第二章 文獻探討
第四節 教育政策執行評估之相關理論
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第四節 教育政策執行評估之相關理論
壹、教育政策執行之相關概念
評估可以通過內部評估或外部評估來實施。內部評估是指評估由實施項目的 同一機構來完成。如果內部評估是由同時接受委託並實施項目的部門來實施的，
那麼這種評估就是＂自我評估＂。如果評估是由這個單位的另一個部門進行的，
這種＂組織內部評估＂的好處是評估能訊速並且以最小的消耗完成，而且評估者 通常掌握許多實際情形，評估結果也能直接得以利用。
內部評估的缺點是大多數評估者不具備足夠的評估方法能力，而且缺少獨立 性及必要的距離，他們也可能過於受項目的影響，往往也不會認知到還有其他更 好的選擇途徑。
外部評估是由不屬於資金提供者或項目實施機關的人員進行的。因此，通常 情況下，外部評估者有相對的獨立性、有很強的評估方法能力及專業化的評估知 識，並且熟悉項目所涉及的專業領域。（唐以志，2008）
一、教育政策執行理論的發展
所謂政策執行係指政策執行某項政策、計畫、行動、命令等，由相關機關和 人員實際予以推動，以達成預定目標或目的之過程而言。政策執行研究雖然只有 三十幾年的歷史，不過關心政策執行的議題可能更早，例如1912 年，Charles Francis Adams 出版一本有關Civil War Pensions 方案的書籍，描述方案執行 過程中，管理不善、充斥特權及腐敗的現象，引發廣大民眾的討論，社會科學界 也有部份學者注意到政策執行的課題，不過在七０年代以前，時事評論者及政策 分析者基本上均認為政策或法律通過後，轉化政策為實際的問題即能解決
（kaplan＆Corbett，2003），換言之，政策執行並非研究關注的焦點。直到
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Pressman 和 Wildavsky（1973）的著作「執行：華盛頓的偉大期望如何在奧克 蘭破碎」（Implementation：How great expectations in Washington are dashed in Oakland）出版後，可以說是政策執行研究的里程碑，引發後續學者針對政策 執行議題進行研究，政策執行不再是政策過程中的失落連結。
教育政策執行研究的演進，根據A.Odden 於一九九一年所編輯的「教育政策 執行」（Education Policy Implementation）一書，將教育政策執行研究的發展 分為三個階段（顏國樑，1997；Odden, 1991）。而吳定（2003）於「公共政策」
一書中提出第四階段執行研究的可能取向。綜合兩者的看法，以下就此四階段作 說明。
（一）第一階段
約為一九六０年代晚期至一九七０年代初期，研究重點在探討美國聯邦或州 教育廳所倡導的教育政策，地方教育局或學校是否能順從地執行教育政策的問 題。結果顯示地方教育局、學校所重視的價值及優先考量順序與州或聯邦倡導的 政策方案之間有不可避免的衝突存在。大多數的研究顯示地方行政機關既無能力 亦無意願執行上級政府所設計倡導的政策。此階段有兩個教育政策執行的相關研 究可作為代表: J. T. Murphy 發表的「初等及中等教育法案第一款：執行聯邦 教育改革的政治性」。M. W. Mclaughlin的「初等及中等教育法案第一款：順從 的問題」。此階段的教育政策執行研究有下列特色：
1.採取由上而下鉅觀的政策執行研究方法。
2.分析聯邦或州推行的教育改革方案，地方何以缺乏執行的能力和意願，及地 方教育機關抗拒和不順從的情形。
3.研究執行人員及標的團體的執行，符合政策目標和程序的程度。
4.探討影響教育政策有效執行的因素，以作為教育行政人員執行政策的參考，
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（二）第二階段
約為一九七０年代晚期至一九八０年代初期，研究重點在分析聯邦或州所推 展的教育改革方案，經過若干年的實施後，地方如何依據本身的環境或條件，調 適上級的教育政策，使聯邦或州的教育改革方案得以有效的執行。
此階段有幾個相關的研究可作為代表 K. Kirst and R. Jung 的「運用縱貫 研究方法評鑑政策執行：執行初等及中等教育法案第一款十三年」（ The Utility of Longitudinal Approach in Assessing Implementation：A Thirteen –Year View of Title I, ESEA），分析美國初等及中等教育法案從一九六五年至一九 七八年的執行情形，結果發現：1.政策原先設定的目標，經常含混不清，在經過 持續的協商和妥協過程後，政策目標才被正式確定。2.政策改變的方向受到參與 政策規劃、執行過程和社會運動等機關與人員所擁有的力量、資源之影響。3.
