政府資訊預算部分

資 訊 科 技 應 用 已 廣 泛 於 政 府 業 務 中 ， 政 府 需 重 新 規 劃 本 身 角 色 與 人 民 間 之 關 係，故 組 織 結 構 也 在 改 變。Bekkers（1998）指出，資訊科 技 挑 戰 行 政 組 織 的 疆 界。改 變 組 織 疆 界 本 質 的 因 素 有 二：（1）政府組 織 之 本 質 逐 漸 模 糊，因 組 織 資 訊 力 量 的 整 合；（2）組織利用資訊科技，

使 行 政 組 織 重 新 界 定 並 擴 大 其 能 力 ， 促 使 行 政 管 轄 權 （Jurisdictions）

隨 之 改 變 。 過 去 行 政 組 織 強 調 制 衡 原 則 ， 現 今 受 科 技 的 影 響 ， 促 使 資 訊 資 源 整 合 與 權 力 整 合 ， 導 致 組 織 疆 界 的 移 轉 ， 強 調 組 織 整 合 的 重 要 性 。

我 國 政 府 電 子 化 的 發 展 計 畫 已 經 走 過 了 第 一 階 段 （ 民 國87-89 年 ）、第 二 階 段（ 民 國90-93年），進入第三階段的「優質網路政府計 畫 」（ 民 國97-100年）。在這個階段當中，為了實現「E化治理，服務 隨 手 可 得 」 的 目 標 ， 計 畫 將 由 全 國 各 機 關 在 一 致 的 基 礎 資 通 環 境 架 構 下 ， 結 合 技 術 、 法 制 與 管 理 措 施 ， 形 塑 高 效 能 、 安 全 可 信 賴 的 電 子 化 政 府 基 礎 作 業 環 境 ， 以 此 為 基 礎 發 展 各 項 主 動 、 創 新 、 隨 手 可 得 、 多 管 道 的 服 務 （ 行 政 院 研 考 會 ，2007: 25） 。 在 這 個 目 標 下 ， 跨 組 織 、 跨 層 級 之 間 的 資 源 整 合 與 合 作 互 動 ， 勢 在 必 行 。 也 因 此 ， 原 本 以 組 織 為 疆 界 的 資 訊 預 算 編 列，在 這 個 新 的 環 境 之，也 面 臨 了 適 用 性 的 挑 戰。

從 過 去 的 學 理 當 中 可 以 預 期 ， 行 政 組 織 面 對 新 時 代 的 電 子 化 政 府 計 畫 ， 在 預 算 的 層 面 上 將 有 許 多 需 要 突 破 之 處 。

一 、 在預算籌編與審核程序上

我 國 中 央 政 府 預 算，自 會 計 年 度 開 始 前12個月，即前一年之1月間 著 手 籌 編，1~4月行政院主計處會同有關機關擬定預算政策，確定各機 關歲出概算額度，2~3月各機關編送概算至主計處，6~7月主計處會同 有 關 機 關 共 同 審 查 概 算，8月中旬以前各主管機關重行編制的單位預算 案，彙 編 為 主 管 機 關 預 算 案，8月31日以前行政院彙編中央政府總預算 案 。 立 法 院 於11月底以前審議完成，約有三個月之審議時間，預算經 立 法 院 議 決 後 ， 咨 請 總 統 於 每 年12月15日公布（徐仁輝，2005）。

第二章 蒐集之資料、文獻分析

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大 致 瞭 解 我 國 一 般 預 算 程 序 後 ， 針 對 其 此 預 算 過 程 提 出 問 題 者 則 有 李 允 傑 （2001：18）認為我國政府的預算籌編面臨了下述問題：

1、由上而下（top-down）的政策性決策，包括施政目標、施政目 標 、 中 央 與 地 方 政 府 的 資 源 分 配 等 議 題 上 ， 缺 乏 整 體 而 通 盤 的 規 劃 ， 導 致 成 果 績 效 不 易 彰 顯 。

2、各層級間由下而上（bottom up）的計畫作業與概算編制，時 常 出 現 各 政 事 別 的 單 位 主 管 各 自 為 政 ， 雖 最 後 由 中 央 主 計 機 關 彙 總 ， 但 仍 有 本 位 主 義 的 問 題 ； 另 外 ， 也 因 為 資 源 分 配 的 限 制 ， 使 得 年 度 施 政 計 畫 的 規 劃 難 以 周 延 完 整 。

