第一章 緒論
第一節 研究背景
第一節 研究背景
隨著行政院組織改造工程自民國101年1月1日正式啟動新部會架構，我 國中央政府將由原本的37個部會逐步精簡為29個機關，包含14部、8委員 會、3獨立機關、1行、1院，及2總處1。在組織改造的過程當中，除調整中 央行政機關的組織架構與名稱之外，也將針對各個機關原先的功能與職掌進 行檢討，例如整併相互重疊之組織與業務、簡化流程與精簡員額等，因此，
機關間的人員、設備、預算，甚至是相關法規等要素，如何有效地、適時地 整合，將是現階段行政院組織改造工作的重點與挑戰2。此外，如何建構完 善的組織架構與流程規劃，更是維繫組織改造成效的關鍵。由此可知，行政 院組織改造工程將全面的影響中央政府組織的行政流程與互動方式，惟有強 化部會之間的聯繫與合作，才能達成良善治理（Good Governance）的目標。
爰此，未來公共組織的協力合作（水平、垂直）以及行政流程的調整簡 化（對內、對外），將是成為展現組織改造成效、實踐良善治理的首要關鍵。
所以，在行政院組織改造工程的籌備階段（民國99年6月至民國100年12月），
行政院一方面陸續成立各部會的籌備小組（朱景鵬、謝偉智，2010），作為 整合人員、設備、預算及法規的平臺；另一方面，則訂定「整合服務效能躍 升方案」（民國99年7月），作為推動行政流程之全面檢討和簡化的依據，希 望達成「整合政府對外服務」與「強化機關內部管理」兩大目標，並由行政 院研究發展考核委員會3會同相關部會成立「提升行政效能推動小組」，針對
「對外服務」（服務整備、服務提供、服務評核）與「內部管理」（機關內
1 資料來源：行政院研究發展考核委員會網站。網址：
http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4151901&ctNode=11593&mp=14。瀏覽日期：
2013/03/06。
2 資料來源：行政院研究發展考核委員會網站。網址：
http://www.rdec.gov.tw/np.asp?ctNode=11583&mp=14。瀏覽日期：2013/03/06。
部、機關與機關間、機關與民眾間）等6項重點工作項目，進行督考與推動的 工作（古步鋼，2010）。
此外，為能進一步因應101年行政院組織改造工程的啟動，行政院研考 會更於102年推動「全面推廣政府服務流程改造」計畫，作為提升政府服務品 質的核心策略，透過E化服務、跨域協力、流程簡化、單一窗口、服務宅配 等服務方式與流程的調整、改善與精進，實現「民眾不出門能辦大小事」、
「民眾臨櫃服務一次OK」及「政府主動關心服務到家」等三大服務創新的目 標，希冀提供民眾更創新、更整合、更主動的公共服務4。同時，在電子化 政府的發展與成熟的助益之下，透過各種資訊通訊科技（ICTs）的應用，行 政院組織改造工程將能帶給民眾更加優質且快速的公共服務。
就此而論，在中央部會組織功能與職掌重新調整與劃分之後，機關之間 的跨域合作就顯得格外重要，惟有如此才能落實行政一體的概念，進而建立 優質整合的政府（朱景鵬、謝偉智，2010），同時，搭配資訊通訊科技的應 用，更能實現無縫服務與鏈結治理的目標。尤其是對於某些社會議題而言，
例如環境保護、衛生福利、文化發展、產業發展等涉及的不同的社會層面，
惟有透過跨部門、跨機關的溝通、協調與合作才能克盡其功，目前政府的各 項業務均朝向此一目標前進。其中，攸關全體國民健康的健康照護的議題更 是如此。
在高齡化、少子化現象的影響之下，我國的人口將逐漸成為倒三角式結 構，屆時老人之安養與照護必將成為棘手之議題。根據內政部民國101年的 統計，我國65歲以上的老年人口佔全國人口數的11.05%，反觀14歲以下的 人口僅佔14.74%，已符合聯合國世界衛生組織所定義的「高齡化社會」（aging society），且此高齡化的現象將隨時間日趨嚴重，甚至比日本的速度還要快 速（詹火生，2009）；而依據行政院經濟建設委員會的推估，我國65歲以上 的老年人口佔全國人口數的比例，將於2018年超過14%，此時臺灣將進入高
4 資料來源：行政院研究發展考核委員會網站。網址：
http://www.rdec.gov.tw/lp.asp?ctNode=14826&CtUnit=2632&BaseDSD=7&mp=100。瀏覽日
齡（aged）社會；而此比例則會在2025年超過20%，讓臺灣成為超高齡
（super-aged）社會，5我國人口結構變動趨勢如圖1所示。
圖1 我國人口年齡結構變動趨勢推估
資料來源：轉引自行政院經濟建設委員會（2012）。
