第一節 第一節
第一節 教育經費基本需求之內涵 教育經費基本需求之內涵 教育經費基本需求之內涵 教育經費基本需求之內涵
本節將從教育經費的基本概念以及教育經費基本需求定義二方面，探 討教育經費基本需求之內涵：
壹 壹 壹
壹、、、、教育經費編列的基本概念教育經費編列的基本概念教育經費編列的基本概念 教育經費編列的基本概念
以下茲就我國教育經費編列的發展背景、教育經費編列的重要原則，
以及需求本位教育經費分配的功能進行說明，以瞭解我國教育經費編列之 發展過程和教育經費基本需求之重要概念。
一、 我國教育經費編列的發展背景
我國教育經費係在各項法律條文的明確規範下運作，故欲進行教育經 費編列的討論，應先針對規範教育經費編列相關法規的演變歷程、改革內 涵以及未來我國教育經費編列之改革趨勢加以探討，藉此瞭解過去的發展 經驗及現況。
(一)教育經費編列相關法規之演變歷程
政府對於教育經費編列政策的作法及重視程度，可以從教育經費編列
法規的演變中得知。顏玉如(2001)指出，我國教育經費預算分配法之演進 可分為三階段:
1.教育預算保障期
首先，我國自立憲以來，對於教育經費的編列和比例保障等皆有明文 的法令規定，可從此看出主政者藉此強調對教育發展的重視。在 1997 年 以前，我國的教育經費受到憲法第一百六十四條『教育、科學、文化之經 費，在中央政府不得少於其預算總額的百分之十五，在省不得少於其預算 總額的百分之二十五，在市、縣不得少於其預算總額的百分之三十五。』
的保障，但在制度僵化、消化預算等弊病之下，1997 年憲法增修條文第十 條的頒布已凍結憲法所保障的預算比例效力。
2.教育預算鬆綁期
1997 年七月憲法增條文的頒布，凍結了上述憲法對教科文預算的保 障，但在考量國家文化教育事業應永續發展；國際間競爭力之提升；平衡 城鄉差距，提升國家教育品質；教育為達成社會公義和社會公平的誘因等 種種因素下(陳冠名，1998；陳麗珠，2001)，社會大眾乃相繼呼籲政府相 關單位，應制定教育預算之配套措施。
3.基本需求之發展期
1999 年公布《教育基本法》：「各級政府應寬列教育經費，並合理分 配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經 費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之」，該條文則 重新規範教育經費的法律保障，也因此根據該條文促成了《教育經費編列 與管理法》的頒定，該法內容針對各級政府的教育經費的分配、編列和保 障等做了較為詳細的規範。其發展至今，仍為目前規範我國教育經費的重 要條文依據。
由上述三階段教育經費相關法規之演進，可瞭解我國政府對於教育經 費編列政策的規範，乃從強制保障到過度鬆綁，再到以基本需求為理念。
《教育經費編列與管理法》中所強調的內容中，乃具有學校本位管理的精 神，在透過權力下放、績效責任等手段以逐漸實現以需求面評估教育預算 的理想。
(二) 《教育經費編列與管理法》之內涵
綜觀《教育經費編列與管理法》的特色，陳麗珠(2001)指出，除了第 二條對於教育經費的內涵有清楚的界定；第三條為了充實、保障並致力推 動全國教育經費之穩定成長，重新恢復憲法以特定比率來保障教育經費：
「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前三年度決 算歲入淨額平均值之百分之二十一點五。」；而在第八到第十二條則積極 地建構中央和地方政府教育經費分配機制，由行政院專屬的委員會依照各 種影響教育成本因素核定我國教育之基本需求，和地方審議委員會審議的 地方教育發展計畫，以這些依據來編列我國教育預算。上述的規定重新建 構我國教育經費的分配機制，奠定我國教育經費編列走向以需求為本位的 基礎，成為教育財政的重大變革。
在我國過去向來以「投入面」的角度進行國家各政事經費預算的編列，
此乃是政府預算制度的具體實施，許添明(2000)指出過去憲法規定，關於 各政府層級投入預算總額的經費編列基準，是缺乏有力的依據。而此種「由 上而下」的估算方式，採取先問有多少錢，再決定做多少事的思維，並未 考慮受教者以及學校的實際需求，也無法明確連結教育品質。蓋浙生(1999) 指出我國教育經費之補助方式在執行方面，產生消化預算、不符合實際需 求等弊病，不利於我國的教育發展。是故，教育經費的編列應建立在積極 改善教育品質之上，在各國逐漸重視教育績效責任的同時，我國亦在此潮 流下，重新具體建構以需求面為基礎的教育經費編列方式。