3、各 機 關 主 管 對 於 概 算 編 審 工 作 參 與 不 足 ， 計 畫 擬 定 單 位 與 預 算 編 制 人 員 缺 乏 規 劃 與 協 調 ， 因 此 形 成 計 畫 與 預 算 脫 節 的 現 象 。 容 易 造 成 執 行 時 每 多 發 生 經 費 留 用 ， 或 是 因 為 預 算 編 列 浮 濫 ， 使 得 執 行 單 位 面 臨 「 消 化 預 算 」 的 壓 力 。

上 述 是 主 要 是 因 為 預 算 籌 編 的 程 序 而 產 生 的 問 題 。 不 論 是 由 上 而 下 的 政 策 目 標 制 訂 ， 或 是 由 下 而 上 的 計 畫 推 動 ， 皆 可 能 因 為 計 畫 與 預 算 的 主 管 機 關 未 能 充 分 溝 通 、 協 調 ， 導 致 上 令 難 以 順 達 ， 各 機 關 自 行 推 動 的 計 畫 因 為 過 於 零 散 而 產 生 資 源 分 配 的 問 題 。 然 在 文 獻 蒐 集 過 程 中 ， 多 為 對 我 國 預 算 一 般 程 序 進 行 描 述 ， 發 現 未 有 文 獻 有 針 對 資 訊 預 算 之 預 算 程 序 進 行 著 墨 ， 我 國 資 訊 建 設 政 策 時 值 重 要 變 遷 階 段 ， 且 業 務 所 需 技 術 知 識 較 專 業 ， 資 訊 預 算 之 編 審 程 序 實 有 必 要 針 對 其 特 質 而 有 不 同 編 審 程 序 來 因 應 。 本 研 究 從 資 訊 預 算 角 度 觀 之 ， 「 優 質 網 路 政 府 計 畫 」 不 乏 需 要 全 國 各 層 級 政 府 機 關 主 辦 與 配 合 的 計 畫 ， 以 及 各 機 關 為 配 合 業 務 需 要 而 獨 立 建 置 的 系 統 ； 上 、 下 計 畫 的 整 合 與 當 中 的 溝 通 過 程 所 面 臨 的 挑 戰 ， 是 其 一 。

其 二，從 企 業 面 來 瞭 解，根 據2008年「iThome台灣IT2000大調查」，

成 長 型 企 業 近 八 成 的IT主管對IT的採購有主導權，同時有六成四的IT 主 管 為 大 型IT專案的主導者，可見在企業界，IT預算多數掌握在IT部 門 的 主 管 手 中 。 然 而 在 政 府 部 門 ， 預 算 的 籌 編 過 程 各 有 不 同 的 負 責 機

關 ， 相 對 之 下 其 資 訊 預 算 的 主 導 權 似 乎 也 因 此 分 散 。 以 行 政 體 系 （ 不 含 公 營 事 業 機 關 ） 而 言 大 致 可 分 為 （ 行 政 院 主 計 處 ，2008a）：

1、行政院：核定年度施政方針。

2、行政院主計處：綜理總預算之編審。

3、行政院所屬各機關：編成該機關之概算。

4、行政院研考會：審核與彙編各機關之年度施政計畫。

5、各地方政府：送報年度地方政府全盤預算收支情形。

以 上 僅 從 行 政 院 體 系 的 預 算 編 審 過 程 ， 從 法 制 面 談 在 過 程 當 中 主 管 機 關 的 負 責 領 域 ， 未 能 論 及 個 別 計 畫 預 算 的 實 質 影 響 力 。 以 政 府 資 訊 預 算 而 言 ， 究 竟 是 在 資 訊 單 位 內就 已 經 定 案 ， 如 企 業IT主管一般具 有 影 響 力 ？ 或 是 計 畫 主 管 機 關 在 編 成 概 算 時 對 計 畫 有 決 定 性 的 影 響 ？ 還 是 受 制 於 核 定 計 畫 的 機 關 ， 例 如 行 政 院 研 考 會 ？ 或 者 是 最 終 掌 握 預 算 權 的 行 政 院 主 計 處 ？ 過 程 當 中 必 經 的 幾 道 過 程 ， 以 單 個 計 畫 而 言 ， 究 竟 受 哪 一 個 層 次 的 影 響 最 大 ？ 從 法 規 面 我 們 無 法 得 知 ， 這 也 是 本 研 究 必 須 努 力 探 究 的 部 分 。

