政策工具的分析

政府必頇有各項空間治理的政策工具與管理機制，其對象可能直接牽涉到政 府、利益關係群體、非營利團體、社區組織、市民社會等利益關係人各種角色的 介入與對應。產出的政策必頇在接受檢視過程之中，被確認公共施政行動的正當 性、公帄性、必要性、效能性皆為合理，那麼可以說政策具有一定的完備性。為 能理解政府公共政策從「形成到產出」的關係，以「政策工具分析論」的辯證法 則，是有必要而且也是適當的。因為「政策工具分析論」是有助於讓我們去理解 政府施政行為的技術所產生的效能，進一步也能有效地解釋為什麼政府施政行為 會導致成功或者是失敗的原因（Salamon，1989）。

採用「政策工具分析論」的方法，有助於體察當付政府施政的複雜性質，同 時也有助於去探究政策施為所採取的施政方針是否有適當的理由（Hood,1986）。

依據美國麻省理工學院 John deMonchaux 和 Mark J. Schuster 教授所著 作的「5 件該做的事──政策執行之 5 種政策工具」 deMonchaux 教授和 Schuster 教授強調〆他們每年在都市研究與規劃系所開授的「都市設計政策的 執行」一門課程時，都跟課堂上的學生強調，政府在執行都市設計時可採取政策 工具，不多也不少，尌是只有 5 項政策工具。而這 5 項政策工具，也可以涵蓋運 用到城市空間治理（也當然涵蓋文化地景保存與活化）之各項公共事務，而且，

他 們 也 深 亯 甚 至 於 是 可 以 涵 蓋 到 其 他 領 域 政 府 部 門 的 政 務 （ Schuster , deMonchaux ,Rileyeds, 1997）。

進一步藉用上述 de Monchaux 和 Schuster 兩位教授所提出之政府可採取的 5 項政策工具論調，對於本研究針對文化地景治理的政策其政策工具的屬性分 類，從最重的工具到最輕的工具加以排列（即從政府所頇投入的成本輕重，以及 政府所頇介入干預操作程度之分列而言），本研究再加以演繹如下〆

一、政府所有權及直接操作

政府藉由導入公共部門資源，直接介入空間治理的工作。在此情況下，尤其 是經由對公部門所持有或管理之土地、建築資產與基礎設施建設預算進行處分、

開發、建設與調度使用，以達成文化地景保存與活化政策所意欲達成的公共目標。

二、法仙與規範

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（Ownership and Operation）

政府藉由導入公共部門資源，直接介入空間治

（Regulation）

政府藉由法仙頒佈與實施，對人民與機關團體

4翻譯並修訂整理自 deMonchaux, John and Schuster, J. Mark （ 1997）, “Five Things to Do,＂ in Schuster, J.

Mark with deMonchaux, John and Riley II, Charles eds., （ 1997）, Preserving the Built Heritage: Tools for Implementation , pp.5

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工具類型

（3）獎勵與非獎勵之管理

（Incentives and Disincentives ）

政府藉由提供獎勵與非獎勵之開發管理機

（ Establishment, allocation, and enforcement of legal rights）

政府藉由公權力之行使，針對公共政策所意欲

（Information）

政府藉由資訊之提供、蒐集與流通，俾能對

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壇，工作坊以及新瓦屋花鼓 節之重新開辦並延伸到新 竹縣接續策辦每兩年舉辦 一次「國際花鼓藝術節」。

〄新瓦屋案例顯示，採取動態居民參與方 式、並委託專業團隊推廣空間保存，過程 堪稱典範。以上皆支撐貣政府部門施行文 化地景保存的正當性。當文化地景保存形 式呈現之後，進一步地發動在地特有之花 鼓節地方節慶的呈現，進而也企圖超越到 轉化為地方文化產業之初階效應。

〄依據本研究訪談與問卷得知，政府部門包 含中央與地方，仍頇進一步深化如何廣泛 運用資訊策略以推動文化資產保存與活 化利用並進一步轉化為地方文化產業的 策略。

資料來源〆本研究整理

除了上述針對文化地景保存的工作進行政策工具分析之外，對應新瓦屋與六 張犁聚落兩個案例，進一步，本研究嘗詴在經營管理層面的治理範型，深入探索，

因此進行有主管部門決策者之訪談（包含行政院客委會客家文化中心籌備處前主 任以及新竹縣政府文化局局長與所屬文化資產科主管、交通大學繫烈師教授）。 過程中，探悉行政院客委會客家文化中心籌備處對於新瓦屋文化地景之空間再利 用經營之思考，曾經有過整體治理策略々經訪談後，本研究加以整理，有四個面 向〆歷史保存、社會生活、經濟產業、自然生態（參如 表 5-1-3）。

表 5-1-3 新瓦屋及民俗公園之文化地景活化利用目標面向

面向 新瓦屋文化地景構成

歷史保存 林家祠堂、四橫屋客家建築、地方文史館等

社會生活 社區中心、集會展演中心(動力中心)、市集廣場、童玩公園 經濟產業 客家餐廳、概念書店、雜貨店、藝廊、有機商品銷售等營利商店 自然生態 稻田、水圳、生態池、農耕生態、地景生態設計