《教育經費編列與管理法》的實行，乃期望藉由「需求面」的評估，
具體地發揮學校本位精神，進行教育經費的編列。而其中本法第十條對於
「教育經費基本需求及預算編列」的條文，陳麗珠(2006)指出是以「水平 公平」（horizontal equity）加上「適足性」(adequacy)為基礎理念。「水 平公平」係指「相同特性的人，給予相同的待遇」，將每位學生、家庭或 者地區視為預算分配的基準，使每位學生均能獲得相等的教育資源或教育 預算，而與水平公平相對的概念則是「垂直公平」(vertical equity)的 表現，是指「對於差別特性者給予特別之待遇」（張玉茹，1997；蓋浙生，
1999；戴玉綺，1993；Berne & Stiefel,1984）。而教育經費補助之發展 大致係從水平公平期、垂直公平期逐漸發展需求本位期(Caldwell & Hill, 1999)。在水平公平期注重的是形式上的公平，強調的是齊頭式的平等；
到了垂直公平期則重視弱勢學生給予加權的經費予以照顧；而到了需求本 位期，則考慮因素因符合實際需求，較能有效分配。在需求本位期中，為 了能從受教者實際需求的角度來分配或編列經費，除了要考慮以上水平和 垂直公平，也要兼顧學生基本需求、課程強化、額外教育需求和學校需求 等因素，確實符合實際學校教育經費需求。
近年來臺灣社會有關於弱勢教育的議題，逐漸受到社會大眾的關注，
因而不論是在各項教育改革報告書，或是教育部針對弱勢者的補償方案，
如教育優先區的推動等，都顯示我國對於教育均等的實現從「水平公平」，
進步到「垂直公平」。而我國目前現階段的教育經費編列的發展狀況，顏 玉如（2001）指出，我國乃是在「教育基本法」、「國民教育法」以及「教 育經費編列與管理法」公佈後進入第三階段基本需求預算的發展。第三階 段基本需求發展期中，為了達成教育預算的效率、公平、彈性及績效等原 則，也因為學校本位預算精神的興起，因而公佈了「教育基本法」、「國民 教育法」以及「教育經費編列與管理法」，在內容中將公平性、透明性、
社會正義和學校本位管理的基本需求納入預算的考量中。
回顧我國近年來的教育改革運動，其訴求都是要使我們的下一代能夠
獲得更優質的教育環境，但教育的主體在於學生，任何教育改革的作為，
如果無法增進學生的學習效益，提升學生的學習成則整個教育改革將不具 效益(吳清山，2000)。「適足性」根據 Odden 與 Picus(2000)及 Clune(1994) 之定義，係指教育經費的提供足夠讓所有學生都能夠達到某一特定的成就 水準，其中特定成就水準通常是指標準化成就測驗上的得分。因此，適足 性的觀念是強調在成果層面的表現，不同於以往對於投入層面的衡量。我 國隨著經濟、教育發展環境的逐步改善之下，國外發展而成的「適足性」
概念因符合達成教育機會均等，積極提升教育品質等理念，儼然成為目前 我國積極推動教育品質的重要方向。
過去憲法第一六四條所規定的編列方式是從「供給」面來支應教育的 需求，然是否能夠因應教育發展所需，則無從評估，並且，過去各級學校 教育分配，多由主管教育機關按各校所提預算，權衡施政理念及各校需求 分配預算，即由主管單位裁量其預算增減，此一分配機制，不符合公開、
公正、公平原則(蓋浙生、張鈿富、陳麗珠、王如哲、王保進與吳政達，
2001)。而教育經費編列與管理法改變過去教育經費編列機制，是從教育 基本需求估算教育經費編列的基準。透過建立教育經費編列組織的制度 化，促進組織運作的成效，期望帶入公平、適足性的理念，評估學生、學 校的實際需求狀態而編製適當的預算以符合教育需求，有助於對未來教育 的發展。
(三)未來我國教育經費編列之改革趨勢
我國教育財政改革背景，在府際間財政不平衡、地方教育財困窘及教 育補助制度的種種缺失之下，賴淑娟(2002)指出，未來我國教育財政改革 的補助制度改革乃朝向公式補助、需求導向及專款專用三個趨勢進行。
首先，公式補助的特色乃在於政府當局依既定的指標來決定補助款，
是促進「公平」效果的實現；而需求導向則乃是除了反映不同學校的教育
需求，也滿足學生的特定教育產出，上述二者其法源基礎乃是《教育經費 編列與管理法》第十條中，打破以各級政府年度歲出總額，而改採訴諸學 校及學生的需求面來規範教育經費的計算基準內容的規範精神；而在專款 專用部分，為使教育經費不被挪用至其他項目，《教育經費編列與管理法》
亦有國民教育補助款應納入地方教育發展基金的規範。
針對上述需求導向改革趨勢的進行部分，目前我國雖對於教育經費的
針對上述需求導向改革趨勢的進行部分，目前我國雖對於教育經費的