二 、 在預算結構上

除 了 在 程 序 上 因 為 各 機 關 的 分 權 所 造 成 的 挑 戰 外 ， 資 訊 預 算 在 科 目 的 分 類 上 難 以 整 合 ， 也 造 成 掌 握 資 訊 預 算 的 全 貌 更 加 困 難 。 依 照 主 計 處（2008b）所公告之97年度「預算科目編號注意事項」之文件內容，

我 國 歲 出 預 算 可 用 政 事 別 、 機 關 別 、 共 同 性 業 務 及 工 作 計 畫 、 用 途 別 以 及 融 資 性 收 支 ， 進 行 分 類 。 再 對 照 個 別 類 別 的 科 目 說 明 （ 行 政 院 主 計 處，2008c、2008d），可明確判斷出內含資訊預算的有：（1）共同 性 業 務 預 算 當 中 的「 一 般 行 政 」，以 及「 一 般 建 築 及 設 備 」當 中 的「 其 他 設 備 」；（2）用途別，「業務費」中的「通訊費」、「資訊服務費」，

「 投 資 及 設 備 」 中 的 「 資 訊 軟 硬 體 設 備 」 。

在 地 方 政 府 方 面 ， 依 照97年 度 「 縣 （ 市 ） 預 算 歲 出 第 一 級 至 第 三 級 用 途 別 科 目 分 類 定 義 及 計 列 標 準 表 」（ 行 政 院 主 計 處，2008e），可 明 確 判 斷 出 內 含 資 訊 預 算 的 科 目 有：（1）「業務費」類別中的「通訊

第二章 蒐集之資料、文獻分析

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費 」 （ 內 含 「 數 據 通 訊 費 」 ） 、 「 資 訊 服 務 費 」 （ 含 資 訊 操 作 維 護 、 資 訊 設 備 租 金 ）、「 物 品 」中 的「 消 耗 品 」；（2）「設備及投資」當 中 的 「 資 訊 軟 硬 體 設 備 費 」 。

由 以 上 分 析 可 知 ， 以 用 途 別 來 分 ， 目 前 資 訊 預 算 至 少 散 落 在 「 業 務 費 」 、 「 資 訊 服 務 費 」 ， 以 及 「 投 資 及 設 備 」 等 預 算 科 目 中 。 在 共 同 性 業 務 預 算 更 是 將 資 訊 預 算 編 列 在 「 一 般 行 政 」 、 「 其 他 設 備 」 等 較 難 以 判 斷 內 涵 的 科 目 名 稱 當 中 。 再 者 ， 尚 有 許 多 未 明 確 列 舉 與 資 訊 預 算 相 關 的 歲 出，但 可 能 也 包 含 資 訊 預 算 的 科 目，例 如：（1）人事費、

教 育 訓 練 費 、 國 內 國 外 旅 費 等 ， 雖 花 費 的 對 象 為 人 而 非 特 定 的 設 備 或 物 品，然 而 花 在 資 訊 人 力 身 上 的 是 否 算 資 訊 預 算，需 要 重 新 界 定；（2）

委 辦 費 等 ， 政 府 資 訊 計 畫 或 設 備 委 外 是 否 計 算 在 資 訊 預 算 之 內 ； （3）

對 地 方 政 府 、 團 體 等 的 獎 助 費 用 ， 若 與 資 訊 計 畫 相 關 ， 是 否 算 資 訊 預 算 。 以 上 草 列 三 點 可 能 與 資 訊 預 算 相 關 ， 但 目 前 在 科 目 定 義 上 看 不 出 來 的 科 目 ， 可 供 後 續 研 究 討 論 、 定 義 。