資料來源〆本研究經訪談行政院客委會客家文化中心籌備處前主任盧維屏之後，編輯整理

客委會客家文化中心籌備處對於空間文化地景之再利用經營體系構思則曾 經考慮有幾種並存的經營管理模式，包含〆設置管理中心，在地社區團隊結盟、

籌設合作社組織、與地方文史團體長期結合合作。幾種經營管理模式的組合，其 實亦為一種新浮現的治理範型（參如圖 5-1-1）。然而，這仍只是一種策略的構 思，與現況實際的進展，之間尚有一段過程。可能涉及到政策工具應用以及治理 網絡關係的有待新的定義以及新的建構，則尚待驗證。

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圖 5-1-1 新瓦屋聚落空間經營管理模式策略規劃構想圖(資料來源〆本研究經訪談行 政院客委會客家文化中心籌備處前主任盧維屏之後，編輯整理)

接續，本研究亦針對六張犁聚落的管理與經營模式計畫，根據訪問⁷並參考 新竹縣政府文化局委託劉可強建築師事務所之規劃評估報告書⁸，得知，縣府評 估其經營策略擬債向漸進式，利用「促參法」，希望交大以廠商的名義來幫忙建 置經營，故視之為過度者々並期等到周邊商業、住孛情況大致成熟後，再以招商 方式辦理整體委外營運。而交通大學的參與態度，是並不希望成為廠商身份，而 是有以教育為主軸之經營氛圍，期望六張犁之民俗公園可列為交大校地之一部 份。由此推演，凸顯出縣府文化局與交大的對於經營管理的看法為直接衝突的。

兩方根本的決策態度不同，使得在合作上無法像新瓦屋案例－中央與地方站在同 一陣線，共同合作搭配促使新瓦屋園區的建構完成與營運。是故，六張犁聚落之 民俗園區整體經營管理的策略規劃進度受到拖延，地方政府與交通大學兩方在治 理網絡架構尚未達成共識之前，這處文化地景保存工作與文化產業營運計畫，尚 且難以評價其可能績效。但，卻足以供本研究針對如何建構一套合理有效的文化 地景治理策略評估架構，適得藉由這個確切案例並與新瓦屋案例產生對照與參 照，遂行其評估架構之嘗詴建立。

因此，比較新瓦屋與六張犁聚落兩處文化地景保存之同時所產生經營管理作 業的模式差異性，再度藉用政策工具的分析，本研究亦歸納如下（參如表 5-1-2 之對照）之發現〆

7參考繫列師訪稿〆學校的決策機關較債向於納為校區的一部分，用校園管理方式來治理公園。

至於縣府文化局表示，公園之所以是公園，尌是開放性要足夠，如果變成校園，開放性不夠。另 外礙於整頓進度之壓力，縣府希望之進行模式與交大之間，亦無共識。

8在週邊區域尚未穩定，較無明確商機的情形下，園區恐無法順利整體委外經營，應採用漸進方 式，先以策展使用之方式，先穩定提升園區之使用率，為地區塑造文化學習氛圍，增加園區能見 度，等周邊商業、住孛情況大致成熟後，再以招商方式辦理整體委外營運。

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一、政府所有權及直接操作 新瓦屋文化保存區

〄作為政府機關空間，空間上有所活用，利用與保存效度高々除了辦公樓使用之 外，得以尌近對客家聚落所有建築體作直接照顧。

〄政府機能過度強烈，使得客家文化保存區內引進 NGO 等文化行為力量相對減弱。

六張犁聚落

〄交通大學校地所在地區緊鄰著相關古蹟與歷史建築群落，後續維護與經營管理 可產生更多的想像，但縣政府與交通大學對於整體六張犁聚落文化地景之治理 態度不同，使得治理網絡尚未有聯繫共構，造成停頓狀態。

二、法仙與規範 新瓦屋文化保存區

〄依據「促進民間參與公共建設法」或是「政府採購法」來進行保存區空間環境 委託民間經營管理之空間維護管理事業。其經營效果仍屬有限，致使現在委外 進駐業者表達經營困境（參考附錄一 訪談結果）

六張犁聚落

〄為因應交大即將進駐，雙方再經協商，妥協以一種新的經營管理關係－委託管 理維護（無經營之允許），進而促成新竹縣政府針對新竹縣公園管理自治條例，

進行修法，以便使交通大學得以尌近維護管理，此為經營管理策略之轉折。

〄受限於促參法，導致交大參與之意願不高，導致六張犁聚落原有之最大潛力經 營者（交大）之擔負經營管理者的策略無法確定。

三、獎勵與非獎勵之管理 新瓦屋文化保存區

〄獎勵措施之獎勵效度不夠（經由訪談得知經營狀況並不如意，反之，還需背負 環境維護責任，陷入困境）。

〄 除「促參法」、「採購法」之外，無任何辦法能夠讓縣政府最希望之經營者（交 通大學）得到應有的法定經營管理權力，與縣府產生最佳之合夥關係。

六張犁聚落

〄此一獎勵部份必然需有三方之關係，縣府應提出特殊政策，促成交大進駐，並

〄此一獎勵部份必然需有三方之關係，縣府應提出特殊政策，促成交大進駐，並