因此，我國政府已將長期照護制度列為重要的社會政策，自民國96年起 逐步規劃我國長期照護制度，包括長期照顧十年計畫（96年-105年）、長照 服務網計畫（102年-105年）與長期照護保險（105年以後）等6，都是為能整 合各項長期照護資源，建立完善長期照護制度而努力。換句話說，長期照護 體系之建立及服務輸送方式之設計，已成我國衛政和社政單位當前亟思因應 之施政議題。
5 資料來源：行政院經濟建設委員會網站。網址：
http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0000455。瀏覽日期：2013/11/15。
6 資料來源：行政院衛生署網站。
http://www.doh.gov.tw/CHT2006/DM/DM2_p01.aspx?class_no=486&now_fod_list_no=&leve
依據當前執行的「長期照顧十年計畫」，目前我國長照服務之提供，以 設置於各縣市的「長期照護管理中心」為照護管理的核心樞紐：民眾須向該 中心提出申請，再由該中心照護管理人員前往進行評估。其服務對象包含下 列四類失能者（蔡啟源，2010：410）：（1）65歲以上的老人；（2）55歲以 上山地原住民；（3）50歲以上身心障礙者（以上三類為ADLs失能）；（4）
僅工具性日常生活活動能力7（以下簡稱IADLs）失能且獨居之老人。此項計 畫以服務提供為主，並依民眾失能程度及家庭經濟狀況，提供合理的補助，
亦即失能程度愈高，政府提供的補助額度愈高。
隨著長照服務方案的推動，內政部與衛生署積極推動各類長照人員（照 護服務員、社工人員、各類醫事人員、照護管理人員）之培訓。截至民國99 年底，長照直接服務人力包括：照護服務員共19,402人、社工共1,308人、照 護管理人員合計315人、醫事專業人員共8,235人。其中，照護管理人員除需 負責整合各類照護管理資源外，尚須負責執行所有個案的照護管理工作。換 言之，照護管理人員的角色十分吃重，幾乎等於同時進行長期照護的跨域資 源管理與第一線服務輸送，因此，若欲思索此項政策之跨域整合及資通訊科 技的需求評估，照護管理人員為關鍵的研究對象。
此外，長期照護除同時涉及衛生和社工兩大行政體系外，依據「我國長 期照顧十年計畫：101至104年中程計畫」（行政院101年10月23日院臺內字第 1010061581號函原則同意）的說明，其相關機關包括：當時之衛生署、內政 部、勞委會、國健局、原民會及教育部等部會，並以跨部門協力方式分工執 行；雖然，行政院組改之後，衛生和社福二部門整合而為衛生福利部，統一 規劃與整合相關的政策與資料庫；惟於第一線長照服務輸送之地方政府層 級，諸多仍分屬衛生局與社會局之平行結構。因此，如何在中央與地方行政 結構未必一致，且又不能損及長照服務品質，同時提升服務效能的前提要求
7 「工具性日常生活量表（IADL）」為護理常用量表，共有 8 項評估項目，各國評估項目 並不相同，而我國長期照顧十年計畫取其中 5 項評估項目，包括：上街購物或外出、食物 烹調、家務維持、洗衣服等。另一種量表為「巴氏量表」（日常生活活動功能量表，
ADLs），共有 10 項評估項目，各國評估項目並不相同，而我國長期照顧十年計畫取其中
下，善用資通訊科技，打造創新的服務平臺和介面，實是相關單位倏然無可 避免面臨之挑戰。
整體而言，綜合以上的說明，足以顯示我國未來長期照護推動的主要關 鍵在於跨部門之間的協力與整合，而位居長期照護服務體系第一線的照護管 理人員，在人口結構快速高齡化的影響之下，其角色任務與業務負荷日益沉 重，尤其在政府無法增加照護管理人力預算，且民眾長照需求快速成長的雙 重困境之下，政府如何在既有的結構之下，透過各種內、外部管理的方式來 改善照護管理人力吃緊、工作過重，進而降低照護管理人力流動率、離職率，
建構完善的長期照護體系將是首要之務(陳靜敏，2009)。根據國內的相關研 究結果，指出照管中心專員，從收案、訪視車程、實際評估、擬定照護計畫、
確認服務及撰寫個案紀錄等程序，服務一位案家平均大約需要花費400分鐘 (李世代，2009)，其中，在實際評估、擬定照護計畫的部分所佔的比例最重，
這些部分都與照護評估資料撰寫、處理，甚至在不同機關間傳輸息息相關。
吳肖琪(2008)便建議政府應該重視將科技資訊導入長照服務之過程，王維典 (2009)更指出建置有效的長期照護資訊系統，是改善目前長照服務相關資訊 的重點。因之，本研究從改善照管中心專員的業務負荷切入，思索如何透過 資訊科技的導入，達成簡化資料處理、改善業務流程、整合長照資料等目標。