以 上 為 我 國 預 算 相 關 法 規 當 中 對 資 訊 預 算 的 定 義 ， 其 範 圍 存 在 許 多 尚 待 討 論 的 項 目 。 在 行 政 院 主 計 處 於 每 年 度 進 行 的 「 電 腦 效 率 查 核 報 告 」 當 中 ， 即 計 算 了 許 多 在 預 算 科 目 上 未 標 明 資 訊 用 途 的 項 目 。 包 含 硬 體 經 費 、 軟 體 經 費 、 電 腦 通 訊 經 費 、 資 訊 人 事 經 費 ， 以 及 其 他 經 費 。 值 得 注 意 的 是 後 兩 者 。 資 訊 人 事 經 費 為 單 位 內 部 資 訊 人 員 之 人 事 相 關 費 用 ， 另 有 問 項 調 查 受 訪 機 關 人 員 薪 資 的 各 項 標 準 。 而 其 他 經 費 則 包 含 了 資 訊 人 力 委 外 服 務 費 用、資 訊 訓 練 費 用、消耗 品（ 含 報 表 紙 、 磁 帶 、 磁 片 、 碳 粉 、 色 帶 、 油 墨 等 支 出 費 用 ） 、 其 他 行 政 資 訊 管 理 費 用 （ 含 機 房 裝 修 、 水 電 、 空 調……等）。這些項目正是一般預算科目 不 會 特 別 標 明 屬 於 資 訊 類 別 者 ； 若 僅 以 預 算 科 目 計 ， 容 易 低 估 政 府 資 訊 發 展 所 使 用 之 資 源 規 模 ， 而 此 現 象 也 連 帶 使 得 我 國 政 府 機 關 的 實 際 資 訊 預 算 支 出 無 法 精 確 估 計 。

討 論 至 此 ， 我 國 政 府 資 訊 預 算 的 定 義 顯 然 有 相 當 大 的 歧 異 。 一 般 預 算 科 目 與 主 計 處 電 腦 效 率 查 核 報 告 的 計 算 方 式 顯 然 有 異 。 資 訊 預 算 的 範 圍 若 無 共 識 ， 則 無 論 以 何 種 標 準 進 行 調 查 估 算 ， 皆 可 能 因 為 每 人

心 中 所 設 想 之 定 義 有 別 ， 而 產 生 不 同 的 結 果 ， 自 然 影 響 調 查 之 效 度 與 信 度 。

資 訊 預 算 另 一 結 構 性 問 題 ， 則 可 從 我 國 預 算 法 規 著 墨 。 預 算 法 第 三 十 三 條 授 權 行 政 院 得 視 需 要 針 對 施 政 計 畫 及 預 算 為 長 期 規 劃 之 擬 定 ， 於 此 授 權 基 礎 下 ， 行 政 院 院 頒 之 中 央 政 府 中 程 預 算 編 制 辦 法 ， 依 其 第 十 八 條 將 經 資 本 門 的 限 制 設 定 權 歸 屬 於 經 建 會 ， 經 建 會 於 政 府 公 共 建 設 計 畫 先 期 作 業 實 施 要 點 第 二 點 規 定 公 共 建 設 計 畫 性 質 為 計 畫 總 經 費 中 屬 經 常 門 者 不 得 超 過 資 本 門 之 二 分 之 一 。 吳 中 書 （2006）與郭 昱 瑩 （2002）則分別指出，我國預算法採取複式預算精神，區分經常 門 與 資 本 門 預 算 。 歲 入 者 ， 除 減 少 資 產 與 收 回 投 資 為 資 本 收 入 應 屬 資 本 門 外 ， 均 為 經 常 收 入 ， 應 列 經 常 門 。 歲 出 者 ， 除 增 置 或 擴 充 ， 改 良 資 產 及 增 加 投 資 為 資 本 支 出 ， 應 屬 資 本 門 外 ， 均 為 經 常 支 出 ， 列 經 常 門 。

又 我 國 為 能 有 效 控 制 年 度 預 算 、 提 升 資 源 配 置 效 率 ， 自 民 國91年 起 ， 全 面 推 動 「 中 程 計 畫 預 算 作 業 制 度 」 ， 由 經 建 會 擬 定 國 家 建 設 計

又 我 國 為 能 有 效 控 制 年 度 預 算 、 提 升 資 源 配 置 效 率 ， 自 民 國91年 起 ， 全 面 推 動 「 中 程 計 畫 預 算 作 業 制 度 」 ， 由 經 建 會 擬 定 國 家 建 設 計