規劃和業務執行上，有沒有哪 些調整的地方？可否請您為我們稍做說明？ 2、 其次請教，為使長照政策有效推動和執行，衛福部有無提供哪些 資通訊科技設備以協助照管人員的業務推動？另外，在行動化載 具的提供與應用上，目前衛福部有沒有哪些規劃與期程安排呢？ 3、 就您對於長照中心及其照管人員於個案評估業務之瞭解，若嘗試
載具上，您認為能否有助於照管人員服務效率和品質之提升？您 認為其可行性如何？ 4、 針對前開目前研究團隊所初步彙整之行動 App 相關功能配備，您 覺得是否充分足夠？是否有其他尚待增加之建議項目？ 5、 針對前開目前研究團隊所初步彙整之行動 App 所需資訊資源連 結，您覺得是否充分足夠？您認為對於照管人員來說比較迫切需 要是哪幾項？是否有其他尚待增加之建議項目？又，您認為除了 以連結的方式提供照管人員進行資訊查詢外，有無可能將這些資 訊系統或資料庫，進一步予以整合呢？您認為其可行性如何？為 什麼？ (二) 勞委會職訓局 1、 為了使長照中心之照管人員於個案評估之業務執行上更具效率與 品質，針對前開目前研究團隊所初步彙整之行動 App 所需資訊資 源連結，其中包含 貴會之「全國外籍勞工動態查詢系統」，首 先想請教您，除了以連結的方式提供照管人員進行資訊查詢外， 您認為有無可能將外勞動態查詢系統進一步與衛福部之「照顧服 務管理資訊系統」予以整合呢？其可行性如何？為什麼？ 2、 若欲將前述二部會之相關資訊系統予以整合，您認為必須優先處 理或克服的困難與障礙為何？為什麼？您會建議如何來克服這些 障礙與困難呢？ 3、 若上述資訊系統或資料庫之整合有其困難，您建議可以透過什麼 管道或方式取得替代方案？ 4、 貴會之「全國外籍勞工動態查詢系統」彙整了相當完整的國內外 勞人口資訊，最後想請教的是，在該系統建置之後，貴會是否積 極向其他行政機關或社會機構推廣該系統，擴大該系統的使用效 益？能否為我們舉幾個代表性的例子嗎？