以縱貫方法研究執行的證據需由各方面的資料來檢驗。
M. T. Moore and M. E. Goertz 等人的「地方層級的聯邦教育政策的累積 性效果」（Coumulative Effects of Federal Education Policies at the Local Level），針對幾個聯邦的教育法案，如殘障教育法、雙語教育法、職業教育法 等，使用訪問法，以八州二十個學區為樣本，研究這些教育政策在地方執行的累 積性效果，結果發現：1.聯邦運用補助金、目標說明、要求地方訂定執行方案，
及處罰的執行策略能影響地方學區和學校的執行。2.聯邦和州所推行的方案，剛 開始會遭遇各種問題及抵制，但實施一段時間後，許多問題以漸獲解決，獲得累 積性的效果。3.政策制訂者應鼓勵地方與政府之間時常溝通互動，並賦予地方學 區規劃、執行及管理的自主性，以獲致較大的執行成效。此階段的教育政策執行 研究有下列特色：
1.此階段的研究亦採由上而下鉅觀的政策執行研究方法，分析教育政策隨時間 的演變能達到政策目標的程度。
2.強調政策執行是中央與地方相互調適的過程，認為聯邦或州雖訂有良好的政
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策及周詳的計劃，但並不一定能獲得良好的成效。因此，政策應如何配合地 方的需求，給予地方彈性，促使政策能順利推行，以達成政策目標，是研究 重點之一，如對補償、特殊教育、雙語教育、職業教育的研究。
3.進行有效教學的學校的行政的研究，以作為許多州頒佈教育政策法令的基 礎，並發現這些政策執行已對地方產生影響。
4.強調「規劃－ 執行－ 再規劃循環」（ formulation －implementation－
reformulation cycle）的執行過程，認為政策執行的研究不能忽略長期的 時間因素，任何執行者在執行過程中皆必須學習如何運用各種合法的及政治 的（legal and political）策略，以利政策的執行。
（三）第三階段
約從一九八○年代初七期至一九九○年代，研究重點在重視學校方面的改 革，政府應規劃整體的教育政策，透過教師專業化的培養、課程系統性的改變、
重建學校等途徑促使地方及學校主動參與政策執行，期望教育政策改革不僅確實 執行，更能真正改變學校並影響學生。此階段有幾個相關研究：
M. W. McLaughlim 的「從經驗中學習：來自政策執行的課題」（Learning from Experience：Lessons form policy Implementation），認為政策執行應將焦點 放在地方層級的、微觀的執行議題，及微觀與鉅觀政策執行研究之間的關聯性。
S. Fuhrman , W. Clune 和R. Elmore 的「教育改革的研究：政策執行的新 課題」（Research on Education Reform ：Lessons on the Implementation of Policy） 訪問亞歷桑納州（Arizona ）、加州（California）、佛羅里達州
（Florida）、喬治亞州（Georgia）、明尼蘇達州（Minnesota）等六個州，二 十四個學區及五十九所學校的政策制訂者與教育學者，研究其教育改革的過程及 初期影響，結果發現：對成功的教育政策執行影響較大的兩個因素為廣泛的順服
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（compliance）以及抗拒（resistance）的缺乏。前者和學校執行人員的意願及 所擁有的相關知識有關；後者則和學區本身的情況有關。
D. D. Marsh 和A. R. Odden 的「加州數學及科學課程架構的執行研究」
（Implementation of the California Mathematics and Science Curriculum Frameworks ），結果發現：1.影響政策執行有五個重要的因素：願景、執行上 的協調與計劃、支援、執行過程的壓力/自由度/ 監督、教師在執行改革過程中 的努力。2.教育政策的倡導對於改革執行的每一個階段是相當重要的。3.學校課 程改革的執行過程是相當複雜的，涉及教師教學觀念的改變、數學和科學課程典 範的轉移，需要數年的努力才能達成。
D. D. Marsh 和 P. S. Crocker 的「學校重建：執行中等學校的改革」（School Restructuring ：Implementing Middle School Reform），探討加州重建中等 學校的改革問題，以八所學校為樣本，採用個案研究法進行研究，結果發現影響 政策執行的重要因素有：1.執行機關的合作、知識及技巧。2.學校校長的積極領 導。3.種子教師的培訓。4.政策制訂應配合地方的需要。此階段的教育政策執行 有下列特色：
1.此階段重視整體性的改善地方教育制度及學校課程，不僅重視聯邦或州的教 育改革有效執行的問題；同時深入探討在政策實施之後，地方學區及學校實 際改變的情形。
2.探討立法機關監督教育改革執行成效及督導方法的問題。
3.採取由上而下微觀的政策執行研究，並開始注重鉅觀及微觀兩種政策執行研 究方法的整合，並分析適當的運用時機。
4.重視教育政策方案的品質，分析政策的理想及價值，及政策規劃與政策執行 方式之間配合的問題。
5.建立政策網路（policy network ）的研究方法，亦即在政策研究時，應將
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所有參與的政策執行者都納入分析。
（四）第四階段
美國科羅拉多大學公共事務研究所教授迪里昂（Peter deLeon），在一九九 九年曾發表「重訪失落的連結：當代執行研究」（The Missing Link Revisited ： Contemporary Implementation Research）一文，他檢視了過去三階段政策執行 的主要內涵及缺失，最後他提出了若干未來政策執行研究的強調重點，並說那些 重點已為「第四階段執行研究」立下充分的基礎。吳定（2003）提出第四階段執 行研究的「可能」取向：
1.基本觀點：政策制訂與執行密切結合運作。
2.研究重點：發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具。
3.推理途徑：權變採取歸納及演繹的途徑。
3.推理途徑：權變採取歸納及演繹的途徑。